农民合作经济组织的利益机制与治理结构分析，本文主要内容关键词为：治理结构论文,利益论文,机制论文,农民论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题从表面上看关键是农民收入问题，但从本质上分析首先是农村经营体制问题。家庭承包责任制的实施，形成了以家庭为单元的农业微观经济组织形式，极大地调动了农民的积极性和创造性，解放了农村生产力；但同时也导致了耕地的细碎化经营和分散的小农经营模式，降低了农民的组织化程度。“有分无统”的分散的家庭经营方式无法适应生产资料卖方垄断，农产品供给相对过剩、有效需求不足的现代市场条件。面对自然与市场双重风险，家庭经营的小生产与社会化大市场之间的矛盾越来越突出，迫切需要创新农村合作经济的组织形式。
农村合作经济组织作为一种有效率的制度安排，其本质是处于弱势地位的农民，在自愿互助和平等互利的基础上，通过经济联合的方式，将家庭经营的个体劣势转化为群体优势，在更大范围、更广空间实现资源的优化配置，实现外部利益的内部化和交易费用的节约，减少经济活动的不确定性，打破市场垄断，共享合作带来的经济剩余。正是基于其他经济组织形式不可比拟的优势，自上世纪80年代末以来，农村合作经济组织，尤其是新型的专业合作经济组织这一微观组织形式，首先在我国经济发达地区出现，并逐渐向全国辐射、蔓延。农村合作经济组织的迅速发展，对提高农民组织化程度、降低交易费用，提高农民谈判地位，增强应对自然与市场风险能力，促进农民增收发挥了重要的作用。
近年来，各地就扶持发展农民合作经济组织出台了一些优惠政策和扶持措施。许多学者从不同角度对农民合作经济组织进行了研究论述，为促进农民合作经济组织良性发展打下了良好的基础。但对于农民合作经济组织利益联结机制和治理结构研究较少，争议较大。
利益机制和治理结构是决定一种组织效率高低的关键因素。要促进农民合作经济组织健康发展，必须建立科学规范的治理结构和利益联结机制。本文试以陕西一些农民合作经济组织为例，对农民合作经济组织内部各种经济主体之间的利益联结机制、治理模式和实际运行中的机制缺陷进行剖析，借鉴国际农民合作社运行原则和我国经济发达地区的做法，对建立科学规范的治理结构和利益机制进行分析探讨，为不发达地区农民合作经济组织的治理结构和组织制度创新提供参考。
一、目前农民合作经济组织的利益联结机制与治理结构模式
从目前农民合作经济组织与会员之间的利益联结机制看，既有生产经营层次的互助合作，也有产权上的股份联结。从组织内部治理结构看，既有松散的会员协商互助、实际运行中“一股独大”的投资主体主导决策模式，又有引入股份合作制经营的半公司化治理形态。总体看，有以下四种类型：
1.技术合作互助型。由农村“土专家”牵头成立的合作经济组织，主要任务是交流作务技术、统一购买生产资料、统一防治疫病、监督实施无公害农产品生产技术、提供交流市场信息、代表会员与客商进行谈判等，费用来自会员交纳的少量会费或政府部门的扶持。有的协会还成立了会员大会、理事会、监事会。组织的主要业务局限在生产资料购买、种养技术及市场信息交流范围。属于一种松散的技术信息合作互助联盟。由于其合作领域窄、层次低，当会员掌握专业技术后，组织往往处于自生自灭的状态。在陕西省主要表现为各种农民技术协会，目前占全省专业合作经济组织总数的70%左右。
2.合同契约联结型。①经纪人＋农户契约型。由村委会或经纪人牵头成立合作组织，服务内容涉及信息、技术、产品销售等领域。会员分为种养专业户和营销户，有的还包括团体会员。营销户与种养户签订协议，负责为种养户销售农产品，盈亏自负。协会没有利润来源，依靠会费或政府扶持为会员提供服务，不对会员进行利润返还。合作组织成立了理事会、董事会、监事会，制定了章程，由村委会领导或农村经纪人担任会长。属于较为松散的技术营销型合作组织，实质上是经纪人＋农产模式的延伸。②合作组织＋会员契约型。由供销社、村委会或种养大户牵头成立合作组织。组织除了从事技术合作之外，还为会员提供市场信息、产品销售、物资供应、农产品贮藏、运输等服务，属于较紧密的技术营销型合作经济组织。普通农民交纳少量会费即可成为会员。合作组织与农户签订协议，为会员提供低于市场价的生产资料，以保护价收购会员农产品，将销售领域产生的利润扣除成本费用和公积金后按照收购量对会员进行二次利润返还。有的合作组织还与农产品加工企业联接，形成了“公司＋专业合作经济组织＋农户”的产业化经营模式，其实质上是“公司＋农户”模式的延伸。目前，这类专业合作组织约占陕西省农民合作经济组织的20%左右。
3.股份产权联结型。依托龙头企业、供销社或种养大户成立合作经济组织。由合作组织投资建立企业或其他盈利性组织，企业实行股份合作制，通过经营为组织获取利润。入会农产成为企业的生产车间，不仅可以享有合作组织提供的各种产前、产中和产后服务，还可获得按照惠顾额进行利润返还。如龙头企业、种养大户、普通会员入股合作组织所办企业成为股东，则可获得按照股份进行的年终分红。组织内部民主选举理事会、董事会、监事会，制定了合作章程，规定所有会员在决策中均有一票表决权。这种合作组织属于一种较为规范和高级的经济合作组织形式。目前，这类专业合作组织在陕西省农民合作经济组织中约占10%左右。如蒲城县东王村农民协会，是依托原有的东王村科技示范园成立的合作经济组织。协会总资产52万元，其中国家投资7万元，会员股金18.2万元，示范园投入17万元。目前有会员265人，向示范园投入364股股金，每股500元，会员每人最少1股，最多12股，示范园作为团体会员加入协会。协会为会员免费提供技术培训、良种示范、统一销售等服务，会员按协会要求作务并向协会提供符合质量标准的农产品。协会收入主要来自示范园优质农产品的销售收入。协会年终的利益分配方案是将示范园盈利的5%留作公积金，5%留作公益金，5%留作协会公务费用，其余85%按照股金比例返还给会员个人。协会建立了三会，章程完备，民主选举理事会、董事会、监事会，所有会员在决策中均有1票表决权。
4.资源租赁扶助型。依托示范园或龙头企业成立合作社。由合作社购置生产设备低价租赁给会员使用，或从合作社公益金中提取一定数额的资金，购置必须的生产资料赊欠给贫困会员，待产品出售后扣回欠款，垫付资金不计利息；普通会员交付少量租金即可占用合作社的设备，贫困会员可采用从合作社借款或申请无偿扶贫资助的办法发展产业；会员在合作社组织下统一生产资料，统一技术指导和疫病防治，统一销售产品。合作组织与会员之间建立了一种资源租赁与资金无偿扶助相结合的利益联结机制。这种组织方式由于进入成本低，投资、经营、销售风险几乎全由合作社承担而较受农民欢迎，但前提是合作社必须有雄厚的资金实力作为支撑。如武功县养猪专业合作社，现有社员1025户，存栏生猪17900头，建成了4个共有650多间猪舍的养猪示范园区。据统计，凡进入合作社示范园区养猪的社员，年户均养猪纯收入高达30000元以上。分户散养的社员，年户均养猪纯收入也在5000元以上。这个合作社成功的关键在于建立了一种合作社与社员之间“利益共享，风险共担”的利益联结机制。一是坚持互利互惠的原则，通过资源租赁与资金扶助相结合的方式实现社员与合作社的利益双赢。二是坚持“民办、民管、民受益”的原则，在合作社内部形成了科学规范的民主管理机制。
二、农村合作经济组织的利益机制与治理结构在实际运行中的机制缺陷分析
1.内部人控制问题。会员民主控制决策的机制尚未形成，内部人控制问题突出。从资金来源看，目前农民资金非常缺乏，农民合作组织的成立及运转主要依靠外来力量投资：龙头企业、农村能人、种养大户、政府所属的农技或供销部门是主要投入者；普通会员在全部股金中占有比例很低。以户县养猪协会为例，目前协会总资产35.8万元，其中养猪场投资12.5万元，占总资产的34.9%，其他会员入股5万元，占总资产的16%。这种产权结构的集中化必然表现为决策权的集中化，一股独大的领头人无论是龙头企业主、农村能人还是政府部门或村委会领导人在合作组织中都拥有绝对的领导权，普通农户由于投入资金少，分散经营、组织化程度差，在组织中往往处于从属地位，发言权有限。尽管有合作《章程》的约束，但由于双方经济实力的悬殊及拥有信息量的不对称，加上农民天然的分散性，其权益很容易受到侵害。民主管理、民主决策的真正实现还需要一个过程。
2.产权制度残缺。从产权角度看，目前现有的大多数合作经济组织的产权边界非常容易混淆。①外部法人财产权残缺。由于缺乏专门的合作社法，导致合作组织没有独立明确的法人地位。目前大约有70%的农民合作组织在农业部门登记，20%在民政部门登记为社会团体，10%在工商部门登记为企业法人。这种法人财产权的不明确给合作组织的生产经营、性质认定和国家扶持政策的选择带来了困难。②内部产权边界模糊。在成立初期，合作组织内部个人之间、普通会员与依托投资主体之间，由于投入资金量少，会员人数少，可能产权边界是清晰的，但随着会员的增多，国家扶持资金的加大，组织盈利水平的提高，三者之间的产权边界会变得越来越模糊，常常会出现投资主体如龙头企业、供销社、农村能人等侵蚀国家和个人产权及其收益的情形。
3.利益联结机制脆弱。从目前已有的模式看，大多数合作组织内部的利益联结关系属于松散型，这种松散的合作机制实质上是简单的买卖关系或者合作互助关系，合作双方并未以产权为纽带形成利益共享、风险共担的利益共同体，合作的目标只是为了完成农资购买、技术服务、农产品销售等任务。目前全省大约有2/3以上的合作组织以生产技术指导、信息交流为主要任务，只有不到1/3的合作组织涉及农产品加工、流通、运销等领域。即便是建立了股份联结机制的合作组织，也只是半紧密的利益联结关系，特别是以龙头企业为主体的合作组织，企业主很难与参股份额很小的农户会员具有一致的利益目标。实质上许多龙头企业加入合作组织可能看中的不是获得稳定的生产基地，降低与分散农户分头谈判的交易成本，而是借合作组织之名登记为社团组织，享受由此带来的免税及政府部门的财政、信贷扶持政策。
4.科学的委托代理机制尚未建立。目前许多西方国家的农民合作组织采用了董事会（理事会）和经理层分设的治理模式，优点是董事会与经理人分工明确，经营管理效率高，合作组织能迅速应对市场变化。陕西省现有的大多数合作组织规模小，经济实力弱，农村职业经理人还远未成长起来。农民合作组织的领导人主要来自于村干部、龙头企业主、供销社领导、农技部门负责人、农村能人或种养大户。这些人属于兼业化的经理人员，有的拥有自己经营的企业或实体、有的带有贯彻政府部门意志的任务。严格意义上讲，既不是专门的经理人，也不符合合作组织领导人既是所有者又是劳动参与者的原则，缺乏专门的合作组织经理层人才。现有的社员大会、理事会、监事会三极化管理模式之中，社员大会是代表社员意志的重要途径，是合作组织的最高权力机构。但能否保证这些整体素质不高的农民会员在重大决策表决中做到科学理性和对经营者的业绩评价客观、监督有效，目前仍然是个很大的疑问。
5.缺乏有效的激励机制。按照农民合作组织的经典原则，所有会员无论投入股份大小，均有一票的决策表决权；限制会员个体股份数额；资本投入只能获得有限报酬。这样的规定有利于实现民主决策，体现农民合作组织“民办、民管、民受益”的特性，防止资本对劳动的支配，避免出现一股独大的局面；但是它不利于吸引外来资本加盟，不利于吸引和留住经营合作组织的精英人才。尽管成员的资格是开放的，但对资本和人才的激励和吸引因素却远远不够。
6.双重利益目标追求的两难选择。和公司制企业不同的是：企业追求利润最大化，成本最小化。而农民合作经济组织既要对外追求组织整体利润的最大化也要对内追求成员个体利益的最大化。这种双重目标限制了合作组织的盈利水平，使其难以在短期内迅速实现资本积累。单纯依靠少量会费和政府扶持资金是难以满足合作组织发展壮大的需要的。资金缺乏成为制约合作组织吸引高素质人才、实现产业改造升级和自身发展壮大的主要因素。
三、完善农民合作经济组织利益机制和治理结构的对策建议
1.创新产权制度。产权制度是经济制度的核心，只有建立明晰且富有效率的产权制度，才能确保经济组织健康持续地发展。一是要明晰产权边界。在合作组织建立之初，必须要以发放股金证、建立股金帐等方式明晰国家、会员个人、龙头企业或其他经济实体投入的资金份额，防止集体和个人产权混淆，避免组织共有资产流失。在这方面我们有深刻的经验教训，以农村信用合作社和供销社为例，建立之初是农民入股，为农民服务的商业信用合作经济组织。但由于没有明晰国家和个人的产权，随着计划经济的渗透，目前，这两个组织完全蜕变为国有商业金融机构，全体会员对于合作组织只有名义上的所有权。二是维护组织产权性质。按照“经营者和所有者同一”和“民办、民管、民受益”原则，农民社员必须在合作组织内部占有绝大多数股份，政府部门、龙头企业和其他经济实体作为发起人，可以占较大的股金比例，但持股比例不应超过总股金的25%，以防止政府扶持政策和合作组织盈余过分向少数人集中，一般会员难以真正享受到合作组织带来的好处。三是创新产权机制。设立身份股和投资股，身份股实行一人一票，投资股在享有分红权的同时也可设想赋予一票决策权，以便于吸引外来资本。四是明确组织法人财产权地位。尽快制定合作社法，对合作组织的宗旨、性质、法律地位、产权安排、机构设置、分配制度，内部管理制度等方面作出明确规定。五是确保公共产权的完整性。合作组织必须有不可分割的共同财产。共有资产包括社员股金、政府扶持、社会捐赠、历年积累四部分，应作为公积金用于合作组织的事业发展，无论是组织破产还是社员退社都不能瓜分公共积累金。这种产权结构的创新在沿海省份取得了显著的成效，如浙江省三门县旗海海产品专业合作社规定：一是合作社社员（指工商注册登记的大股社员）必须在20户以上，从事海产品养殖生产者社员的股金比例必须占总股金的75%以上，经营、管理、科技等社员的股金控制在股金总额的25%以内。二是每一社员要有一股股金，也可有若干股股金，但单个社员入股股金不得超过股金总额的20%。三是单个社员的表决权数不得超过总表决权数的20%。按照上述规定，旗海海产品专业合作社目前生产性股本占83%，合作社主要发起人的个人持股从原来的50%降到15%。
2.完善内部治理结构。解决内部人控制问题，真正实现民主决策、民主管理的原则，必须在完善内部治理结构上下功夫。一是要建立健全民主决策制度。制定并严格实施合作《章程》，对理事会领导的选举和重大决策实行一人一票表决制；对于股金比例和交易额较大的会员，可赋予更多的投票权，但单个会员表决权不得超过总票数的5%：对拥有投资股的非会员性质的投资者，可尝试赋予一票表决权；对会员较多的合作组织，可考虑设立会员代表大会，以提高决策效率。二是提高管理层的经营效率。参照股份合作制运行机制，在有条件的合作组织内部实行董事会和经理层分工治理的模式，聘用职业经理专门经营合作组织，提高管理效率；对不具备条件的合作组织，要着眼于加强对会长（理事长）的培训教育，着力提高其经营管理能力。三是建立健全监督制度。加强培训教育，提高监事会和普通会员的监督能力；充分发挥审计部门、农业经管部门、监事会和社员大会的监督作用，确保农民合作组织真正为社员谋利。
3.创新利益分配机制。要以产权为基础，采取按交易额返利和按股权分红相结合的办法，大胆创新利益分配机制：①土地入股，按股分红。创新土地流转机制，引导会员以土地折价入股，合作社按照股份根据组织盈利情况给会员分红。②资金入股，保息分红。入社会员可凭股金取得分红，同时还可获得由合作组织按照惠顾额进行的利润返还。投资股成员按股份参与分红。③统一购买生产资料，优惠让利。合作社统一为会员采购种子、农药、化肥等生产资料，以低于市场价提供给会员，降低会员生产成本。④保护价收购，收购让利。合作社以高于市场的保护价收购农产品，使会员的农产品实现优质优价。⑤统一营销，结算返利。统一收购运销会员农产品，将增殖部分扣除销售费用和公积金后按照收购量对会员结算返利。⑥产加结合，二次返利。以龙头企业为主体的合作组织，在收购会员农产品后，可按照盈利情况向会员让渡部分在加工销售领域产生的利润。
4.建立利益目标整合机制。传统合作组织具有双重利益目标：既要对外追求组织盈利又要对内开展服务。这一目标限制了合作组织的盈利水平，资金缺乏成为合作组织快速发展的主要障碍。整合双重利益目标，首先要使合作组织在开展对会员服务的同时，面向市场拓展盈利业务，积极兴办农产品加工企业、面向非会员开展农资、农产品购销和收费性技术服务，在提高组织经济效益的同时，为会员谋取更多福利。其次要借鉴日本农协经验，在合作组织内部建立利益互补机制。建议国家放宽对农村金融和农资购销领域的限制条件，考虑将合作组织的经营范围拓展到农村金融、商业、保险领域，利用收益较好的金融、商业流通等业务弥补公益性农技服务支出，形成利益互补、自我发展的良性运作机制。
5.建立利益风险保障机制。目前农业生产面临两大风险：自然风险与市场风险，为了将风险损失控制在最低程度，合作组织必须建立风险补偿制度，用以补偿会员因不可预见因素造成的损失，保障会员收益。风险保障基金可采用以下方式建立：①从合作组织自身盈利和会员返还利润中提取一定比例作为风险金。②通过商业保险公司建立风险保障金对会员的农业生产进行承保。③政府与合作组织共建，政府每年从财政中拨出一部分资金，合作组织从盈利中拿出一部分资金，共建风险保障金。
6.建立宏观指导机制。在促进合作组织内部机制建设方面，政府目前既有制度供给不足、职能“缺位”的问题，主要表现在合作组织缺少法律支持依据，许多财政、信贷扶持政策落实不到位；也有“越位”行为，即过分热情干预或直接插手合作事务，强行捏合合作组织，甚至还有部门提供经费亲自领办合作组织的现象。这些做法都是不可取的，因为农民合作组织本来就是处于弱势地位的农民自发成立的互助发展维权组织形式，过分依赖外来力量只会弱化其生命力。三农问题研究专家温铁军认为，假如我们真的想要农民组织起来自保自助、自我管理，重新实现社区的自治，必须得改的不是农民这一头，而是政府这一头。因此，引导推动农民合作经济组织完善利益机制和治理结构，还要从转变政府职能，准确定位政府角色做起。
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