论中国农民专业合作社的识别和判定，本文主要内容关键词为：合作社论文,中国农民论文,专业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
本文从农民专业合作社的概念出发，讨论中国农民专业合作社的识别和判定问题。对该问题的讨论基于以下背景：一方面，自2007年《农民专业合作社法》施行以来，中国农民专业合作社数量激增；另一方面，合作社发展中出现了“泛化”和“异化”现象。合作社的“泛化”是指各类农民组织(这些组织可能有合作之名但无合作之实)均被视为(或登记为)农民专业合作社；合作社的“异化”是指合作社由发起者或大股东控制，偏离了合作社的本质。由公司和大户主导的合作社，其“异化”现象尤为明显，公司和大户几乎攫取了全部“政策性收益”①，吸收普通农户加入合作社只是为了满足合作社登记条件对社员数目的要求。总体来看，许多合作社是出于追求政策性收益的目的而成立的，农户对合作社的认可度低，相当数量的合作社只是挂牌合作社，没有实质运营。
上述现象的存在减弱了合作社发展的光芒，也引起人们对农民专业合作社发展态度的分歧。一方面，一些学者和官员在承认合作社发展存在“泛化”和“异化”的同时，又对这些现象的存在持宽容态度。徐旭初(2005)认为，应当注意合作社发展可能带来的帕累托改进，虽然从当前看农户获得的收益不多，但长期可寄期望于通过合作社的不断发展使得博弈各方力量对比发生改变以及政府更多地规范和引导。黄祖辉等(2009)认为，中国农民专业合作社质的规定性(自我服务和民主控制)正在发生漂移，但是，“要充分认识合作社有别于其他组织的本质规定性及其漂移的不可避免性，不必强制性干预这种漂移的发生，而应该鼓励合作社社员通过合作社章程自主选择是否允许以及在多大程度上允许这种漂移的发生”。全国人大在《关于检查〈中华人民共和国农民专业合作社法〉实施情况的报告》中写道：“法律实施中要正确处理规范性与包容性的关系，提高合作社的运行质量要有一个循序渐进的过程，关键是要适度规范，促其发展，在发展的同时，逐步健全内部管理机制。”②
另一方面，许多学者从更激进的态度出发，质疑中国农民专业合作社。郭玮(2005)将中国农民专业合作组织的发展现状概括为“总量不多、分布不广、影响不大、寿命不长”，认为中国农民专业合作组织的发展，在很大程度上是由经济学家自人民公社解散以来的“特殊关爱”和“长期坚持”所致，从而质疑合作社存在的可能性和价值。熊万胜(2009)认为，合作社发展中广泛存在着“名实分离”的现象，合作社是“资源的选择性再分配体系”与“专业合作经济组织对自主性空间的建构行为”的“制度化进程中的意外后果”。樊红敏(2011)认为，合作社发展之所以出现“内卷化”③现象，是由于许多研究“把合作经济组织作为一种应然的价值追求，带有很强的理想主义色彩，没有充分认识到农民合作经济组织的成效与初衷之间、制度文本与实际运行之间的差距”。
本文认为，姑且不论发达国家农民合作社的示范作用以及中国农民对组织创新的需求，单从资产专用性、信息不对称性以及外部性所引致的交易成本较高的领域看，与投资者所有的企业相比，合作社是一种有利于节约交易费用的制度安排(马彦丽，2008)。但是，与“先发展，后规范”的观点不同，笔者认为，合作社的“泛化”和“异化”不仅起了错误的示范作用，而且挤占了真正的合作社的发展空间，特别是导致政策优惠资源的错配，从长期看将损害中国农民专业合作社的发展基础。
二、农民专业合作社判定和识别的标准
(一)从概念看合作社的质的规定性
“合作社是一种兼有企业和共同体双重属性的社会经济组织”(梁巧、黄祖辉，2011)。国际合作社联盟认为：“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。”④这个概念除强调合作社的经济功能外，还强调合作社的社会功能和价值理念。相比之下，美国在合作社的发展中更注重其经济功能，将合作社明确界定为一种经济组织。美国农业部农村发展中心认为，合作社是由其服务的使用者拥有和控制的企业，其特征是“用户所有、用户控制和用户受益”⑤。威斯康星大学合作社研究中心(UWCC)认为：“合作社是为了满足社员需求而建立的组织，社员通过民主选举的理事会控制合作社，收益和利润基于社员的使用和惠顾进行分配。”⑥各国合作社立法大多秉承合作社首先是经济实体这一理念。例如，中国台湾将合作社定义为“依平等原则，在互助组织之基础上，以共同经营方法谋社员经济之利益与生活之改善，而其社员人数及股金总额均可变动之团体。合作社为法人”⑦。
由以上所述可以看出：①合作社是一个“经济实体”，②合作社是“用户所有、用户控制和用户受益”的组织。
(二)从合作社原则看合作社质的规定性
合作社的基本原则是其本质规定性的具体体现。1921年，国际合作社联盟第10次代表大会在“罗虚戴尔原则”的基础上制定了国际合作社原则，并于1937年做了进一步修订。其内容包括：①自愿入社；②民主管理(一人一票)；③现金交易；④按市价销售；⑤只销售货真量足的商品；⑥按惠顾额分配盈余；⑦重视对社员的教育；⑧政治与宗教中立。然而，在实践中很难有合作社能够遵守上述的全部合作社原则。因为各国的经济、社会发展环境不同，合作社实践多种多样，而且随着时间的推移，合作社发展的约束条件也在发生变化。为适应形势的发展，国际合作社联盟分别于1966年、1995年对合作社原则作了修改，但一些基本原则并没有变化。它们是：①自愿入社；②民主控制；③按惠顾额分配盈余和资本报酬有限。这些原则被人们称为合作社的经典原则。能否遵守以上三条原则被视为判定一个组织是否为合作社的标准。
(三)中国农民专业合作社判定和识别的标准
根据《中华人民共和国农民专业合作社法》，农民专业合作社是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。
可以看出，中国农民专业合作社的概念比较贴近北美地区有关合作社的理念。首先，合作社是一个经济组织。虽然合作社在发展中通常会产生社会与文化的需求和政治诉求，但它首先是作为经济组织而存在。其次，合作社是以独立的农户为主体的互助经济组织，强调资本报酬有限。从实用主义出发，为吸引资金、技术、营销渠道、管理者才能等稀缺要素，中国的合作社法允许农产品的经营者或者同类农业生产经营服务的提供者成为社员，这在一定程度上突破了使用者所有的界限。但是，《农民专业合作社法》在合作社应当遵循的原则中规定：“成员以农民为主体，盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还。”第十五条规定：“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。”第三十七条规定：“按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十。”可见，社员所有、社员使用和社员受益的主旨并未改变。
从中国农民专业合作社的概念出发，综合考虑合作社的演进历史、各个国家和地区的合作社立法及实践，本文认为，可从以下几个方面判定一个组织是否是农民专业合作社：第一，合作社是经济实体，以此区别于松散的、非营利性质的社会团体，也不同于政府的派出机构。第二，合作社是弱者的联合互助组织，由生产者联合拥有，在生产层次上，社员是独立决策的，有进入和退出的自由。第三，合作社的所有者通常就是其使用者，即合作社的所有者和惠顾者身份同一。第四，合作社谋求社员利益最大化，在与其成员的交易中是不营利的。
三、对中国农民专业合作社的判定与识别
(一)互助组、初级社、高级社和人民公社
新中国成立初期，农业劳动生产率低下，农民普遍缺乏役畜、生产工具和劳动力，此时组成的互助组、初级社具有农民专业合作社的雏形。但是，随着政府把组建合作社作为对农民进行社会主义改造的手段，将农业生产资料的个人所有变为集体所有，剥夺农民自由进退的权利，也剥夺了农民的生产决策权，在此基础上成立的高级社、人民公社已经脱离了农民合作社的本质，不再是生产者的自愿联合组织，因此，它们不是农民专业合作社。
(二)农村社区合作组织
农村社区合作组织是改革开放以来，以土地集体所有制及社区集体财产为纽带，行政村或村小组全员参与设立的合作经济组织。人民公社解体后，在家庭承包制度下，农民拥有所承包土地的使用权，村集体拥有土地所有权，原人民公社体制下形成的社、队集体资产，一部分划分、变卖给个人，一部分则保留下来，形成乡、村两级集体组织的资产，从而形成了家庭、集体双层经营体制，建立健全社区合作经济组织曾经被当作完善双层经营体制和深化农村改革的重要内容。受经济发展水平、制度遗产、社区行政力量和社区文化的影响，农村社区合作组织在发展中演化出以下几种主要类型：一是村经济联合社。作为“统分结合、双层经营”体制的组织载体，在20世纪90年代初期，它拥有近1.5亿户社员，并大量而普遍地存在于各地农村，从总体规模上是中国最大的合作经济组织(赵铁桥，1991)。但是，由于村庄集体经济的萎缩，这类组织在很多地方已经名存实亡。二是社区股份合作社。在集体经济发达地区，社区股份合作社主要用来解决集体资产的界定问题。山东省淄博市周村区长行村首先引入股份制，对村集体财产进行清产核算，折股量化到村民，“一人一票”与“一股一票”相结合，按资分配与按劳分配相结合，在税后利润中提取一定比例的不可分割的公共积累。之后，这种模式不断发展演进，在不同地区出现各类不同的形式。何军等(2001)认为，许多乡镇集体企业改制之所以采取股份合作制的形式，一方面是受人民公社制度遗产的影响，另一方面是受长期形成的意识形态的影响，表现出当时政府和个人对私营经济发展前景的疑虑。随着中国市场经济体制的逐步建立和完善，股份合作制企业中股份化的成分越来越多，合作的成分越来越少。三是社区土地股份合作社。这类组织起源于少数经济发达地区以及大城市的城乡结合部。在工业化进程中，土地不断升值，在村民土地入股基础上建立起来的村集体工商业收入十分丰厚，村集体用这笔收入为村民提供公共设施、教育和福利保障以及股金分红。
合作社作为独立的生产者的联合，其成员必须是合作社的主要使用者，合作社社员可以自由进入和退出合作社。而上述三种所谓的“农村社区合作组织”均不符合合作社的这一基本特征。首先，这类组织的成员资格是自然取得的，不存在进入和退出的问题。其次，上述经济组织(特别是后两种)所进行的业务与农民的生产经营活动没有必然的联系，农民虽然从集体组织中受益，但并不必然是该组织的主要使用者。
(三)供销合作社和信用合作社
中国农村供销合作社和信用合作社(合称“两社”)最初是按照传统的合作社原则组建起来的，吸收农民入股，实行民主管理，按交易额分红。但是，在以后的发展中，随着“两社”转变为集体所有制，它们均失去了合作社的性质。改革开放以后，“两社”均进行了一系列恢复合作社性质的改革。但是，到目前为止，这些改革都没有成功，供销社和信用社已经很难恢复合作商业和合作金融的性质，本质上已经不再是合作社。虽然在当下中国农民专业合作社发展过程中，一些供销社利用自己的资金、营销网络和人力资源优势，积极介入农民专业合作社的发展，但是，以供销社为依托建立的农民合作社与以其他组织为依托建立的合作社并无质的差异，也难说具有特殊的优势。王军(2012)研究发现，有部分农民专业合作社与供销社紧密结合，正是看中了供销社的“项目资源”(如“新网工程”建设资金和农业综合开发资金)和“关系资源”(特别是与政府的密切关系)。
(四)农村专业技术协会和农产品行业协会
农村专业技术协会是改革开放以后快速发展起来的一种农民组织，它是在农民自愿基础上建立起来的，主要开展农业技术推广和服务。它与农民专业合作社的区别在于：农村专业技术协会属社团法人，在民政部门登记，不是一个经济实体，会员与协会之间的关系是非产权基础上的联合；而农民专业合作社属企业法人，在工商部门登记，是经济实体，社员与合作社之间的关系是产权基础上的联合。在农业产业化进程中，虽然不排除有些专业技术协会通过强化经济联系转化为合作社，但这两类组织各有自己的生存空间，不能将专业技术协会视作合作社的“初级阶段”。
农产品行业协会是以产品为纽带而形成的体现成员共同目标的自治组织，一般由同一产业内的工商企业组成，也包括一些生产规模较大的农户。其主要职能是行业整合、行业服务、行业自律和行业维权。行业协会一方面作为企业和政府之间的中介，争取政府对成员的政策支持；另一方面通过行业自律协调各成员的生产经营行为，并向成员提供技术、信息、共同开拓市场等方面的服务。农产品行业协会是社团组织，有自己的发展空间，不能与合作社混为一谈。
(五)农业股份合作社
农业股份合作社是《农民专业合作社法》出台之前，一些地方对股份化色彩较浓厚的农民专业合作社的称谓，它以农业专业化生产为基础，通常是由农业企业、农技推广单位、基层供销社和具有企业家素质的“农村精英”等出资入股，再吸收少量的农民股金而建立。这种合作社与传统合作社的区别在于它实行投资股和身份股相结合，根据交易量和入股额的大小设置投票权，盈余主要按股份分配，辅以按交易额返利。这种合作社在较大程度上实现了惠顾者与所有者身份的同一，是中国合作社起步过程中适应小规模农业生产的实际，为吸引稀缺生产要素而对传统合作社所作的变通，也符合《农民专业合作社法》对合作社的界定。
但是，这类合作社又常常存在少数大股东控制的情况，许多合作社偏离合作社的本质属性，异化为投资者所有的企业。当前农民专业合作社“异化”的一个重要原因是合作社立法未能从制度上遏制合作社“异化”的倾向。首先，由于《农民专业合作社法》没有明确规定社员的出资义务，在许多合作社，普通惠顾者社员的经济参与水平低(不出资或象征性出资)，算不上合作社的所有者，自然也对合作社无热情。其次，《农民专业合作社法》未规定单个社员的出资限额，所以，不能排除单个社员对合作社的控股⑧。再次，虽然在政府政策和法规引导下，一些合作社表面上向普通社员让渡了部分合作社的控制权(体现在民主投票方式上)和剩余索取权(按交易额分配不得低于可分配盈余的百分之六十)，但实际上，核心社员通过控制合作社的执行机构——理事会——来实际控制合作社，民主投票大多流于形式，盈余分配可以有诸多变通的方式，普通社员的收益改进很有限。最后，由于法律没有限制合作社与非社员的交易，有些合作社一方面将社员人数严格控制在少数几个大股东的范围内，另一方面通过与非社员交易大量牟利。
(六)土地股份合作社
土地股份合作社也被称为“土地托管合作社”、“土地流转合作社”，是近几年在全国发展较快的一种合作社类型。这类合作社的首要目的是促进农户土地流转，实现规模经营。
土地股份合作社形式多样，但基本模式有两种：一种是农民以土地承包经营权入股，成立合作社，并将集中起来的土地统一租赁给从事农业生产经营的专业公司或种植大户，合作社本身不从事生产经营活动，农民主要获取地租收入，同时可以受雇于公司或大户获得打工收入。另一种是农户将土地承包经营权流转到合作社，由合作社统一开发经营，或者将部分土地反包给农户管理。农户按照参与程度可以得到1～4种收入，即土地流转租金收入、工资性收入、承包收入、年终盈余返还。从实践效果看，在很多地方，上述土地流转模式都对整合农地和劳动力资源、引进工商资本以及提高农业收益起到了很好的作用。但是，土地股份合作社本质上是一个土地流转平台，所谓的合作社社员不再是独立的生产者，也不与合作社进行交易，社员仅获得土地租金收入，部分在合作社打工者获得工资收入，其他则进入第二、第三产业寻找工作。因此，本文认为，虽然有必要进一步研究和发展土地股份合作社，但是，将其定义为合作社并不恰当。
(七)农民专业合作经济组织
农民专业合作经济组织是改革初期针对农村自发形成的各类合作组织而提出的，以区别于传统体制下的社区合作组织。它主要涵盖农村专业技术协会、农民专业合作社、农业股份合作社等。但是，正如前文所述，由于这些组织的性质和起源不同，将其混在一起是不妥当的。尤其是在合作社立法中，同一部法律同时针对多个性质不同的调整对象是很困难的。值得一提的是，浙江省首先出台的《浙江省农民专业合作社条例》以及2007年开始施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》都明确使用了“农民专业合作社”一词，非常清晰地针对专业合作社立法，较好地把握了合作社的本质。
四、简要总结
新中国成立初期，在农村逐步建立了生产、供销和信用三大合作社体系。然而，当互助组、初级社过渡到高级社和人民公社，它们就背离了合作社的本质，不再是合作社。供销合作社历经与国营商业两次合并、两次分开之后，也失去了合作社的性质，虽然延续至今，但不再是合作社。信用合作社的情况也与此相类似。
改革开放以来，“合作组织”日益多样化，但大多可以根据其赖以形成的基础(社区或专业)不同，分为农村社区合作组织和农民专业合作经济组织。其中，农村社区合作组织作为人民公社解体以后的社区合作遗产而存在，包括村经济联合社、社区股份合作社、社区土地股份合作社。虽然在很多情况下农村社区合作组织被称为“社区合作社”，但按照本文的判断标准，这类组织不是合作社，而更像是农民的集体经济组织，对其不能适用《农民专业合作社法》。农民专业合作经济组织包括农村专业技术协会和以农业专业化生产为基础的股份合作社。前者本来是社团组织，但有些专业技术协会经济功能活跃，在《农民专业合作社法》颁布以后转而注册为合作社；后者虽是合作社，但也有被大股东控制、出现“异化”的可能。农产品行业协会有自己的组织目标和生存空间，不是合作社。土地股份合作社作为一种土地流转平台，尽管得到中央文件的认可，但本质上也不是合作社，应当由专门的法律来规制，不应笼统地纳入《农民专业合作社法》的规制范围。从图1可以看出，农民专业合作社只是各类“合作组织”中的一部分。
图1 中国各类农民合作组织的识别与判定
合作社的“泛化”和“异化”，一方面与人们对合作社概念的认识误区有关，另一方面还与相关法规和体制不完善有关。苑鹏(2008)认为，政府应当在实施工商注册登记、税收政策优惠以及信贷政策优惠的过程中强化对合作社的监督。应通过外部强制性审计来检查合作社的财务管理状况和收益分配状况以及民主管理原则的落实情况等。潘劲(2011)认为，持有股份是成员身份的重要标志，也是成员行使民主权利的基础，应该创造条件实现潜在成员持股，使其能在使用合作社服务的同时，承担起对合作社的责任，成为真正意义上的合作社成员。在此基础上，本文认为，明确规定合作社与社员交易和与非社员交易的比例，也是防止虚假合作社出现的重要手段。
本文的一些观点得益于与苑鹏研究员的讨论，特此致谢！当然，文责自负。
注释：
①政策性收益是指政府为扶持合作社发展而给予的税收减免以及用水、用地、用电、工商注册等方面的优惠措施。
②资料来源：全国人大官方网站(http://www.npc.gov.cn)，2008年12月26日。
③“内卷化”(involution)有退化和复旧之义，借指有增长而无发展的现象。
④资料来源：国际合作社联盟网站(http://ica.coop)。
⑤资料来源：美国农业部网站(http://www.rurdev.usda.gov)。
⑥资料来源：威斯康星大学合作社研究中心网站(http://www.uwcc.wisc.edu)。
⑦资料来源：《台湾“合作社法”(修正)》，法律教育网(http://www.chinalawedu.com)，2002年12月11日。
⑧2005年开始实施的《浙江省农民专业合作社条例》限定单个社员的股权不能超过20%，但实践中仍不能排除几个大股东联合控股；与之相比，《中华人民共和国农民专业合作社法》在此基础上又退了一步。
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