新的财税体制需要有新的理财思路——新财税体制实施情况的调查与思考，本文主要内容关键词为：财税论文,体制论文,思路论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，我们就实行新的财税体制后，如何加强地方财源建设，进行了一次专题调查研究，深深感受到实行新的财税体制，对我省既是挑战也是机遇，既是压力也是动力。如果各级政府和财政部门能以积极的态度来认识和理解这一改革，充分发挥自己的优势，加快调整经济结构，创造性地开展工作，就能够加速财政状况根本好转的进程；反之，如果一味地谈论不利的因素，消极观望，无所作为，就有可能陷入新的被动境地。由于新体制实施的时间不长，亟待研究解决的新问题、新矛盾还不少，而当前最主要的还是如何把新体制条件下的理财思路搞对头。
更新观念 确立与新体制相适应的指导思想
分税制的实行，标志着财政工作进入了一个新的阶段。但有一些同志没有从过去计划经济体制下形成的财税工作的观念中解放出来，还存在一些片面的模糊的认识。当前，有必要突出强调以下五个观念：
要强化发展观念。实行分税制后，有的地方感到政府对企业不能减税让利了，地方的财力小了，扶植生产无能为力了。这种思想与新体制的要求是不相符的。新财税体制的根本特征是中央和地方各收各的税，各办各的事。因此，地方政府要从根本上改善自己的财政状况，必须更加重视财源建设。我省财政困难，第一位的原因还是收入总量过小。提高收入总量，唯一的出路是把财税工作的基点放在促进经济发展上，做到减税让利的政策变了，但涵养税源的方针不变。现在有的地方已根据自己的优势，排出了重点扶植的产业、产品、企业目录和顺序，多方筹集资金加以支持。我们应当采取这种态度，努力形成一种依靠经济发展实现经济发展实现财政增收，依靠财政增收促进经济发展的良性循环。
要强化效益观念。改革开放以来，我们的经济工作从指导思想上早已转到提高效益为中心的轨道，但实际效果却并不明显。主要原因就是在机制上并没有从速度导向转向效益导向。按照新的财税体制，地方财政收入主要来源于25%的增值税、地方企业所得税、营业税等。根据这种税种划分，企业生产经营只有增值才有增值税，只有赢利才有所得税，而且增加企业所得税将成为地方财政增收的一个关键点。这就从机制上解决了效益导向的问题。地方和企业不抓效益，就没有税收。因此，有必要进一步强调，各行各业都要形成“经济发展看效益，效益提高看利税，利税增长看入库”的共识，坚决扭转过去重产值轻效益，重投入轻产出的倾向，把搞高企业经济效益和盈利水平作为财税工作的重中之重来抓，把经济工作真正转到以提高经济效益为中心的转道。
要强化全局观念。从各地情况看，实行分税制后，地方领导都在盘算怎样扩大自己的税源，这是完全应该的。但也有一些同志因此而产生了重地方税、轻中央税的倾向，“得大头的用大劲，得小头的用小劲，没得头的不用劲”。这看起来算的是聪明帐，实际上是糊涂帐。例如，虽然增值税的大头归中央，增量部分地方得小头，但基数内全是地方的，而且税制改革后的增值税，征收面广，数额大，增长快。据测算，地方分享的增值税25%部分，加上地方企业所得税、城建税和教育附加等，地方可从企业缴纳的税收中得到50%以上。如果在增值税上不用劲，不光是中央利益受损失，而且地方的既得利益也保不住。基数内这一块掉下来，其他税源是难以弥补的。这也体现了中央利益与地方利益的一致性。所以各级既要谋求自己的财源优势，又要树立全国一盘棋思想，增强全局观念，保证中央收入与地方收入同步增长。
要强化平衡观念。目前，一些地方同志认为，分税制后，中央把大税源、集中的税源拿走了，留给地方的尽是些零星分散的税源，因此收入难组织，支出难保证，财政难平衡。还有不少同志总是想上级财政给予照顾，从我们调查的地方看，几乎每个县市都有自己几条要求照顾的特殊理由，而且赤字搞建设利大于弊的思想也还有一定的市场。这次财税体制改革，目的就是要建立一个分散决策、分级负责、分灶吃饭、自求平衡的财政体制，实现财政收支平衡，是各级政府和财政部门的基本职责。1993年，湖南全省90多个县市中有61个发生赤字，有的赤字已接近当年财政支出的50%。按照新体制的要求，这些赤字只能靠自己消化。如果再打赤字，地方财政状况势必进一步恶化。所以，从各级党政领导到财税部门的同志都必须坚决摒弃过去那种“平衡吃亏，赤字无害”的思想，发扬“自力更生，艰苦奋斗”的精神，坚持“量入为出，量力而行”的方针，确保财政收支平衡。
要强化法制观念。目前不少地方和企业仍然存在越权减免税，“欠税有理、欠税有利”，收入缓入、压库等现象，财税秩序混乱问题仍然突出。要从根本上解决这些问题，在新的体制下做好财政工作，必须坚持依法治税，依法理财，依法兴财。要认真贯彻执行财税方面的法律法规，不断加强财税法制建设，坚持依法办事，用法律的规范性纠正过去工作中存在的随意性和无序性。用法律法规来引导、规划、保障和约束财税管理工作，坚决依法查处财经领域的违法行为，严肃财经法纪，维护财经秩序。
抓住机遇适时调整地方的财源结构
在更新观念的同时，还要想方没法把自己的“蛋糕”做大。在原体制下，地方财政收入的格局是工商税占主体，工商税中又是产品税占主体。根据新的税种划分原则，农业税、营业税等将成为地方固定收入的重要组成部分。这种收入结构的调整，既给我们地方财政带来暂时的困难，又给地方经济的发展指明了方向。我们必须因势利导地变换经济发展战略，以市场和效益为导向，以税制、税利、税负变化为依据，调整产业发展方向，改善地方财源的结构，建立起多元的、有后劲的、立体的财源体系。究竟如何调整？总结各地的经验，就是要稳固基础财源，优化主体财源，发展新兴财源，壮大骨干财源，拓宽补充财源，挖掘潜在财源。
突出多种经营和农产品深加工的发展，稳固基础财源。新税制将农业税和农业特产税纳入地方固定收入，并扩大了农业特产税的内涵，这将使农业四税在地方财政收入中的比重迅速提高。初步估算，1994年我省农业四税预计收入11亿元，占地方财政收入17%左右。而一定时期内，农业税是基本稳定的，农村税收的主要增长点是农业特产税，这是块大“发面”。而且一些地方的实践表明，农业特产税源潜力相当大。因此，第一产业要在稳定粮食生产的同时，把着力点放在发展多种经营上。多种经营的主攻方向又要放在山水资源开发上，大力发展开发性农业，发展棉花、烟叶、药材、林果、特种水产、禽畜养殖等高附加值、高商品率、高利税率的产业和产品。对农业特产税增收潜力较大的产品，要一项一项落实增产增收的任务和措施。同时，要十分重视农产品的深度加工，扶植建立一批“龙头”加工企业，实现多层次加工转化增值增税。每个县都应排出自己的产品目录，确定几个发展重点，并有专门班子抓，专项资金扶。
突出支柱产业、重点企业和拳头产品的发展，优化主体财源。由于分税制后工业形成了以增值税为主体的税源结构，75%的大头国家拿走了，所以一些地方的领导对发展第二产业缺乏过去那样的干劲和热情，不再认真地去谋划，采取有力措施去抓。这种思想和作法是十分有害的。应当看到，产业演化的规律是“一二三、，到“二一三”，再到“三二一”。我们现正处在“二一三”阶段，第二产业所提供的国民收入和财政税收，不论是绝对额、比重还是增长水平，在今后相当长的时期仍将占主体地位。工业弱省是财政穷省的根源。我们必须把加快发展第二产业作为财源建设的重点。当然，经济利益关系和运行机制发生了变化，发展第二产业的思路也要作相应调整，最主要的是优化国有工业的结构，集中力量发展支柱产业、重点企业和拳头产品，提高规模效益。对现有企业组织结构，要敢于动大的手术，打破现有的利益格局，组建一批利税过千万、上亿元的企业集团。地方政府在进行增量投入时，要以投资带来的财政效益最大化作为出发点，事前作充分的效益论证，把有限的钱用在刀刃上，上获利多、投资回报率高的项目，切忌再搞只重项目、产值，不重效益、产出的投入。
突出交通运输、金融保险、建筑安装、旅游、服务等行业的发展，开发新兴财源。在原体制下，第三产业已开始成为财政收入的重要来源。新体制下，营业税作为地方的固定收入，这就使得发展第三产业对地方财政建设的意义更加重大。近几年来，我省的第三产业有了很大发展，去年已超过全国的平均水平，今后应当保持这个发展势头。税制改革将商品批发零售环节营业税改为增值税，使改革后的营业税收入更加集中在交通运输、邮电通讯、金融保险、建筑安装、旅游、娱乐服务等几个行业，我们应当扶植这些行业上得更快一些，提供更多的税收。
抓好乡镇企业上规模、上水平、上效益，发展新兴支柱财源。加快乡镇企业的发展，增加财政收入，必须在培植支柱产业和骨干企业上下功夫。现在我省乡镇企业已有了一定的基础，今后不能只满足于“船小好掉头”的水平，而应充分发挥本地优势，大力发展“一县一色、一乡一业、一村一品”的乡镇企业，努力上规模、上水平、上效益，为县乡提供较多的财源。财政要突出扶持一些优势企业和工业小区的发展，培植一批“3581”（税收过300万元、500万元、800万元、1000万元）的乡镇企业。
抓好市场建设和私营大户的发展，拓宽补充财源。在新财税体制下，国有、集体、个体私营企业都是一种办法纳税，而个体私营企业不要政府直接投资，只要企业办起来了，就可收到税。据测算，在个体私营企业所提供的税收中，地方收入至少可以占到50%以上。现在，一些县市个体私营经济上缴税收已占财政收入30%左右，有的城区已占70%以上。今年上半年，全省个体税收增长23%，在财政收入中的比重提高到10%以上。加快个体私营经济的发展，要突出抓好一批市场，特别是一批大型综合市场和专业市场，这一方面可以为个体工商户提供经营场地，一方面可以获得更多的税收。在城乡，都要注意扶植私营企业和专业户的发展，形成一批集中的税源大户。要积极做好服务工作，引导个体私营经济由流通型向工贸结合型转变，由分散经营向联合经营转变，由家庭式的低级管理向科学化、规范化企业管理转变。促进其健康发展，努力提高财政收入来自非公有制经济的比重。只要抓得好，经过二三年的努力，县市一级非公有制经济的税收占财政收入1/3左右是完全可能的。
抓好地产、房产、资产管理，发掘潜在财源。随着改革的深化和对外开放的扩大，来自土地商品化的收益越来越大。据初步摸底，1993年我省国土转让等收入已达15亿元左右，而且潜力还相当大。因此，在新的财税体制下，应切实加强土地收入的征收管理，使之成为今后各级政府一个比较稳定可靠的重要财源。特别是城市，应当把土地收入真正作为“第二财政”来经营。近年来，我省在境外，特别是在省外办了一大批企业，这些企业应该向省里缴纳所得税。至于其他方面的潜在税源还很多，只要想办法去发掘，是可以转化为现实财源的。
理顺关系 实现财政经济的良性循环
在原体制下，财政工作中有许多关系不顺。从政府与企业的关系看，一方面搞减税让利，另一方面又搞多种形式的摊派；政府对农民也有这种现象，该征的农业税收未征足，造成政府财力脆弱，反过来又通过各种名目向农民“集资”，以解决办学、办电、修路的资金困难。从各级财政之间的关系看，也存在收入上互相挖挤、支出上互相扯皮的现象。从财政与部门的关系看，存在着财力严重分散的问题、“财政穷、部门富”的现象比较突出。这些财政关系上的不顺，实际上是不合理的旧财税体制的反映。我们应抓住财税体制改革的契机，尽快理顺政府和企业、上级财政和下级财政、财政与部门这三大关系。
理顺政府和企业的关系，主要应实现三个转变。一是要从减税让利转向依法收税。政府对企业减税让利，应该说对增强企业活力和发展后劲是起过积极作用的。但在新的体制下，地方政府已经没有多少权力和余地对企业减税让利，而且这样做也不利于企业公平地参与市场竞争。要规范政府和企业的关系，必须依法征税。对于这一点，有的地方政府和企业的认识都还不到位，政府既耽心依法治税、依率计征会影响企业发展，又耽心不如实征收会影响财政平衡；企业仍然留恋过去减税让利的日子，仍在一个劲地叫喊要减免税。事实上，不搞减税让利，绝不是要扶持生产，恰恰相反，依法征税，才能集中更多的财力，更好地扶持企业发展。因此，政府和企业，都应该把认识和行动统一到新的税制、税法上来。政府要把企业该缴的税都收起来，企业不要把发展的希望寄托在减税让利上。有的企业领导说，要“丢掉幻想，准备奋斗”。这种态度才能使企业在市场竞争中占据主动。二是要从直接扶持转向间接扶持。新体制实行前，地方政府是靠直接加大投入以求得发展速度和规模的。新体制实行后，政府不能沿袭过去直接扶持的办法，而应实行间接扶持。主要是加强基础设施建设，如搞好路、电、水、通讯建设等，为企业发展创造一个良好的外部环境；按照国家产业政策，采取参股、贷款、注入资本金、贴息等与市场经济相适应的投资形式，扶持一批优势企业和支柱产业，使之成为地方财政的骨干财源。财政对企业的投入必须相应地取得收益，不能亏了是财政背，盈了是企业得。今后，要按照市场经济的原则规范关系，把该收的税收全部收上来。三是要从普遍扶持转向择优扶持。过去，所有困难企业都可以要求减免税照顾。这种普遍扶持是导致企业“死不了，活不好”，结构不优化的直接原因。在新体制下，政府必须增大财政投资对产业结构的调控力度，坚决改变撒胡椒面的传统做法，把有限的资金真正投向主导产业、重点企业、拳头产品。而对那些扭亏无望的企业，该破产的就下决心破产。
理顺各级财政之间的关系，关键是要建立一个各级都有积极性，都有本级财政稳固的来源，都能分级负责和自求平衡的财政体制。要尽快确定省对各地州市、地州市对县市的体制。财政体制的确定，应把握这样几点：一是要能充分调动各级发展经济和增收节支的积极性，既不鞭打快牛，又不保护落后；二是要坚持事权与财权、责任与利益的统一，凡是工作任务靠基层去做的，财权也应放下去；三是在适当增强省的宏观调控能力的同时，应该多考虑扶持发展县域经济，搞富县级财政。从调查情况看，解决财政困难，上级不能靠向下收权收利过日子，下级也不能靠向上伸手或变相挤上级财政过日子。我们要通过各有侧重的抓发展，不断壮大各级的财政实力。
理顺财政与部门的关系，重点是解决集中与分散的问题，实现收支规范化。过去，我们只讲政企关系，上下关系，而忽视了财政与部门的关系。现在看来，处理好财政与部门的关系，比处理政企关系、上下关系难度更大。这些年经济发展了，不是没有钱，财政穷是因为钱更多地装进了部门和个人的口袋。就以各种基金来说，省里设置的44种基金中由财政管理的仅3种，不到全部基金收入的5%。基金设置过多，实际上是将财政所有的资金变成了部门所有，大量资金被部门分割，给政府使用调度资金带来一定困难，一方面搞建设急需大量资金，另一方面又有大量结余资金无法调度使用。1993年，省本级各种基金结余5.7亿元，如果政府能调度使用这笔结余资金，无疑会带来巨大的社会经济效益。而且各种基金分散在部门后，管理很不规范，44种基金有29种开支没有计划，有计划的也随意开支、超支。更严重的是掌握基金的部门自身用于非生产性消费太多，有的非生产性开支比例高达20-30%。这种状况不能再继续下去了。今后，各种基金都应逐步纳入财政管理的轨道，像教育附加费一样，在预算上列收列支。基金的财务、票据、会计制度均由财政厅统一制定。一句话，财力必须集中到政府，不能过于分散到部门。
优化支出结构 提高资金使用效益
一是要注重转换财政支出机制，建立起新型的财政支出模式。为什么这些年来支出增长压而不减、直线上升？根本原因就是计划经济体制下所形成的财政支出包打天下的做法基本没有改变，不该给的给了，该给的没给足，财政支出与其在市场经济条件下所处的地位和所承担的任务极不相称。因此，压减不合理的财政支出，优化财政支出结构，不仅是缓解财政困难，实现收支平衡的一条现实途径，更是加快建立与市场经济相适应的新型财政支出模式的客观要求。对那些确实不应由财政供给的机构、人员要积极推向市场。一时做不到的，也要积极采取市场经济的办法来逐步过渡。现在财政供养的人数越来越多，我省吃皇粮的人员已达150万，人头费支出已占整个支出的57.25%。各地应结合机构改革，重新核定单位编制，严格控制人员增长。转换管理体制的部门不能把人员包袱留给财政。各事业单位的事业经费，要根据其不同性质，逐步实现财政与社会共同负担。
二是改进预算编制和管理办法，革除财政支出完全呈基数性增长的弊端。要推行“编制、经费双包干的办法，对节编、减人单位，可将节约经费的一部分发给个人，对某些与个人利益关系较密切的费用，积极推行包给个人的办法。要压缩会议，严格控制会议规模、时间与标准。要加强对购买小汽车及其它高档消费品的管理，努力节减支出。要改革公费医疗、电话费、小汽车燃修费等管理办法，严格控制公务费开支。为了改变长期以来财政支出完全呈基数增长的弊端，我省一些县市在编制预算时将“基数法”改为零基预算的“因素法”，实际效果很好，可以考虑在一定范围内试行。
三是要把保工资放在一切支出的首位，建立工资发放保障机制。一些地方经常发不出工资，原因之一就是把缺口留在工资上。解决好社会反响强烈的拖欠工资问题，必须坚持预算拨款“先工资后其它，先教师后行政，先基层后本级”的顺序；建立工资基金制度，核定单位工资总额，设立单位工资专户，由财政按核定的工资总额拨款。
四是严禁随意出台减收增支的政策口子，确保新增支出建立在财力允许基础上。“上面开口子，下面拿票子”是各地反映强烈的老大难问题。据娄底反映，仅今年一季度，上面出台的政策性措施，新增地方政府负担达1.55亿元；省有关部门实施的“土政策”，新增地方政府负担约2000万元，共新增负担1.75亿元，相当地方年度预算新增财力的17.5倍。这些支出口子，有的来自上级的红头文件，有的来自各种会议，有的来自部门的“钓鱼”，有的来自上下左右的攀比。这个问题不解决，财政支出状况永远不可能好转。今后应当进一步明确“谁开口子，谁拿票子”的原则，各级常委和政府领导人的讲话和会议材料，凡是涉及增加财政支出或减少财政收入的，必须经集体慎重研究，个人不得随意表态。各种会议不能临时动议有关增加财政负担的事项。对确需开的口子，财政部门必须提出详细准确的测算资料，确保新增支出不超过财力的可能。
五是加强对各种事业费开支的监督，提高支出效益。现在事业费开支比重也很大，特别是教育经费，县一级占到财政支出的60-70%，地市一级也占到将近一半左右。而基层事业单位经费又确实相当紧张，影响事业发展。这中间有总量不够的问题，也有教育本身改革的问题，还有主管部门截留，用于盖房、购车等。应该加强这方面的财政监督，保证事业费更多地用在事业发展上。
切实加强领导 掌握财税工作的主动权
实行新的财税体制后，地方常委和政府生财、聚财、用财的责任更加重大，财税工作在整个经济工作中的地位更加重要。财政工作搞得好不好，事关一个地方改革、发展、稳定的大局。因此，各级党政领导必须进一步加强对财税工作的领导。一是要尽快掌握新的财税政策和知识。要在财税体制改革中占据主动，抓住机遇，迎接挑战，必须首先学懂弄通新的财税政策和知识。许多地方的领导已经这么做了，收到的效果是好的。但是，我们通过调查也感觉到，对新的财税政策、知识的学习，基本上还局限于财税单位和企业财务人员，相当一部分领导干部，包括一些地方党政主要领导对此学习不深，研究不透，对关系地方利益调整的重大问题若明若暗，心中没底，致使工作比较被动。因此，各级党政领导一定要把学习研究新的税制和财政体制摆在重要位置，尽快掌握新本领，争取工作的主动权。二是要及早采取以变应变的规划和措施。新的财税体制要求各级领导调整工作思路，拿出新的措施，如果还是沿袭旧体制下的思维方式和领导套路，以不变应万变，就会陷入被动。各级领导对实行新税制后的地方财源建设心里都要有一本帐。三是要建立过硬的管理责任制。这次调查所到的10多个县、市（区）以及部分乡镇，都成立了县、乡两级财源建设领导小组，一般由县长（乡长）或常务副县长（乡）任组长。财政工作是关系全局的一件大事，财政收入是经济效益的综合反映。全党以经济建设为中心，经济工作成效如何主要看财政。因此，各级党政一把手对财政工作负总责是顺理成章的。四是要形成抓财税工作的合力。做好财税工作光靠财税部门是难以抓好的，必须变财政行为为政府行为，变政府行为为全党全社会的行为，尤其是党委、人大、政府、政协几套领导班子要形成共识，拧成一股绳，这样才能抓出成效。
标签：财政支出论文; 企业经济论文; 税收原则论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 经济建设论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 地方领导论文; 领导体制论文; 经济学论文; 财政学论文; 税收论文;