欧洲的文化政策*——从国家视角到城市视角，本文主要内容关键词为：视角论文,欧洲论文,政策论文,国家论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号|G15
本文论证的一个基本前提是：欧洲文化政策模式深深植根于过去半个世纪盛行的福利国家学说。文化政策同教育政策、社会政策和医疗政策一样，被视为福利国家学说的一个方面。
当前的公共文化政策包含双重内容：一是保护和宣传文化遗产，二是推动创意产业成为所谓知识社会的核心。欧洲文化政策向当前的公共文化政策的演变，经历了以下四个阶段。
(1)根据适合于公共财政的狭义的文化定义和纵向民主化概念，制定系统的文化供给政策。
(2)公共文化举措逐步分权化，因而在目标和功能上越发多样化，挑战了最初的普遍主义的、由上至下的平等主义模式。
(3)对公共文化举措合法范围的修正，象征性地宣告文化政策基本等级制度的取消，这种等级制度将被保护起来不受市场力量冲击的高雅文化和受产业经济法则支配的娱乐文化对立起来。
(4)根据文化政策对经济增长以及对国家的社会多样性平衡的贡献来证明文化政策的合法性，越来越成为一种趋势，因而使公共文化政策的监管力合法化，“创意产业”发展壮大，并要求对其程序和结果进行评价。
在考察了欧洲文化政策的国家模式及其演变之后，本文的最后一部分将研究视角从国家中心转移到作为文化生成性孵化器的城市，讨论关于文化发展的以城市为中心的方法如何挑战以国家为中心的文化政策理论。
一、当始模式——优秀艺术：民主化的优势
当20世纪50年代文化被提上福利国家的议事日程时，一种简单的学说迅速构成了公共举措的基础，它有两个目标，即保护和发展文化活动，使公民在文化获取方面人人平等。文化的定义是同质的，指的是高雅文化及其等级层次、分类及有选择的更新和设置原则。文化不仅代表国家身份，也要体现普遍价值观。
公共文化举措被界定为与受市场力量支配的文化产业和娱乐文化截然对立的领域。英国艺术委员会的创建者兼第一任主席凯恩斯和法国文化部长马尔罗都坚信，公共举措的指导原则应当是推选优秀艺术以及尽可能地推广最具艺术独创性的作品。德国各州和北欧民主国家中的情况也是如此，当时得益于经济增长，福利国家开始重视文化政策。
1.文化供给政策的预期效果
文化供给政策是如何影响需求行为的？在北欧，对造成巨大阶级分化的品位和偏好社会分层加以限制这一目标是十分明确的。这是一种缓慢上升的“扶梯”模式：形形色色的社会群体由收入和教育状况所决定，分别处于高一些或低一些的扶梯台阶上，但是当增长强劲，成果得到有效分配时，扶梯使每个人均有所上升。一旦基本需求(食物、住房、交通、医疗)得到满足，更高的支出将会投向更高的需求，如休闲、空间流动、个人护理、家政服务等。福利国家机器将文化提升为一项根本权利以及个人和集体发展的一个基本部分，将文化同教育、医疗和社会保障等权利相提并论。
法国和英国的文化供给理念更多地依赖地区传播对需求的连锁效应。
2.公共文化政策的效果如何？
公共文化政策对缓解文化消费的不均衡性究竟有何效果？根据欧洲现有的关于文化政策的研究文献和可用的数据，可将效果概括为三个方面。
(1)一些领域获得了胜利，证明了公共举措的成功：在居民外出参加文化活动方面，与传统文化遗产相关的活动居于首位。如今，文化消费群体更为壮大，且具有更加广泛的社会和地理背景。如果没有传统文化遗产，就不会有经济影响巨大的文化旅游产业。在文化遗产丰富的南部欧洲国家尤其如此。
(2)在公共文化政策实践中，有一些领域开局良好但最近有衰落的趋向。例如，北欧国家在民众阅读习惯和识字水平方面历来是非常出色的，成人教育和公共图书馆网络历来都是地方和中央文化政策的重点。当前阅读习惯的变化源自数字技术领域的扩大造成的竞争。
(3)在戏剧和其他表演艺术领域，供远远大于求。这些领域是欧洲公共文化政策的历史源泉之一，并且是最核心的历史源泉，然而在规模和受众的社会多样性方面依然受到限制。古典音乐会和歌剧叫好不叫座。从某种程度上说，这体现了所有与公共举措相关的困境。
二、分权化与去中心化
在整个欧洲，地方当局越来越多地介入前述以供给为中心的文化政策，在这一点上，北欧和中欧国家早于南欧国家。
笔者认为，考虑到地区平衡和空间平等问题，植根于等级制和普遍主义信条的公共文化政策举措的最初定义逐渐遭到削弱。地方当局的介入马上使文化的定义问题获得了支持。
福利国家及其中央文化部门的目的是劝说和帮助地方当局向地方民众提供配套的文化服务和设施，如图书馆、博物馆、表演艺术场所、艺术和音乐学校、剧团、交响乐团、歌剧院等。在这一过程中，地方当局不断地扩大它们意图提供的文化定义，使之更趋向于一种关于文化认同和文化多样性的人类学定义，并不断地将文化政策同教育政策、城市政策和社会政策联系起来。
艺术等级分类在法律上讲应该获得公众支持，改变个人的文化品位和使个人更多地参与高雅文化活动和参观高雅文化机构的步伐迈得较慢。面对这样的状况，要求改变文化政策模式的人建议对大众文化进行重新评价。
以丹麦为例，它于1961年设立文化部。到20世纪60年代末，在地方当局的配合下，一份公开报告建议采用一种多元主义文化观点。实际上，多元主义更接近于一种默认的平等主义。
英国的“保持距离型”(arm’s length)模式是一种完全不同的组织公共举措的方式，但其目标也是相互冲突的。
从这一时期可以汲取的教训是，公共文化举措的扩张加剧了它的分化和争议性：问题在于，是只应存在单一的、一成不变的主导地区文化举措的文化概念，还是说在地方层面，“由上至下”的公共举措模式应该转变为“由下至上”的模式？
三、开放的边界：文化政策、自由市场、经济以及垄断的终结
20世纪70年代中期的第一次石油危机导致了经济衰退，将福利国家模式也限制在低水平的经济增长上。被看做教化力量的文化不再是反功利主义的，不再处于市场力量的边界之外。这既是外在冲击的结果，也是政策的内在分化和扩张的结果。
从外部来讲，由于失业率居高不下时期福利支出急剧攀升，北欧文化福利国家的发展突然减缓。
从内部来讲，社会民主主义国家和福利民主国家是破除艺术等级制的先行者，文化产业自20世纪60年代以来迅猛发展，当时实施了首次大规模系统化的公共文化财政规划。自20世纪50年代末以来，文化产业催生了大量的音乐创新(通俗音乐和摇滚音乐的诞生)，生机勃勃的青年亚文化体现为文化的、批判的、享乐主义的和反体制的自由主义的价值观，亚文化与备受谴责的只是通过准世袭的方式传播的高雅文化形成了鲜明对照。为何文化消费在商业领域如此强劲而在受资助的领域社会地位却明显不平衡？大众文化受到重新评价，文化领域严格的等级化似乎不再合法。
文化的功用和公共举措的功用呈现出新的形态。对文化生产的经济和产业的评价、对地方发展和城市再生的影响、公司赞助的开发和资金来源的多样化，都是撒切尔政府强加给英国艺术委员会的指导原则。
在法国，文化政策和经济理性的结合情况截然相反。采取更多的干预措施来支持传统艺术和文化遗产这一目标仍然不变，文化部对巴黎及巴黎周边地区投入了更多的中央支出，对大规模的建筑和文化遗产作品给予了前所未有的支持。同时，文化部的眼界逐渐超出了其最初的领地，并开始走向相反的方向，即着眼于文化产业的生产，将艺术形式推向大众消费市场以保持其成功和创新步伐。
值得一提的是，公共举措处处倾向于将支出大规模地重新投入到那些符合自由市场竞争、有组织的文化生产领域。公共举措是象征性的，同时也首先是监管性的。整个欧洲最有代表性的例子是视听产业的政治和经济命运。从20世纪70年代中期到90年代末，各个欧洲国家的公共监管对电视的垄断陆续结束。公共举措是有效的，它使由独立的当局订立合同和实施控制的监管机制发展起来，并通过保持和促进政治、宗教、文化和语言多样性为视听产业的扩张确立了框架。公共举措促使电视产业资助电影产业，电影产业的产品可为电视产业所利用，为此，它设定限额，在美国产品占统治地位的市场上保护本民族产品。
构建文化政策的新基础理论有三条原则。第一是监管举措。第二是文化的社会和经济利益，这种利益自20世纪70年代以来在大小城市中均是显而易见的。第三，20世纪80年代提出了第一种评价文化政策的方法。如何评价和衡量文化政策及其效应是一个大课题，笔者在此不欲深入探讨，只是说明，就此已经采取了各种不同的方法，如分析文化的经济影响和对文化供给的支持，研究地方支出的间接影响，将公共政策评价方法和支出合理化方法应用于文化，对国家公共政策进行国际评价等。
四、文化政策、产业政策和知识社会：从文化产业到创意产业
关于公共文化举措的社会和经济政策经过了一系列调整，文化定义本身也有所改变。我们都知道狭义文化定义(最初依托高雅艺术，之后涵盖所有的高雅艺术及其在音乐、文学、舞蹈等方面的通俗形式)和人类学的、相对主义的定义之间的划分。另一方面，将文化产业纳入公共政策领域使文化定义完全转向了另一个方向，并导致了一次更加广泛的政治修订。
当创意产业受到重视时，情况迅速发生了变化。大部分欧洲国家将其部分甚至全部(如在英国)文化政策重新作了限定。文化政策的重新限定始于澳大利亚在20世纪90年代早期推出的“创新国家”概念。修改后的文化政策有两个主要目的：一是努力促进对多元文化主义的完全承认；二是推动创意产业的发展，文化政策转向信息通信技术领域的产业政策。
在欧洲，托尼·布莱尔政府自1997年以来修正了文化政策并付诸实施。该政策划分了文化遗产产业和创意产业两个活动领域。创意产业包括建筑、音乐、现场艺术表演、出版业、艺术市场和古玩市场、工艺美术、电视和广播、电影和录像、广告、设计、时尚、电子游戏、软件和信息技术服务。
理由很简单：政策所覆盖的文化具体体现为商品、服务、演出和行业。在这种定义下，文化是一种成品，文化消费应该尽可能在地区和社会层面实现平等，以使得个体的满足与社会利益相吻合。
文化的重新定义更加注重创意，这个意义上的文化成为了一个部门，它追求的是质量。因此，被界定为实用的和功能性的生产形式的活动与文艺联系在一起，如广告、时尚、工业设计和软件设计。
创意应被视为所有经济活动共有的创造力的一个部分，为保证创新，所有经济活动的常态需求是知识、自身的不停更新以及生产过程的技术途径。
这样，文化政策成了一种“产业”政策。公共举措的这种新的部门身份被以下国家采用：丹麦和瑞典、荷兰、德国、立陶宛和波兰。
以下着重谈一谈作为文化政策的这种调整之原因的主要转变。
(1)在增长模式依赖技术创新和国家知识资本提升的社会中，将文化等同于创造性。
(2)文化和艺术的公共管理不再是一个不衡量其对经济和社会发展的贡献的无证据时间区(evidence-free zone)。
能够体现文化部门经济价值的因素有：文化部门对国内生产总值的贡献、附加值、增长率、直接或间接与文化部门相关的职位所占的比例、这些职位的质量、贸易和微企业的特征及其竞争力(生产率和利润率)、家庭预算中文化消费支出的数量及其结构。然而，文化也是一种中间商品的论点也导致人们试图确定文化对经济增长和对国家、地区及城镇社会凝聚力的所有间接影响。
自20世纪70年代以来，地方当局采用了衡量这种间接影响的一个简单尺度，即有效的文化商品和服务对地方旅游业发展和城市再生的杠杆作用。当对旅游业对文化投资的确切回报进行考证，并与可选择的投资进行比较时，评价旅游业的连带反应一直是争论的主题。
值得注意的是，对所谓创意产业的支持举措的一个主要影响是，城市再生方案激增以及大城市区工业场所再度发展。这里有大量的例子：赫尔辛基、阿姆斯特丹、曼彻斯特、里尔、马赛、罗兹、巴塞罗那、都柏林、伦敦和米兰，不一而足。同样的，对中等城市来说，“创意集群”的出现也是对大城市区争夺艺术家和文化企业的一种可能回应。
另一个间接贡献在于，文化产业是内容产业。文化产业工作促进了信息通信技术的发展。音乐、视听和信息内容的供应是加速家庭对科技商品的接受和迅速改变消费方式的最佳促销战略。
英国文化政策所推崇的“文化活力”的作用是最易被忽视的间接贡献。活力意味着在各种社会层面上对多个经济部门的影响力。这源自关于内生的增长以及通过创意和创新的冲力达到自给自足的经济思想。创新指数提供给公共和私营机构，以促进一种新的社会生态的出现。学术著作建议通过对所有社会和经济现实的文化价值进行评定，充实国家的会计工具，呼吁文化为可持续发展政策的界定作出贡献。
(3)第三个变化关涉文化部门中的就业。
文化创意政策的论点之一是推崇与创意相关的价值观：灵活和柔性的个人处理事务的方法，嗜好冒险，应对意想不到的状况和直觉思维的能力，维护团队中的多样性。能够推动这些品质的职位和就业市场是什么样子？这方面所开展的大量研究无一例外地强调这一就业领域的惊人增长——远远超过服务产业的增长，以及职业市场中人员悬殊的个体差异。教育资格处于中上水平，但是收入方面却千差万别，4/5的收入和工作量由少于1/5的专业人员所占有和承担。具备资格的个体相对于其他领域的个体，更为频繁地周旋于短期就业、失业和副业之间。
具有讽刺意味的是，文化政策非常成功地影响了文化可用性，并促使文化部门的从业人员快速增长。但是稳定的工作基本上提供给了行政和技术雇员，他们来自艺术组织、官僚主义的中央和地方文化机构以及与艺术供给(艺术和文化的教学、组织、干预、保存和传播)方面相关的众多职业。
五、城市背景下的创意事业：增长、不平等与全球化
尽管文化政策模式各不相同，但是它们始终在应对一个或少数几个国家级文化中心的霸权问题。
当前的一个困境在于文化民主化理念同效率法则之间的平衡。文化民主化理念主张高雅文化在社会层面和空间层面更为均衡的分布，效率法则往往通过更高的公共文化投资比率，支持那些给国家带来声望、并使国家在国际文化生活占有较高地位的城市。
在国家层面，通常的社会福利职能意味着缓解收入和资源不平等。从本质上说，这意味着一种更为平等的人力资本分配。人力资本的发展(主要通过提升平均教育水平)转化为文化消费的增长、对文化设施不断增多的需求，因而对日益增长的文化供给发挥着杠杆作用。
然而在地方层面，情况却完全不同。少数大城市区和城市主导着经济和人口状况，这种空间上的不均衡是驱动人力资本和增长之间联系的一种手段。总之，“聚集经济”或“对城市密度的需求”论点认为，向技术(生产率)和创意事业(创新性)的回归与作为劳动者和消费者生活场所的城市的规模密切相关。
由于人力资本的影响，大城市成了人力资本的锻炉和创新的孵化器：个人的生产力依托聪明和受过良好教育的人的密集度，因为这里有更高层和更迅速的思想交流产生的更高层的创意，因为工人集中在那些要求高层次的人力资本和对创新具有高要求的产业中。相应地，大城市不仅商业服务发达，如在法律、金融、会计和咨询等领域，而且创意产业商品和服务(艺术、娱乐、传媒、时尚、设计、广告)的生产也占据优势。大城市区的文化工作者在空间上越来越集中，“聚集经济模式”非常适合艺术的生产和工作进程、微企业的创业基础、灵活的和互助的资源共享网络以及艺术工作者。艺术工作者的结构性过剩使得组织一个以具体项目为单位的体系成为可能。
而衡量文化需求方面的密度要得到收益则不太容易。文化消费与收入和教育水平相关。一旦对这些因素加以控制，将会产生一种文化设施供给综合效应。综合来看，聚集驱动型文化增长的若干因素得出的结论与国家层面制定的文化政策的基本宗旨相互冲突。大城市汇聚了最好的工作、高水平的创新和高标准的消费，但同时也导致了空间和阶级的两极分化，大量移民蜂拥而至，居民的住宅价格分布不均甚过工资分配的不均。此外，大城市相互之间联系非常紧密，似乎在构建牢固的世界城市网络，近期的许多研究均表明了这一点。德吕代(Derudder)等作者论文中的图表列举了作者及其研究团队所界定的世界城市网络中20个网络设施最完善的城市。这种网络结构是保障和促进城市在全球化时代的经济和社会主导地位的最具特色的办法。
六、结论
从笔者的考察中可以明显得出一点，地方和地区的文化政策方案与国家的文化政策方案在设置各自的重点方面差异越来越大。以国家为中心的政策追求平等主义。然而不平等性可能激发创造性和文化生成性，大城市的艺术威望有益于整个国家的威望，但与这些大城市在发展上不相上下的城市则要付出代价。多元主义和世界主义可能是受多样性驱动的创造性的重要因素，代价却是社会的日渐隔离和两极分化。
这些都是文化政策不得不解决的主要困境。创意事业和人力资本积累能够促进经济增长和社会福利，保障国家在全球化进程中的主导地位。从某种意义上说，对创意和创意产业的强调在公共文化话语和日程中已经占有一席之地，是缩小以国家为中心的方法和由下至上的方法之间差距的一种方式。
*本文基于作者在日本政策研究大学院大学(GRIPS)所从事的研究而作。译自日本政策研究大学院大学2010年12月发表的讨论文件，已获得作者本人的授权，译文略有删节。