论地方政府债务风险及政府投融资制度，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,投融资论文,风险论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国债的基本含义是政府依据信用原则通过发行政府债券或是借款形成的政府与其他经济利益主体之间的债务关系。将这一概念进一步分解：作为债务人的政府按我国宪法可划分为中央政府与地方政府，地方政府又可分为省级、市级、县级、乡镇四级政府；政府的债务可通过发行公债券形成，也可通过与政府有关的借款活动形成。通常我们把剖析国债的聚焦点放在中央政府发行的各类公债券及中央统借国外贷款方面，而对地方政府债务常因《预算法》中有“地方政府不得发行地方政府债券”的相关规定而掉以轻心。随着经济体制改革的深入发展，地方政府的债务问题应象中央公债一样充分重视，因为它本身就是国债不容忽视的一个组成部分。
（一）地方政府债务的隐性形成
在我国现行预算体制下，地方政府虽然不能公开发行地方债券，但它作为一个相对独立的利益主体或明或暗地担负着相当的债务，而且都应视为公债范畴之列。地方政府债务实质上应包括以下几方面。
1、地方政府担保，或由地方政府原行政管理部门翻牌成立的公司从各方面筹集的各类建设资金，应视为地方政府债券。现行预算体制中，地方政府的预算收入基本是以地方经常支出基数来限定的，多数地区的基础设施和公共设施的建设资金依靠财政投融资手段筹集多方面资金来解决，投资方向一般是能源、交通、通讯等政府垄断产业，或是教育、卫生、文化设施，且都是政府出面。由于基础产业提供的产品受国家价格政策的制约，往往盈利甚微或不能盈利，而公共事业设施一般是没有收益的，所以地方政府企图以投资收益来偿付投资本息是有相当难度的，而一旦发生债务危机，按我们现在的观念，地方政府必须责无旁贷地承担起还债的义务。
2、地方国有企业经地方政府或是人代会批准发行的内部股票、债券，或是直接对外借用的商业性贷款，在政府与企业之间经济关系不规范、缺少严格法律界定的情况下，地方国有企业如发生偿债困难，地方政府为了本身企业的生存和社会政治环境稳定，必然从国有资产最终所有人变为最终的债务清偿人。
3、早两年，不少地方政府职能部门、党政机关和事业单位公开打着政府的招牌乱集资，而且筹集的资金多已在沿海地区房地产业或是无效投资上套牢，相当部分资金已消蚀，三年期、五年期的集资款已逼近还本期。有一些市、县政府以保证社会安定为由，从财政开支，或是向企业平调资金付息分红，实质上都是本级财政资金的转移支出。至于将来还本的困窘和出路，是可想而知的，况且中央和各地查处的几宗乱集资大案的解决偿还本金的方法，已开了财政偿付的先例。
4、为吸引留住资金，各地方政府强令当地专业银行及地方性的其他金融机构贷款给特定对象，而且这类贷款不少由当地政府机构或政府主要负责人签章担保。随着我国专业银行商业化改革的深化，由于地方政府不恰当干预造成的贷款呆帐、烂帐，不管采取什么样的方式消除，都将形成国家财政、且主要是中央财政的一笔负担。
综上所述，地方政府债务多是由于某些地方政府干预下的不规范的投融资行为形成的，这种地方政府债务的累积可能带来极大的财政风险。同时可知，不规范的政府投融资行为是造成社会投资规模过大、经济过热、通货膨胀的直接原因，因此对政府投融资制度改革是解决我国经济发展中面临的矛盾和问题的关键。
（二）地方政府债务风险的制度性因素
地方基础性设施和地方社会公益性项目的建设采用地方政府投融资制度来解决，这是我国财政投资体制改革的方向。目前地方投融资所产生的问题，一方面有投融资制度本身不健全的原因，另一方面也是我国地方行政法规和财政预算体制和银行体制改革不配套、时间滞后造成的。下面着重分析形成地方政府债务风险的制度性因素。
1.地方财政社会性资本的投资范围没有相应的地方政府行政职权法规界定和预算约束，导致地方政府出面干预决策的投资成为无效、亏本的投资。例如近年不少地方政府集资炒房地产，或是担保举借内、外债投资于重复建设的竞争性项目，造成了不可估量的损失，而且可以谁都不负责任，几乎没有对地方政府投资范围的有效限制、约束。由此而造成的债务实质上基本是通过地方财政补贴，或是缩减国有资产收益及减免税来弥补。通过税收减免的弥补手段因新税制的推行虽有所收敛，但隐性减免税仍大量存在。因此，不管契约规定的债权债务关系如何，只要是地方政府或地方负责人出面，在现实政治经济条件下，地方政府的各个机构、事业单位、企业的债务都可能最终转变成财政的负担。
2.地方政府偿债资金最终来源于中央预算，成为地地道道的国债。在现行国家预算体制下，地方预算的收支基数就是原财政包干体制下的既得财力，对全国绝大多数地区而言，为达到这个基数一是要依靠体制规定的分税等收入，二是依靠中央的税收返还和转移支付。地方不规范的债务肯定是不列入地方收支基数的，地方政府担保的基础产业、社会公营事业的债务目前也不列入地方预算，换言之，在现行分税制体制中不论是正常分税来源，还是税收返还都没有考虑地方偿债资金这一因素。如地方政府受政治、经济压力必须偿付债务，当然不可能动用维持地方政府机器正常运转的资金，形成的这一缺口只可能由中央财政转移支付，成为实质上的国债。即算把地方政府对基础产业和公用设施事业的投融资编列为复式预算的一个组成部分，其偿债资金来源也只可能主要是基础产业和公营事业本身的收益，以及经常预算结余，而不能发行地方公债券。如前所述，依靠经常预算结余是不现实的；至少依靠社会公营事业和基础产业本身收益来抵补投资支出，一般是较困难的，而且也与财政投融资的公共福利意义相违背。所以，现在有些地方公然违反《预算法》和相关法规进行政府的信用评估和发行地方公债，名义上是筹集建设资金，实质上是弥补预算缺口，理所当然应属禁止之列。
3.地方财政投融资实施主体的制度规定不明确，造成与地方政府有关的债务关系不清。在地方政府行政职权改革转换过程中，能够参与地方财政投融资活动的主体缺少法律上的规定，几乎所有机构都可染指，都在一定的行政压力下进行，且责、权、利关系不明确。这样强化了民众和企业一种观念上的错觉，很多债务活动都是地方政府强力推进的，地方政府理所当然地成为向其索债的债务人。
（三）发展和完善财政投融资制度
随着我国社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，对地方政府的债务风险应给予高度重视，防患于未然。如不及早从法制上采取对策，它所带来的后遗症将比财政投融资包干体制产生的问题更难治理。发展和完善财政投融资制度是防范地方政府债务风险最有效的对策，目前应注重以下几方面的制度建设。
1.在地方行政职权法规中要明确规定可以参与地方财政投融资的主体及其所要担负的责权利。可以考虑分为以下三类：一类是地方财政投资建设基础设施和公用事业的独立法人机构；二类是各地区政策性的金融机构，例如地方投资公司和政策性银行等；三类是执行地方公共福利的公共团体。当然以上财政投融资主体的设立必须与我国行政机构改革配套进行。以上三类机构可编制独立的公共投资及融资预算计划，构成政府公共预算、国有资产经营管理预算、社会保障基金预算以外的相对独立的“第四预算”，也就是说要求将其置于国家宏观调控范围之内。
2.开拓规范财政投融资资金来源。其一是地方预算安排的投资资金，或是地方财政部门掌握的预算外资金和财政历年滚存的各项周转金。其二是地方财政委托银行发放的小型技术措施改造贷款的收回款项、基本建设贷款偿付的本息，以及地方财政本身安排的各项有偿使用资金的收回款项。其三是地方政府各职能部门掌握的可用于投资的资金。其四是部分邮政储蓄存款、社会保险基金、以及保险公司准备金结余部分。其五是地方国有资产各项租赁收入、拍卖、出让、参股分红收入等。其六是地方财政向各级银行机构、其他非银行金融机构及各大财团融通的资金。其七是地方政府在政策规定范围内向国外举债融通的资金，或是政府担保企业或部门借用的外资。最后一点是在时机成熟时也可考虑允许发行地方公债券，但对地方政府的债务余额及结构必须有法规限制。具体办法可根据该地区的国民生产总值、或是财政收支状况来进行配额分配。同时地方预算应建立一笔稳定的偿债基金来维持地方债券的债信。
3.地方财政投融资制度应明确规定投资范围，根据我国当前社会经济调整和产业结构调整的规划，地方财政投融资的投资重点应主要包括以下几方面。其一是对那些符合国家产业政策需要、地方急需的基础产业的投资，主要是对那些投资周期长、投资规模大、投资收益率低的能源、交通、原材料产业的投资，对地方财政而言，特别是要注意对农业的投资。其二是对以公共投资性质为主，或是兼有公共投资和商业投资双重特点的公共事业设施项目的投资，例如文化、教育、卫生、城乡基础设施建设和国土整治保全等方面的投资。其三是社会公共福利方面的建设投资，例如公共住宅建设、社会生活环境和生态环境治理的投入等。其四是对那些政府需要进行政策性鼓励和资助的领域投资，例如支持开发高新技术产业和第三产业以及出口创汇产业等。其五是地方财政为协调本地区的区域性经济均衡发展方面的投资。为达此目的，一方面应从资金上支持经济发达地区的产业向高、精、尖发展，以充分发挥发达地区的经济“龙头”作用；另一方面应加大对贫困落后地区的投资，优化地区间的生产力布局，促使落后地区经济加速发展。
4.地方财政投融资的投资方式与投资利率的确定。地方政府投融资可采用委托贷款、信托贷款、直接投资、证券投资、合作投资、贴息贷款、贷款担保、融资租赁、联营投资等多种投资形式。在选择投资方式时，除了应考虑投资的安全性、收益性、流动性等一般原则外，还应注意以下几条标准：即地方政府投资是否符合社会主义市场经济条件下财政投融资制度活动领域的规定，是否符合某种特定财政投融资机构的运行特点，以及投资形成的资产是否能与国有资产管理体制接轨。地方政府的投融资活动可以采取证券投资方式，但一定要禁止向高风险的金融衍生工具投资。美国加州奥兰治县因使用政府公共基金投资于金融衍生商品而导致政府财政破产，为我们提供了前车之鉴。地方财政投融资吸收的邮政储蓄存款或是个人购买的长期保险年金的利率一般应与相应的银行存款利率或长期国债利率相当。同时该部分资金也应以相同利率贷给财政投资机构，不赚取利差。国家开发银行等政策性金融机构基本上应以银行长期基本利率为基准，可以根据国家产业政策和社会经济发展的需要设立优惠的低利率。总之，财政投融资利率应根据有计划、低利率、长期限的原则来确定。
5.通过建立公共债务法规和财政投融资制度使地方政府债务规范化、法制化。尽快地建立全国统一的公共债务法规和财政投融资制度，对于转变政府职能，有效地实施宏观调控，对于企业转换经营机制，建立现代企业制度具有关键意义。当前亟待解决的问题是建立一套较完善具体的预算管理制度。其一是要建立财政融资投资计划的编制制度，内容应包括资金来源分类、资金使用方向分类、以及投资预期收益等。地方政府投融资计划的编制、审议、批准应遵循一般地方预算管理的法定程序，即政府编制本级投融资计划，经同级人民代表大会审批，并列入国家固定资产投资计划管理。其二是要建立一整套地方政府财政投融资的日常管理制度，主要包括财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度及财政投融资机构内部财务核算制度等。
6.处理好地方财政投融资与国家预算的关系。其总原则是各级政府财政投融资都应纳入本级预算统一管理。由于我国预算实施复式预算制度，财政投融资预算应成为政府公共预算、国有资产经营管理预算、以及社会保障基金预算以外的相对独立的一个组成部分。在预算的运行过程中，上述三个预算都可能为财政投融资预算提供资金来源，财政投资形成的资产又会成为国有资产经营管理预算的一个组成部分。
7.协调处理好财政投融资与银行信贷资金的相互关系。银行及金融机构应支持地方各级政府搞好财政投融资活动，进行相互之间的资金的融通与余缺的调剂，提高资金的使用效益。
财政投融资制度在党的十四届三中全会的决议文件第一次正式出现，至今已有一年多时间，由于受多方面因素的制约，财政投融资特别是地方财政投融资活动的制度化、规范化的进程相当缓慢，已经给我国社会经济造成了不可估量的负面影响。建立规范统一的财政投融资制度已经是解决我国当前现实经济问题和防范未来地方政府债务危机的关键。
标签：地方财政论文; 政府债务论文; 预算执行论文; 资金预算论文; 预算调整论文; 国内宏观论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 预算论文; 债务论文; 投资论文;