新一轮财税改革与地方税制建设的复合构想_地方税论文

新一轮财税改革与地方税体系建设的复合构想，本文主要内容关键词为：地方税论文,新一轮论文,财税论文,体系建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：F810.422 文献标识码：A 文章编号：1671－8402(2014)07－0142－08

       作为新一轮税制改革的重要组成部分：交通运输业及部分现代服务业的“营改增”已于2013年8月1日在全国范围内全面推开。“营改增”的推行，对减轻企业负担、优化三大产业结构、促进国民经济健康协调发展具有重要战略意义；与此同时，“营改增”的全面实施也必然打破现有营业税和增值税收入归属及其征管格局，牵动现行分税制财政体制的基础，在新一轮税制改革中如何以“营改增”和地方税体系构建为着力点，实现税制体系的科学优化和再平衡，成为各级政府、财税界理论和实务部门的重要课题。

       一、双轮驱动的改革趋势

       (一)现行税制运行状况

       1994年我国分税制改革实施：构建了与社会主义市场经济发展相适应的税收体制，国民经济高速发展的同时税收收入也取得更为合理、稳定、持续增长的骄人业绩(见图1)；建立了适合市场经济发展的税收征管体制，初步理顺中央与地方的收入分配关系，达成了“提高两个比重”的目标(见图2)，可以说改革成功是不争的事实。

      

       图1 1994年以来GDP和税收收入情况图

       备注：1.GDP、税收收入单位为万亿元；2.根据国家统计局网站公布数据整理。

      

       图2 1994年以来中央与地方财政收入支出以及税负情况图

       备注：1.中央财政收入和地方财政支出单位万亿元；2.根据财政部、国家统计局网站公布数据整理。

       然而伴随我国市场经济体制改革进入深水区，面临转变经济发展方式、产业结构调整、强化自主创新、拓展高新技术产业、保护环境资源、提高就业、改善民生、进一步理顺中央与地方收入分配关系等深层次的问题，尽管1994年税制改革总体成就显著，但其弊端也日益凸显。

       (二)现行税制存在的主要弊端

       1.“双主体”失衡，宏观调控作用难以有效发挥。

       2012年税收收入结构显示，我国间接税主要税种增值税、消费税、营业税占税收收入比重近50％，而直接税主要税种企业所得税和个人所得税则不到20％①，间接税比重过大，造成1994年税改预期的流转税与所得税“双主体税种”模式名不符实，尤其直接税比例过低，不利于充分发挥税制对经济发展的宏观调控作用。

       2.营业税弊端凸显，成为经济转型升级的障碍。

       营业税虽然具有较强的收入功能，但其税负高，重复征税，且出口不退税等固有缺陷影响了增值税抵扣链条的完整性，客观上使第三产业为主的生产部门游离于社会经济整体运行之外，不但不利于本部门的发展，而且某种程度上阻碍了社会分工、产业结构调整和国民经济的转型升级，退出历史舞台成为必然。

       3.地方税体系建设滞后，主体税种缺乏支撑力。

       1994年分税制改革没有解决地方税体系构建问题，目前归属地方的税种(地税部门征收的税种，不含停征税种)多达13个，但多为税源分散、征管难度大、收入规模小的税种。营业税虽为地方税主要税种，但却难以支撑地方税主体地位。2012年，地方营业税收入15542.91亿元，占当年地方税收收入、地方本级财政收入比例仅分别为33％、25％②。地方税体系的缺位使得地方政府无法作出对地方经济发展具有实质性影响的决策，难以聚集保障区域经济社会发展的必要财力，使得地方政府严重依赖“土地财政”或是大举借债，积弊成疾。

       4.税收竞争异化，干扰公平竞争与发展。

       由于现行分税制的不彻底、税权制约、管理部门的交错和利益交叉等现实状况，使得我国出现异化的税式支出和税收竞争问题：一是中央税权独揽，出台各种优惠减免政策往往拿地方税开刀，导致本已规模受限的地方税收收入更加弱化，平添了中央与地方的利益矛盾；二是地方政府规避税收立法权制约，以“先征后返”等形式变相税收竞争，吸引外部资本流入；同时又采取各种各样的手段来限制当地企业自由迁移，造成资源配置的低效率，干扰了税制机制的作用。

       (三)营改增倒逼地方税体系建设

       2012年1月1日开始试点的“营改增”是基于调整经济结构的需要而启动的，既是转变经济发展方式的重大举措，又是完善现行税制的关键措施，对减轻企业负担、优化产业结构、促进国民经济健康协调发展具有重要现实作用和深远战略意义。但营改增减税效应的另一面是现行税制结构的重大变化，这一变化必将动摇现行地方财政收支平衡的基础。

       1.地方财政将形成巨大的收入缺口。

       现有试点结果表明，营改增之后减税幅度约为31％③。按2012年我国地方营业税收入总额1.55万亿元的基数测算，在营改增全面推广到位的情况下，可以减轻税收负担0.48万亿元，亦即营改增后1.55万亿元营业税转化为1.07万亿元增值税收入。如果中央和地方的分成仍维持75∶25比例，则意味着1.07万亿元营改增后的增值税收入中约8000亿元划归中央，地方则分得剩下2700亿元。对地方政府而言，地方收入锐减超过1.28万亿元④，届时地方政府将面临“揭不开锅”的财政困境。

       2.地方税主体税种将“迷失”。

       营业税作为当下地方政府掌握的唯一的主体税种，占地方政府税收收入的35％左右⑤。按照营改增规划，“十二五”末全面扩展到位，2016年起营业税将完全退出历史舞台，这就意味着届时地方税主体税种彻底消失，按照现行税种归属划分，无一税种可以成为地方税的主体税种。这种“迷失”现象将严重困扰地方乃至整个财税界和中央。

       3.改变分成方式无法解决机制问题。

       关于营改增后地方政府的收入缺口问题，时下学术界和实务部门提出了各种办法，如调高地方分成比例、维持试点期间营改增范围的增值税收入归属等等，这些建议虽能一定程度解决地方政府收入缺口问题，但都没有从税制结构科学优化的高度扭住关键，而是阉割了税制体系的内生功能机制，其实际结果无疑也会助长地方政府投资冲动，扭曲中央与地方的分配关系，与我国调整经济结构和转变发展方式的要求相悖。

       此外，“营改增”的全面推广意味着将打破营业税和增值税收入归属及其征管格局，从而对税收征管体制产生冲击。

       上述可见，新形势下税制改革势在必行，业已展开的“营改增”牵动财税体制，倒逼地方税体系构建，形成新一轮税制改革双轮驱动的态势，二者必须相行不悖、协调发展，方可使改革走上成功之路。

       二、我国地方税体系现状

       自1994年分税制改革，在中央和地方之间划分了中央税、地方税和共享税以来，我国有了地方税之说，但对地方税内涵及地方税体系的理念解读差异颇多。

       (一)关于地方税的内涵

       关于地方税的内涵，目前尚无统一的权威表述，但基本围绕立法权、征收管理权和收入归属权“三要素”进行界定，对于三要素是否必须同时具备，以及是否必须完全归属于地方则成为争议的焦点，各家之言大致三类：

       (1)从税种角度来界定，认为地方税就是中央税的对称，是为了实现地方政府职能，满足地方政府公共支出需要，由地方政府拥有一定立法权，完全由地方政府负责征收管理和支配的各税种(不包括共享税种)的总称，即通称的纯地方税。

       (2)从收入归属角度来界定，认为地方税就是地方政府税收收入，是地方政府在现有的财政体制框架下，能够获得的税收收入总和，包括前述纯地方税的收入和中央与地方共享税中地方政府获得的部分。

       (3)从征管角度来界定，认为由地方税务机关征收管理的税就是地方税。

       以上各家之言都有一定依据，但鉴于我国地方财政以收入归属为原则的现状，笔者认为地方税的内涵应该界定为：与中央税对称，由中央或地方立法制定，全部或部分由地方政府支配使用、构成地方财政固定收入来源的税收。某税种，若部分属于中央财政固定收入，部分属于地方财政固定收入，但能明显区分出归属，则可各自明确归类为中央税或地方税；以分成形式在中央和地方政府间划分收入归属的共享税种，则可将地方政府分成比例部分归并入地方税，如个人所得税的中央、地方分享比例是60％∶40％，则该税地方分享的40％部分可归为地方税。这一理念可以简单概括为“税种加归属”原则。

       (二)关于地方税体系的观点

       关于我国地方税体系现状时下有两种观点：一种观点认为我国已存在地方税体系，现行的地方税体系是1994年实行分税制财政体制改革时初步建立的；另一种观点认为，1994年财税改革迄今，我国的税制建设一直停留于有地方税、但无地方税体系的状态，地方税体系至今没有成型。

       笔者认为我国地方税体系处于初起停滞状态，这从1994年分税制改革划分的地方税种及现行的国地税运行机制可见一斑；从党和国家重要文献表述可窥全豹：党的十六届三中全会提出“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”；国家“十一五”规划纲要和党的“十七大”报告要求考虑“财力与事权的匹配”；国家“十二五”规划纲要要求“逐步健全地方税体系”；党的十八大报告则明确提出“构建地方税体系”的任务。由此可见，1994年税制改革后，地方税体系作为一个整体的构建，已进入视野，引起了中央重视，但由于种种因素，在过去的20年中均未真正排上日程、取得实质性进展，因此新一轮税制改革面临构建税地方税体系的现实任务和历史责任。

       关于地方税体系的概念界定，同样没有权威范本。笔者认为：地方税体系是国家通过科学设置税制、合理划分税权、明确税收征管等形成的地方层级的、相互协调相互补充、服务于保障地方政府职能目标、以地方税为基础的税收体系。

       (三)现行地方税存在的问题

       稳定而可靠的地方税收收入是财政分权的基础，也是提高地方财政自给能力、促进基本公共服务均等化、推动地方经济社会可持续发展的重要保障。但我国现有的地方税问题重重，与分税制改革之初提出的要“充实地方税税种”的政策设计相反，分税制实施迄今长达20年之久，地方税处于不断萎缩的尴尬境地。

       一是税种老化且不断减少，收入规模长足扩大的税种被共享化趋势严重，地方份额在缩小。分税制以来，固定资产投资方向调节税、屠宰税、农业税、牧业税、农业特产税(除烟叶税)、筵席税先后停征或废止；企业所得税、个人所得税和证券交易印花税向着有利于中央的方向调整，不仅被共享化、而且中央占据了大头。

       二是收入规模偏小，财政功能不明显。2012年纯地方税(房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税等)收入为10658.01亿元，仅占全国税收收入的10.59％，占地方税收收入的22.52％，不仅制约地方税职能作用的发挥，而且对地方经济的财政支撑力也逐年减弱。

       三是税源分散脆弱，征收难度大。1994年分税制改革中划给地方政府的税种，经过近20年的沿革，目前尚存的数量不少，但基本都属“小、散、难”的税种，高成本、低效率、收入弹性偏低，不能保证为地方政府带来稳定的收入来源。

       四是税收立法权集中于中央，法律层次较低。我国目前地方税税权，尤其税收立法权仍高度集中于中央政府，地方税的税率调整权和减免税权等都未下放给地方；此外，地方税收法律地位普遍较低，现行的城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税等纯地方税种无一是经全国人大或全国人大常委会立法征收的，这使地方税的权威性、规范性和严肃性得不到充分体现。

       三、财税改革与地方税体系构建的优化与再平衡

       构建地方税体系已经提上新一轮税制改革议程，而且与营改增构成双轮驱动、刻不容缓，这一点已渐成共识。但对于如何构建却众说纷纭：一是“修补说”，即营业税退出后，对现有资源税或房产税进行改造，充抵营业税角色，修补完善现行地方税结构；二是“另起炉灶说”，即另辟蹊径，增设专属于地方政府的主体税种，通过完善已有税种以及开征新税种来构建相对独立的税收体系；三是“切割说”，即在现有国地税管理的税收中切一刀，把现有企业所得税和个人所得税划归地方，由地税统管，这样既不动体制、利于征管，又能解决营改增后地方政府的税收“空洞”问题；四是“归并说”，即营改增后，现有地方税能收多少算多少，地税机构并入国税，地方政府的财政收入问题从各级税收总量分成中解决。

       以上各说都有一定的理论和实践依据，但仔细斟酌，难免指向偏颇。笔者认为，新一轮税制改革是在成功的1994年财税体制改革基础上实施的升级版，是一种财税联动、循序渐进的改革、优化、提升和各种矛盾的再平衡，并非推倒重来，因此，改革与构建地方税体系不管采取什么样式。必须从顶层设计出发，全局把握，注重处理好以下若干关系平衡：

       (一)税制视角的优化平衡

       首先，地方税体系建设的客观必然性从理论上讲，是由地方政府存在的必要性、合理性和分税制理论所决定的，是分税制国家税制体系不可或缺的组成部分。因此，构建地方税体系首先必须站在一国税制的高度，使其出发点和立足点有利于整体税制的科学优化。据此，当下我国地方税构建思路仍然必须围绕公平与效率的原则，优先考虑解决好适度财政收入、经济发展和社会公平调控问题，也就是说，新的地方税体系构建后，必须具备优于现行税制的在公平与效率上的调控功能，具有解决收入、发展和公平的机制能量，所以简单的切割、修补或归并难以解决问题。

       其次，地方税是相对于中央税而存在，具有取之本地，用之地方的属性；因此，必须有自己的税种体系，必须有符合地方性、合理性、前瞻性、简洁易征、收入功能较强等特点的主体税种，所以，企求依赖中央税和共享税解决地方财政问题也是不现实的。

       其三，地方税虽然有别于中央税，但从地方角度审视，它仍然必须承载地方财政收入和地方经济社会发展一定程度的调控功能，因此应在中央统一立法的基础上，赋予各省一定的税收立法权和管理权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法等，这样有利于地方政府积极发展经济、培植税源、组织收入，调控经济社会相关矛盾，也符合国际通行做法。

       (二)宏观税负的综合平衡

       宏观税负是广大纳税人高度关注、也是衡量一国税制影响民生、发展与公平的综合指标，宏观税负过低，将难以满足公共财政的需求，宏观税负过高，将影响企业发展和民生水平的提高。根据世界银行的调查资料显示，人均GDP在2000美元以上的中等收入国家，最佳宏观税负为23％，人均GDP在10000美元以上的高收入国家，最佳宏观税负为30％。但我国人均GDP尚未达到高收入国家水准，宏观税负却已达30％(2009、肖捷)或32.2％(高培勇)，如果加上费的因素，综合税费负担则远在30％之上。因此，在税制改革尤其是地方税体系的构建中，必须高度关注不使宏观税负再度攀升。理想的状况应该是在现有税种中选择整合一个符合地方税特性，又具有较强收入功能的税种作为地方税的主体税种，同时配以相关辅助税种构成地方税种体系，从而使地方税收收入能够对应营改增减收幅度拉升补平，而营改增到位后，中央税则通过结构性减税，把增值税税率降到大致相当于地方税拉升的幅度，从而避免宏观税负再度攀升的现象发生。

       此外，我们在税制改革的过程中，还应注重调整直接税与间接税的比率关系，通过强化所得税、财产税为主的直接税体系建设和结构性减税，优化税种结构，做实地方税基础，形成良好的市场环境预期，激活微观经济和区域经济发展活力。

       (三)经济视角的发展平衡

       经济社会发展不仅是中央的使命也是地方的使命。地方税主体税种在整个地方税体系中处于主导地位，其收入和调控功能的强弱决定着地方税体系的性质和发展方向，因此主体税种的构建是地方税体系的核心内容，我们认为至少应符合以下原则：一是必须服从和服务于国家税制的总体目标，与国家税制的主控目标良性互动，相辅相成，符合中央和地方的双重发展利益；二是必须具备较强的收入功能，能够保障地方基于不断发展的公共财政基本需求，从当前情况看，应相当或接近于现行营业税水平；三是具有地方性、稳定性、成长性，对地方区域经济社会发展有一定的调控作用；四是税源的广袤性，横向观察，应具有地方区域(省际)潜力；纵向观察也应能一定程度满足县一级公共财政的需求。

       基于上述考虑，目前热议的房产税、资源税和开征社保税、环境税等，都无法胜任地方税主体税种功能，比较实际的应采取一税为主，多税辅助的复合构想，在现有税种中整合。

       (四)财税视角的统筹平衡

       我国现阶段中央与地方财税视角的矛盾焦点是财权和事权不匹配问题。现行财税体制运行的结果出现财富向上集中，事务向下归集的现象，中央财力充足，地方事多钱少，导致“土地财政”、乱举债和乱收费等积成时弊。因此本轮税制改革、地方税的构建势必统合财税视角，强化财税体制的再平衡，力争从根本上优化机制，消除弊端：一是根据相关理论和我国的长期实践状况，科学划分中央和地方各级政府的事权责任，通过事权的划分，力争使各级政府的职能运作和公共产品提供处于优化状态；二是按照事权与财权基本匹配的原则框定地方财政的适当规模，从而确定税收尤其是地方税的应有规模，为地方体系构建提供科学的需求依据；三是根据我国国情和税收体系的功能状况，科学合理调整财税体制和财税政策，加强以转移支付为手段的宏观调控，保障中央政府对国家治理意志的实现；四是着手制定完善国家税收基本法及相关法律，用法律手段保障国家财政税收，当前尤其是地方税体系的正常建设发展。

       (五)征管机制的合理平衡

       面对新一轮税制改革“营改增”的实施，现有国、地税机构与队伍如何适应改革，也成为一大困扰。一种观点认为应趁此时机实施国地税合并，统一税务队伍，提升行政效率，减少征税成本；另一种观点主张将地税进行拆分，涉及营业税等征管业务人员划归国税，其他人员分流到财政系统，主要负责文化事业建设费、社会保险费、地方教育费附加、残疾人就业保障金等地方性费用的征收工作。

       认真分析上述观点，笔者认为两种主张均缺乏对1994年税制改革成功的深刻认识。1994年分税制改革的成功得益于分税制财政体制、统一的税制改革和面貌一新的国地税队伍建设，可以说“三驾马车”缺一不可。新一轮税制改革简而言之，是1994年财税改革的升级版，因此“三驾马车”的成功实践仍是基本支撑点，仍必在此基础上实现再平衡，尤其新的地方税体系构建需要一支专业素养好，富于战斗力的队伍去开疆拓土。所以，税务队伍应保持稳定为主，随着新一轮税制改革，尤其是营改增和地方税构建的逐步到位，集中精力做好地方税新的主体税种和现行各税的征收管理，强化国地税信息共享协调，最大限度地发挥队伍优势，保障税制体系的科学有效运行。

       四、我国地方税体系建设的具体构想

       基于上述论证与借鉴，笔者认为现阶段应按照“主税明晰、多税辅助、机制完整、因地制宜、保障需求、促进发展”的原则推进地方税体系的构建：

       (一)基本思路

       1.主税明晰

       鉴于我国现行房产税、资源税等地方税种和有条件考虑开征的社保税、环境税等自身的税种性质，税源基础，收入功能和对地方经济的调控能量等因素，均难以承载地方税主体税种的任务。建议根据我国的实际情况，把消费领域现行的消费税和车购税及相关附加税费整合成统一的消费税作为新的地方税主体税种。主要理由：(1)该税种具有较强的收入功能，2012年的数据显示，现有消费税年收入7916.57亿元，车购税年收入2228.87亿元，两项合计10145.44亿元，加上相关附加税费并入及消费的成长性因素，收入总量接近营改增后地方政府净减少的收入部分，这样既能解决燃眉之急，又能保证现阶段和今后一个时期地方税的主体税源问题。(2)因为消费具有相对稳定性、增长性和区域性特点，而且税源分布广泛，基本上县以上区域都有相对稳定的税源；同时，地方政府可以通过拉动消费一定程度地对地方经济发展进行调控，因此适宜发展成为地方主体税种。(3)该税种整合基础扎实，管理渠道畅通，由国税交给地税征管后，虽然末端征收难度加大，但现有地税队伍与地方政府配合具有新的优势，开疆拓土没有问题。(4)做此选择有利宏观税负的直接平衡，营改增和新的消费税整合完成之际，增值税税率适当下调，消费税适当扩面拉升，宏观税负的调控较为灵敏、吻合。

       2.多税辅助

       上述新的消费税虽然具备地方主体税种的优势，但也存在收入功能弱于营业税，税源相对集中于经济发达区域，县以下(含县)车购消费少的现象。因此，成熟的地方税体系必须走多税辅助的路子，现有13个地方税种应加以保留和简并改造，同时应视时机成熟开征新的税种，以保证地方税税种体系不断完善发展。当前条件比较成熟房产税、资源税等应重点加以改造培植，以弥补主体税种的收入规模下足和税源分布不均等问题；同时，可以考虑开征环境税和社保税等税种，以壮大地方税收收入规模，增强地方政府公共财政能力，加强对地方经济社会发展的调控能力。

       3.机制完整

       首先要加强税收立法，尤其是地方税体系构建的相关立法，纠正长期忽视地方税立法现象，保障地方税体系建设有法可依；其次要实行税权统一下的适度分级管理，尤其要考虑给予各省对地方税适当的立法权和税种税率、减免税的调控空间，以利地方政府对地方经济发展和公共财政的适度筹划调控；其三要保持税收队伍的相对稳定，加强队伍建设，以适应加速发展的经济税收管理要求；四要强化科技兴税，加强国地税信息共享和政府经济管理相关部门的信息互联互通，形成现代税收强有力的管理机制和网络。

       4.因地制宜

       由于自然禀赋、发展差异和税源分布的因素，统一的地方税体系并不能保证不同区域的同一级政府都能够实现满意的公共财政收入。因此，地方税体系的构建发展应当贯彻因地制宜、能收则收的原则，在主体税种收入规模不足的情况下，应视本地区税源情况，积极培植发展辅助税种，甚至把辅助税种发展成地区主体税种，以保证公共财政需求的实现。当前北方自然资源丰富的地区可以相对倚重资源税，南方经济比较发达的地区可以相对倚重房产税。此外，其它小税种和有条件开征的新税种也不可忽视。

       5.保障需求

       地方政府的基本公共财政需求保障应成为新一轮财税体制改革的目标，当前应依托以下三个渠道合理解决：一是地方税的科学构建、发展和应收尽收；二是现有占地方政府税收收入35.18％⑥的中央与地方共享的税收收入应继续保留(本文定义为地方税收的组成部分)；三是强化转移支付机制，中央对欠发达地区和重点调控项目实施财政转移支付或专项投入。

       6.促进发展

       发展才是硬道理。新一轮税制改革，地方税体系构建和相应的财政体制的调整最终应统一和服务于经济社会发展的大目标。发展既是中央的任务，也是地方的任务，必须依据事权的分工各司其职，地方税体系运行应以保障地方公共财政需求为基本目标，以民生、公平、效率为追求层次，力求发挥税制体系的最佳效益。

       (二)主要措施

       1.对现行税种优化整合

       一是整合开征房地产税。即把现行与房地产有关的房产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等税费整合为统一的房地产税并培育为地方政府的重要税源。这样，一方面能改变目前地方政府“土地财政”的混乱局面，使地方政府拥有稳定可靠的税源，缓解财政困难；另一方面，能够统一税制，使地方政府真正成为城市房地产经营的管理者而非经营者，合理调控房地产市场，促进楼市的健康稳定发展。

       二是改革资源税，发挥其提高资源回采率、促进节能降耗等有利于加快发展方式转变的作用，使之成为中西部资源输出地区地方税体系的主要财源。一方面要扩大资源税的征税范围，将水、土地、森林资源等列入资源税的征管对象；另一方面要改定额征收为从价计征。当前实行的新资源税并未对煤炭实行从价计征，没有触及环境保护的核心问题。根据测算，占能源消费结构70％左右的煤炭等污染性资源纳入资源税的改革范围，从价计征，提高税率，不但能有效消除环境污染，而且增收效应较大，有望成为西部地区名副其实的地方税主要税种。

       三是整合开征新的印花税。把现有契税并入印花税，避免重复征税；同时适当扩大税基，把印花税的征收对象扩大到电子商务范畴，适当提高税率，增强其收入功能，促进公平竞争的商品经济环境的发育成熟。

       四是改革城建税。首先要改变以增值税、消费税、营业税为依据计税附征的做法，在考虑受益与负担对等的情况下适度扩大城建税征税范围，以营业收入、销售收入为计税依据，同时把与城市建设相关的各类行政收费并入城建税范畴，这既有利于扩大、稳固城建税税基，也有利于税收负担的公平，减轻企业负担，满足城市建设维护的资金需求。

       2.开征新税种

       一是开征环境保护税。主要是基于目前国内环境污染严重的现实，环境保护税由地方税务系统征管，作为地方政府财力的来源，可按照“专款专用”的原则，由环保部门用于当地环境修复与保护工作。环境保护税的开征是转变发展方式的必然，也是使外部性内部化的必要手段。

       二是开征遗产赠予税。随着我国经济的发展，国民收入分配不公问题日益突出，建议考虑开征由地方管理的遗产赠予税，对社会积累进行征税，可使国民收入进行重新分配，促进社会公平。在具体操作上，对个人继承和获赠的各类财产和存款，可先确定较高的起征基点，使之专门针对高收入人群征收；可参照个人所得税的税率模式，采用超额累进税率，并由各省根据其自身经济发展情况确定。

       三是开征社会保障税。当前，我国各级政府都在不断加大社会保障的力度，积极推进社会保障事业的发展，相应地使得资金压力越来越大，财政风险越来越高，迫切需要进一步深化社会保障制度改革。社会保障税的开征有利于强化社会保障基金的充实，也是我国民生保障工程的重要一环。

       3.积极推进“费改税”

       目前，地方政府由于财政难以支撑不断增加的事权的需要，各种收费不断增加，可趁此改革之机，将各种收费和基金中具有强制性、固定性、无偿性、普遍性的征收项目转化为税收，使其成为规范的财政收入形式，由税务机关集中征管，以此达到规范政府收入、减轻纳税人负担、壮大地方税规模的目的。一是将教育费附加、文化事业建设费、农村教育事业费附加等改为文化教育税；二是将排污费并入环境保护税的开征范围；三是将残障基金并入社会保障税的开征范围；四是将价格调节基金并入消费税的征税范围。

       (三)进程与时机的把握

       税收既是共和国的血脉又是经济社会发展的调控器。目前我国社会经济发展进入深水区，迫切需要通过改革进一步推动发展，李克强总理强调：“未来中国要保持经济长期持续健康发展还必须依靠改革，用壮士断腕的决心推进改革。”营改增倒逼地方税体系的构建，因此必须正确把握时机，不辱使命，加速改革进程。据此，建议考虑用10年左右时间，分三阶段规划完成地方税体系构建：

       第一阶段为主体攻坚阶段，用3－4年时间完成主体税种的构建，并实施若干条件比较成熟税种的整合开征：一是房地产税的开征，顺应国家对房地产调控的需要，具备良好的税治环境，建议在试点基础上适时开征。征收重点放在拥有多套房地产者，对其可按累进税率课征较高的税收，充分发挥税收的调节作用，体现受益原则。二是资源税的改革，适逢近期国际煤炭价格处于低位，此时改革资源税计价方式对企业税负最轻、影响最小，容易得到企业的理解。三是环境保护税的开征，近年来大气污染及水污染事件的频频发生，全国人民对环境保护的要求和呼声越来越高，近期开征环境保护税应该说社会反响较好，顺应了科学发展的要求。四是契税的改革，应配套房地产税的改革开展，顺应经济社会发展需求。

       第二阶段为持续跟进阶段，用3年左右时间筹划开征条件基本成熟的税种：一是开征遗产赠予税。紧接房地产税的改革实施，税务机关对个人不动产和其他有形、无形财产的掌控条件逐步成熟，加上社会公平呼声日高的大背景，有利适时开征征遗产赠予税。二是整合开征城建税。城建税改革整合需要以房地产税为依托，也需要对企业收费情况的清理，避免加重企业税收负担，因此可列入第二阶段考虑实施。

       第三阶段为完善提高阶段，用3年左右时间，从远期发展角度应筹划开征难度较大的税种：一是开征社会保障税。该税的开征有赖于社会保障制度的进一步健全，有赖于社会保障统筹级次的提高以及社会保障标准的进一步统一。二是开征教育税及各类费改税。教育税的开征有待于教育制度、户籍制度等改革配套；各类费改税应贯彻循序渐进，成熟一项开征一项的原则，长期关注，逐步发展。

       结论：新一轮财税改革是经济改革的突破口，因此税制改革事关大局，而“营改增”的全面推行与地方税体系的构建是财税体制改革的双轮驱动，不可偏废；改革没有既定模式可循，必须高度关注国情实际，摸着石头过河。

       课题指导：吴振坤

       课题组长：王增加

       课题组成员：李栋文、黄秀萍、汤镇国、张标敏、赵宇

       总撰：李栋文、赵宇

       注释：

       ①根据财政部网站2012年财政收入决算数据测算。

       ②根据财政部网站2012年财政收入、支出决算数据测算。

       ③2013年4月22日，解学智同志在全国税务系统视频会议上的讲话。

       ④即1.55－1.55×(1－31％)×25％≈1.28万亿元。

       ⑤根据财政部网站公布的历年财政收入决算数据测算。

       ⑥数据来源：财政部网站《2012年地方公共财政收入决算表》

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