试析中美战略经济对话机制，本文主要内容关键词为：中美论文,机制论文,战略论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D822·3712 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2008)3-0032-06
2006年8月21日，布什总统在与胡锦涛主席的电话中提出了建立中美战略经济对话的倡议。经过一个月紧锣密鼓的筹备，2006年9月20日，中国国务院副总理吴仪和美国财政部长保尔森在会谈之后共同宣布，根据胡锦涛主席和布什总统达成的共识，正式启动副总理级别的中美战略经济对话机制(Strategic Economic Dialogue，简称SED)，旨在“讨论两国共同感兴趣和关切的双边和全球战略经济问题”。[1]中美战略经济对话从级别而言，是现今中美对话机制中级别最高的一个，该对话一年两次，分别在北京和华盛顿举行。至今，中美战略经济对话已经成功举行了三次。
中美战略经济对话机制建立的原因
中美经济关系日益密切，双方都认识到对方的重要性。自上世纪90年代以来，中美经贸关系日益密切。按中方统计，以国家论，美国是中国最大的贸易伙伴，2005年中美贸易额2116元，占中国外贸进出口额的14.9％；美国是中国最大的海外市场，对美国出口额占中国总出口额的21％；美国是中国第四大进口伙伴，占中方进口总额的7.4％。按美方统计，中国是美国第二大贸易伙伴，美中贸易额占美国外贸总额的11.7％；中国是美国第二大进口伙伴，占美国总进口额的15.2％；中国是美国的第三大出口市场，对华出口占美国总出口的7.0％。[2]鉴于此，2006年9月20日，小布什在谈到美方建议设立这一战略经济对话机制的意图时说：“我们必须确认两国民众能从两国日益密切的经济关系中同等受益，我们也必须要协同努力才能应对经济机遇和挑战。”[3]
中美经济矛盾错综复杂，需要一个战略性的机制来全面对话和共同磋商。冷战结束后，中美政治、安全关系一直起伏不定，而经济领域的相互依存却逐渐加深，中美经济关系也一直被当做双方关系稳定的“稳定剂”和“压舱石”。但最近几年内，“中美经济关系呈现出巨大的和日益增长的复杂性”[4]。中美经贸、金融领域等领域的矛盾和摩擦日渐上升。这些矛盾中，美国最关注的有三大问题：人民币汇率、知识产权保护与市场开放，而中方最关注的是美国国内贸易保护主义抬头、经贸摩擦被政治化的问题。有部分学者甚至将这种矛盾称为“结构性”矛盾。这些问题和矛盾的解决，从时间上来讲，不是一年两年所能解决的：从解决途径上来讲，也不是现有的一些功能性经济对话机制所能全面涵盖的。这样，一个级别上高于其他机制、更具长期性、战略性的经济对话机制的建立就非常必要。
中美对世界经济的良性发展负有重要的责任，这也要求双方必须加强高层经济对话。冷战结束后，美国稳定地居于世界经济第一的地位，而中国在世界经济中的影响力则不断上升。保尔森不止一次地称赞中国已经成为“全球经济领导者”。中美已经成为拉动全球经济增长的双引擎，两大经济体在过去五年中创造了全球一半以上的GDP的增长。这样的背景下，中美各自的经济政策和双方经济关系的“溢出”效应越来越明显，对地区经济和世界经济的发展都会产生一定的影响。另一方面，中美经济关系是处在全球化背景下的双边经济关系。中美贸易问题往往既是双边问题、也是多边问题，中美贸易中的失衡也源于全球经济的失衡。这样，作为最大发达国家的美国和作为最大发展中国家的中国就有必要建立一个经济交流和磋商机制，以担负起两个大国对世界共同的责任。作为该机制提议者的美国其实还有另一个考虑，就是通过该对话机制加快中国的经济转型和鼓励中国在国际往来中承担起对世界的责任。这种考虑与美国在2005年提出中国要当负责任的“利益相关者”的要求是一致的，是美国要求中国在经济领域主动承担责任的表现，也是美国想通过对话机制引导中国经济发展的表现。从中国来说，与美国建立这一机制也是符合自身“负责任大国”的外交战略定位的。
中美战略经济对话的主要内容
中美战略经济对话迄今已举办了三次了。2006年12月14-15日，首次中美战略经济对话在北京举行。此次对话由中国国家主席胡锦涛的特别代表、国务院副总理吴仪与美国总统布什的特别代表、财政部长保尔森共同主持。吴仪率领14位中国高级官员和72名助手，而保尔森带来12名美方高级代表和48名助手。这两个庞大的对话团体围绕“中国的发展道路和中国的经济发展战略”的主题，就城乡均衡发展、中国经济的可持续增长、促进投资和贸易、能源、环境和可持续发展等5个专题、11个分议题进行了深入的讨论和交流。双方充分认识到建立开放、竞争性市场的重要性，双方还讨论了刺激国内外贸易与投资的问题和实现可持续发展的途径问题。双方还启动了双边投资对话和有关能源和环境的联合经济研究，缔结了促进美对华出口的融资便利协定。
2007年5月22-23日，在吴仪和保尔森的共同主持下，第二次中美战略经济对话在华盛顿展开。这次对话中，中美达成了一些原则共识，如：促进经济平衡增长以实现可持续发展是双方共同的责任；承认创新在实现经济繁荣方面的重要作用，鼓励以市场为导向的公平竞争，有效的产权保护；加强在清洁能源开发、环境保护、清洁发展和应对气候变化方面的合作；就透明度开展合作与交流，为市场参与者提供可预见性，增强对两经济体的信心，同时加强透明度方面的国际义务。中美还取得了一系列有助于增强和深化双方经济关系的具体成果。这些成果涉及金融服务业领域、非金融服务业和贸易领域、能源和环境领域、经济平衡增长领域和创新领域等六个领域。另外，双方还确定了此后半年，即第二次战略经济对话至第三次战略经济对话之间双方的工作重点。
2007年12月12-13日，第三次中美战略经济对话在北京举行。第三次战略经济对话围绕“抓住经济全球化的机遇和应对经济全球化的挑战”为主题，就多个议题进行了讨论。第三次战略经济对话首次将近期中美经济关系中焦点问题之一的产品质量和食品安全问题引入对话。最后，双方签署了食品、饲料安全、药品、医疗器械安全等多个方面的合作协议，并在产品质量和食品安全领域、金融服务业领域、能源和环保领域、透明度领域、经济平衡增长领域和创新等领域达成了30多项共识。
除了每年两次的高层对话外，战略经济对话根据领域不同，还下设一系列工作组，分别讨论投资和平衡增长问题、能源及环境问题、食品安全问题等。几乎在每个工作日，都有不同的工作组在举行相关会议。据统计，在第一次和第二次战略对话之间的仅仅半年时间，双方已经进行了超过100场次的各种形式磋商，磋商的密度之大、力度之强，是中美原有的经济对话机制从未达到过的。
综观以上三次战略经济对话的情况，我们可以认为，战略经济对话开启了中美经济关系中的新气象，为中美经济关系注入了新内容、开辟了新方法。第一，“通过美中战略经济对话，我们拓宽了双边经济议程，将食品和产品安全、能源效益与能源安全以及环境的可持续性包括在内。这三项议题都对我们的经济关系有着深远影响”[5]。第二，战略经济对话机制为解决中美突发经济事件提供了一种新程序和新方法。比如，2007年，当食品和产品安全问题受到密切关注时，中美双方迅速启动了多轮磋商来应对这一问题。通过两国的协同努力，最终在第三次战略经济对话期间达成了有关该问题的两项双边协定。该问题的解决为类似情况下中美协商出台快速解决方案提供了程序、步骤和方法。第三，战略经济对话机制以其战略性和高级别性促成了中美各种经济对话机制间的良好互动，也提高了中美间其他经济机制解决问题的效率。比如，中国公民赴美旅游问题是双方一致关心的问题。2007年5月的第二次战略经济对话中，中美签署了联合声明以启动该问题的正式谈判，以便利中国旅游团队赴美旅游。后来，根据联合声明的要求，中美商贸联委会下设的旅游工作组就此问题展开了多轮谈判并签署了中美间的旅游谅解备忘录。包括此旅游谅解备忘录在内，在2007年12月举行的第18届中美商贸联委会上，中美签署了14项协议和备忘录，“这是双方在中美战略经济对话和中美商贸联委会两个合作机制下取得丰硕成果的具体体现”[6]。
中美战略经济对话机制的特点
(1)级别最高。在建立中美战略经济对话机制之前，中美在经济领域已经有一些双边对话、磋商机制，重要的如中美经济联委会、中美商贸联委会、中美科技联委会等。中美经济联委会和科技联委会一直是部长级的磋商机制。商贸联委会虽然在2003年升格为副总理级，但与中国副总理对等的美方主席是商务部长和贸易代表。而中美战略经济对话的主导者是各自国家元首的特别代表。在中国是国务院副总理吴仪，所以，从中国来说，这个对话是副总理级的，超过了副外长级别的中美战略对话。在美国，该对话的统帅者是财政部长保尔森，并且在每次对话时，财政部长都带着“豪华”阵容参加。美国的财政部在其国内地位要高于商务部，居于政府经济部门之首，相当于中国的“财政部加上半个国家发展改革委”，美国的财政政策主要出自该部门。所以，中美战略经济对话从级别而言，是现今中美各种经济对话机制中级别最高的一个。
(2)战略性强。战略“泛指对全局性、高层次的重大问题的筹划和指导”[7]。面对复杂的中美关系，在政治、安全关系上，美国并不乐意谈“战略性”。而作为知华人士的美国财政部长保尔森则深刻认识到中国的“全球经济领导者”的身份和中国经济对美国的利害关系，以及中美两国对世界经济繁荣的共同责任。所以，保尔森极力说服布什总统将中美经济关系上升到战略高度。后来，2006年8月，布什总统向胡锦涛主席提议建立“战略经济对话”机制。如今，中美战略经济对话机制也是中美之间唯一被美方冠以“战略”一词的对话机制。这也说明，在政治安全领域，由于巨大的分歧，中美之间难以建立“战略性”关系，而在经济领域，双方终于充分认识到建立战略关系的必要性和可能性。此外，从战略经济对话机制的对话议题而言，也主要是全局性、战略性、长期性的经济问题。也就是说，战略经济对话主要不是着眼于解决短期内某领域某一些具体的和细枝末节的经济问题，而是就两国经济良性发展和互动需要的全局性的、长期性的、错综复杂的问题进行战略对话。中美之间在经济上存在许多矛盾和问题，如巨额贸易不平衡问题、知识产权保护问题、人民币汇率问题等。这些矛盾和问题都是长期的，有两国经济结构的基础性的原因，近期无法改变。比如，贸易不平衡是两国在经济全球化中的不同地位决定的，美国作为投资国和中国作为引资国，美国作为消费国和中国作为生产国必然会导致这种不平衡。在这样的背景下，战略经济对话机制有助于双方从长远角度、站在战略高度思考中美经济关系的发展，也有助于双方从宏观和全局的角度讨论两国的经济问题和各自的经济政策。通过战略对话，美国逐渐认识到，中国的一些对外经济关系问题产生于国内未完成的体制改革，只有随着改革的深入，一些部门，尤其是金融部门的开放才是可能的和有益的。
(3)兼具专业性与综合性。2005年，中美启动了外交部常务副部长级的中美战略对话(美方称高层对话)。中美战略对话议题包罗万象，包括政治、经济、外交、能源、环境等。2006年中美战略经济对话机制创建后，中美战略对话将其议题缩减为主要在政治、安全领域，而经济、能源、环境等领域的对话则交给了中美战略经济对话。由此，相对于中美战略对话机制，中美战略经济对话机制是个专业性较强的对话机制，它也是对中美全面战略对话机制在经济领域的有益补充。另一方面，相对于具体的经济领域而言，它又是个综合性很强的机制。部长级的中美经济联委会一般由中美各自的财政部长领衔，协调议题主要包括金融、税收、投资等宏观经济问题，也包括市场准入、国际财经合作以及领事条约、民用航空协定、海运协定等具体问题。中美商贸联委会协调议题主要集中在贸易(含商品贸易和服务贸易)、市场准入、投资保护、工业技术合作、法律交流等方面，涵盖农产品、纺织品、电讯、航空、医疗器材、运输、能源、化工、环境、专利、统计、检验等广泛的领域。中美科技联委会协调领域包括基础科学、农业、物理、化学、材料科学、生物医学、水文、自然保护、环境、能源等领域。可以看出，以上这些机制有互补性、协调性，但也有功能交叉甚至扯皮的现象存在。而中美战略经济对话机制作为一个跨领域的、综合性很强的全面的经济对话机制，其对话议题几乎一网打尽了以上所有行业和部门，并且站在一个更高的层次上促进现有机制的沟通、交流和政策协调。
(4)指导性强。在第三次战略经济对话中，中美双方就战略经济对话机制与其他的中美双边经济合作机制之间的关系和具体实践方式达成了共识。双方坚持战略经济对话“全局性、战略性、长期性”的定位。战略经济对话机制为中美其他经济合作机制如中美商贸联委会、中美经济联委会等提供政策性指导和支持，其他经济合作机制要围绕战略经济对话机制所确定的原则和方向来开展工作，以促进中美之间多层次、全方位、跨领域的务实经贸合作。从这个角度上来讲，着眼于战略性、长期性、全局性问题的中美战略经济对话机制在一个更高的层次上整合了中美商贸联委会、中美经济联委会等双边机制的功能，使它们能够真正互相补充、相得益彰。另外，就各自国内而言，该机制也“迫使”国内一些有特殊的部门利益的机构必须协调各自的政策和意图，提高它们在复杂的国际环境下顾全大局、努力协作、共同决策的能力。当然，从各自的国内政治来看，中美战略经济对话机制对中国国内相关机构的协调效果要好于美国的情况。还有，从微观角度来看，目前我国企业对外投资和国际化经营仍处于起步阶段，存在诸多的风险和障碍，而战略经济对话机制可以帮助企业更好地分析对美投资的利弊因素，从而更理性地指导自己的投资战略。
中美战略经济对话的意义和需要加强的问题
中美战略经济对话机制就机制本身而言，就有许多创新意义。首先该机制弥补了中美间高层经济对话与协调的空白。中美战略经济对话机制在原有的中美商贸联委会、中美经济联委会、中美科技联委会等功能性交流机制的基础上，在更高的层次上建立和完善了中美在经济领域的交流沟通渠道，有利于两国正式地、制度化地、经常地就共同关心的经济问题交换意见、研究对策。其次，在经济全球化时代，各国经济政策的溢出效应意味着宏观经济调控需要跨越国界，在不同国家和地区间进行。八国集团、经合组织等都是发达国家主导的经济协调机制，中国目前还难以进入这些经济协调机制。从这种意义上来讲，中美战略经济协调机制在最大的发达资本主义国家和最大的发展中国家之间搭建了一种高层次的经济协调和沟通的桥梁，也弥补了国际经济协调机制的空白。该机制也表明，发展中国家对世界经济的影响正在增大，中国参与世界经济的话语权正在增强。第三，中美战略经济对话机制是个“历史性跨越”(吴仪语)，该机制的建立开创了中国和其他大国或国家集团间建立高层经济对话机制的先河。在中美建立“战略经济对话机制”一年后的2007年12月，经温家宝总理和日本首相提议，副总理级别、一年一次的首次“中日经济高层对话”在北京举行。这次对话由中国副总理曾培炎和日本外相高村共同主持，讨论了宏观经济政策、贸易与投资、地区与国际经济合作等内容。2008年4月25日，副总理级别、一年一次的首次“中欧经贸高层对话”在北京举行，该对话由中国副总理王岐山和欧盟贸易委员曼德尔森共同主持。王岐山称，双方就经贸领域的战略性、前瞻性和规划性的问题进行对话，并且这种对话将不替代、不重复、不削弱中欧已有的各种对话机制。[8]由此可见，以中美战略经济对话机制为契机，中国与世界三大经济体的经济关系进入了新的阶段。也许我们还可以预测，正如上世纪90年代以后大国间热衷于建立各种“伙伴关系”一样，这是否也意味着一个大国间建立各种“经济高层对话机制”的时代的到来呢？当然，就当下而言，值得注意的是，中美间的经济对话机制是三个经济对话机制中唯一直接冠名以“战略性”的；同时，中美战略经济对话机制之对话的时间密度之大(一年两次)、双方阵容之强、讨论的问题之多、国际影响之大，也是中日和中欧高层对话机制所难以比拟的。
在具体操作层面上，几次对话的实践表明，战略经济对话机制确实是个具备战略性、指导性的“双赢”机制。在前三次战略经济对话中，中美双方每次都会达成一些共识、签订一揽子协议并就下一次对话前的工作进行妥当安排和优先排序。这说明，该机制已经不仅仅是个被动的问题解决机制，而是更主动地提前预测问题和为该问题的解决提供思路。从长远看，中美战略经济对话机制也有助于推进中美政治安全关系，因为双方在经贸方面的互利合作和相互依存有了实质性的加深，以致外溢出了安全和政治效果，使两国之间的军事对抗具有更大的成本，从而使国家意识形态和思想领域的分歧经常“斗而不破”，富有动感和弹性。而“斗而不破”、“和而不同”基础上的一个更加成熟和可持续的两国关系是解决汇率、知识产权、贸易摩擦等问题的一个重要思想基础。[9]
再进一步，对全球而言，中美战略经济对话机制也是个“共赢”的机制。中美两国的经济关系与现实的世界政治、经济格局密切相关。美国是全球化和当今国际经济秩序的最大受益者，中国作为一个新兴的市场经济国家和常常被称为“世界工厂”的国家，对国际经济的影响力也越来越大。在这样的背景下，中美之间主动寻求建立战略经济对话机制其实对国际社会也是一大贡献。从某种程度上说，中美战略经济对话机制对全球经济秩序的维护和稳定也能发挥重要作用。
中美战略经济对话机制对中美双方和外部世界都有很大意义。如何更好地推动这一机制的发展，笔者认为，应当加强以下几个问题：
第一，加强机制本身的稳定性。从历史上看，中美间的定期对话机制几乎很少能定期。吸取以往的教训，战略经济对话机制必须要设法保持机制本身的稳定性。这种稳定性包括两方面：其一，确保一年两次的战略经济对话长期稳定和不间断；其二，确保该机制在中美各种经济对话和磋商机制中的核心和主导地位的稳定性。
第二，建立起对该机制的合理的预期。战略对话的初衷是“讨论”，而不是谈判和解决具体的经济问题。美国国会和一些评论家对前三次的对话成果并不十分满意。但事实上，中国和美国之间存在的经济贸易问题中许多是长期的、结构性的，指望通过几次对话就解决，是不现实的，指望这些问题在三个月、六个月或是一年内解决，也是不理性的。战略经济对话机制本身不是一个迅速的问题解决机制，所以不能孤立地通过一两次对话的成果来判断该机制的有效性。保尔森也坦言，对于战略经济对话机制，关键在于，每天都要有进步。从短期来看，只要能够促进双方的经贸交流、沟通和减少摩擦，该机制就部分地达到了它的目的。
第三，加强对美国的全方位公关，减少战略经济对话的政治阻力。中方一直反对美国将经贸问题政治化，但这个问题在短期之内也是难以解决的。因为美国的国内政治极其复杂，对外政治、经济政策的决策机制和决策过程也极其复杂，仅仅站在“国家中心主义”的视角来分析中美战略经济对话机制是完全不够的。美国的国会、政党、利益集团、智库、新闻媒体等力量都在不同的侧面、以不同的方式和力度影响着中美经贸关系。而这些力量内部也十分复杂。仅就利益集团来说，美国的涉华利益集团主要有经贸类集团(如美中贸易全国委员会)、劳工类集团(如劳联、产联)、意识形态类集团(如台湾地区人公共事务会)等。劳工类和意识形态类利益集团中汇聚了大量复杂的反华或对华不友好的势力。对中国的支持主要来自经贸类利益集团，但该集团在本质上也往往看重的是短期商业利益而并不太关注中美经贸关系长期、稳定、健康的发展。据此，可以说中美战略经济对话机制在美国国内压力和阻力都很大。所以，我们要有针对性、分门别类、细致入微地做美国政府、国会、政党、利益集团的工作，加强对美国媒体、智库和民间的工作，减少美国国内政治因素对中美经贸关系的干扰。
第四，加强具体经济领域中具体问题的对话，完善具体问题解决机制。中美战略经济对话机制不是一个“清谈”机制，它的特点更在于高屋建瓴地整合和指导双方现有的经济对话和磋商机制。所以，要保证战略经济对话机制的良性和健康的发展，就需要花大力气，不断地在具体领域的经济交流和对话中取得进展和突破，从而为战略经济对话机制的长期稳定奠定良好的基础。比如我们应该非常重视双方利益有互补性的领域，如能源、清洁生产等问题，在这些领域的突破有助于为解决贸易不平衡等高难度问题积累经验和创造条件。我们也应该重视战略经济对话机制下设的工作组的日常对话和磋商，因为正是这些细微和琐碎的日常工作对话和磋商为半年一次的高层对话奠定了基础。
总之，中美战略经济对话机制是中美两国元首建议而建立的就两国的全局性、战略性、长期性经济问题进行交流和磋商的副总理级高层对话机制。就目前而言，该机制备受瞩目且运行良好。我们要充分利用中美经济交流的这一新平台，为中国经济的发展、中美经济关系的发展和世界经济的发展作出更大贡献。
注释：
①中美关于启动两国战略经济对话机制的共同声明.http://news.xinhuanet.com/politics/content-5116970.htm/2006-09-20
②周世俭.相互依存的中美经贸关系.国际问题研究，2007(2)：7
③http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/09/20060920.html
④Steven R.Weisman.China Stand On Imports Upsets.U.S.New York Times,16 November,2007:C1
⑤2007年12月5日美国财政部长鲍尔森在亚洲协会(Asia Society)的讲话.http://chinese.usembassychina.org.cn/120707media.html
⑥中华人民共和国商务部2007年12月13日的记者招待会.http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ah/200712/20071205290728.html
⑦李景治，罗天虹等.国际战略学.中国人民大学出版社，2003：2
⑧http://news.sina.com.cn/c/2008-04-25/150815429362.shtml
⑨蒋尉.“中美经济关系：共同利益与竞争”论坛观点综述.国际经济评论，2007(7-8)：43