分税制对农业发展基金的影响及对策，本文主要内容关键词为：分税制论文,农业发展论文,对策论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：作者就实施分税制对农业发展基金的影响从四个方面作了细致分析，并根据农业发展具体情况提出了开征耕地占用税附加等政策建议。
1988年中央为了进一步加强农业的投入力度，使农业投入有一个稳定的收入来源，国务院专门发布了“关于建立农业发展基金增加农业投入的通知”。在通知中规定了农业发展基金的来源渠道，主要包括：耕地占用税收入；从预算调节基金提出10%部分；乡镇企业税收中比上年实际增加部分中的大部分；农林特产税的大部分；农村个体工商户及农村私营企业征收的税额比上年增加部分中的大部分等。但是从1994年1月1日起中央对财税体制进行了全面的改革，将原先的财政包干体制改变为分税制，这样势必对原先规定的农业发展基金的来源渠道及其与之相适应的管理办法产生深刻的影响。那么，究竟分税制将对农业发展基金产生怎样的影响，以及面对这种新形势我们应采取什么样的对策，已成为广大实际工作者和理论工作者面临的新课题。本文想就此问题作一些初步的探索。
一、分税制对农业发展基金的影响
我们知道，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家对财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，国务院决定从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，实行新的税收体制——分税制。这项税制改革，对大部分税种进行了调整，并增设了一些新税种，也取消、停征了部分税种，使原有的32个税种简并为18个税种，形成了以增值税为主体，消费税、营业税相辅的流转税制度。这次税制改革的力度大，范围广，改变了按不同所有制设置税种税率的办法，进一步强化了税收刚性，充分体现了统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的要求，与历次改革相比，是一次较为全面而系统的改革。
此次税制改革，影响之大，涉及面之广是前所未有的，它对各个方面产生着深刻影响，同样，也将对农业发展基金的建立与管理产生深刻影响。由于农业发展基金的大部分来源渠道均与税收有关，税制的变革对农业发展基金的影响自然在所难免。
影响之一：耕地占用税的分税办法将使地方筹集的农业发展基金大大增加，而中央集中的农业发展基金将相应减少。
1994年1月1日前，耕地占用税可谓是中央与地方共享税种。1989年1月1日前耕地占用税50%归中央，50%归地方并明确指出用于农业发展基金；1989年1月1日后，耕地占用税又由“五五”分成调整为“倒三七”比例分成，即中央30%，地方70%，中央让出的20个百分点全部留给县，省地两级不得截留。1994年1月1日后，新税制将耕地占用税收入全部划归地方，成为一项地方税种，与此相适应从耕地占用税这一渠道建立起来的农业发展基金全部归属于地方，而且，随着各地经济的进一步发展，各地耕地占用税收入将会有较大幅度的增加，从而引发了地方征集的农业发展基金也将在原来基础上有较大幅度的增加，相反地中央从这一渠道征集农业发展基金也将相应消失。可见，由于耕地占用税的改制，导致了地方征集农业发展基金的能力增强，而相应减少了中央农业发展基金的征集渠道。
影响之二：由于流转税和所得税制的改革，将引起从乡镇企业、农村个体工商户和私营企业税收中这两个渠道征集农业发展基金的中央与地方结构上的变化。
原有农业发展基金的征集办法之一，是将乡镇企业税收比上年实际增加部分中的大部分，及农村个体工商户和农村私营企业征收的税收比上年增加的大部分，用于农业发展基金。但在这几项税收中原以产品税为主体的流转税制改为以增值税为主体的流转税制，且新税制规定增值税75%归中央，25%归地方。因此，农村企业税收收入中较为稳定的增值税部分地方所能掌握的财力将有较大幅度的下降，中央所掌握的财力将会有较大幅度的增长。
就所得税而言，新税制规定中央企业所得税归属于中央，地方企业所得税归属于地方，由此看来农村企业所得税收入由地方掌握，但是农村各类企业都面临着这样一种状况：一是自然条件较差；二是技术力量薄弱；三是地区发展不平衡。因此，农村企业所得税能否比上年增长实为未知数，地方要想在这方面征集更多的农业发展基金并非易事。
由此可见，由于推行分税制，原先从农村企业税收中较上年增长部分用于农业发展基金这一渠道，对地方而言，难以有较大的作为。在农村各类企业所得税较少的情况下，它将可能引起地方在这两个渠道征集农业发展基金的大幅度下降，相反地，由于农村企业税收中较为稳定的增值税部分大部分归属于中央，因此，中央在此基础上而建立起来的农业发展基金将有较大幅度的增长。所以说，以农村税收为基础建立起来的农业发展基金，将会引起地方和中央结构上的变化。
影响之三：随着农林特产税的取消，及农业特产税的建立，对农业发展基金的影响，将可能导致如下三种结果：一是若随着农林特产税的取消，而又未从这一渠道建立起相应的农业发展基金筹集办法，将可能导致从这一渠道征集的农业发展基金为零；二是若以农业特产税中原有农林特产税部分作为农业发展基金的来源，预计农业发展基金将不会有太大变化；三是若以现有农业特产税作为农业发展基金的来源，将可能导致农业发展基金在这一渠道上的大幅度增加。
新农业特产税由原来农林特产税及农林水产品税合并而成。农业特产税的税率主要考虑两个因素，一是减轻农民负担，二是稳定财政收入，因此其税率在原有的农林特产税率和产品税率基础上不会有大的变化。由此可见，这一渠道筹集农业发展基金，关键在于政策的取向问题。由于现在农业发展基金筹集办法未作出统一规定，因此，它将可能导致各地出现上述三种作法，从而出现上述三种不同的结果。
影响之四：随着国有企业预算调节基金的停征，原有从国家预算调节基金中提出10%建立农业发展基金这一渠道将会有较大数额的变化。
随着新税制的推行，为了减轻国有企业负担，增强国有企业活力，中央对国有企业停征了“两金”。因此，原由中央财政集中的这部分农业发展基金也就相应消失，但由于城镇和农村集体企业、个体工商户、私营企业仍然要求交纳“两金”，这样对地方来说，从这一渠道上征集农业发展基金预计变化不大，而且随着地方预算外资金的增加，地方从这一渠道上征集的农业发展基金可能会有所增加。
以上分析了新税制对农业发展基金的影响，尽管上述只是一种粗浅的认识，但是从中我们也可得出如下几点启示：
1.针对分税制对农业发展基金筹集渠道的影响，为了保证农业投入有个稳定的收入来源，必须重新构建农业发展基金的筹集办法。它已成为当前我们加强农业发展基金筹集与管理的当务之急。
2.分税制划分了中央税种、地方税种和中央地方共享税种，使得中央和地方都有较为稳定的收入来源，与此相适应，建立农业发展基金的分级管理制度也迫在眉睫。
3.农业是国民经济的基础，农业的兴衰直接关系到国民经济能否持续、稳定、健康地发展，以及人民生活水平的提高，它可谓牵一发而动全身，因此农业发展基金的建立单靠中央和地方的有限财力，已远远满足不了现实的需要，它应该形成一种全社会的共同投入机制。
那么，究竟如何重新构建农业发展基金筹集与管理办法，使之更能适应分税制的要求，逐步形成新税制下的农业发展基金运行机制呢？
二、分税制下农业发展基金筹集与管理的几点设想
根据上述对农业发展基金来源渠道的粗略分析，我们认为，分税制下农业发展基金筹集与管理的总体思路是：在规范和改造现有较为稳定的农业发展基金来源渠道的基础上，拓宽其他来源渠道，逐步形成一种全社会的共同投入机制，并建立起中央和地方的分级管理制度。
1.强化耕地占用税征管工作，开征耕地占用税附加，纳入农业发展基金渠道。通过上述分析，我们知道，在分税制条件下，耕地占用税仍然是农业发展基金较为稳定的收入来源，但是，耕地占用税的增长，也意味着耕地占用多，耕地开垦任务重，对农业发展基金的需求也就大，因此，强化耕地占用税这一征管渠道也就在所必然。同时，从目前各地的做法看，耕地占用税有偏低的趋向，因此，建议开征耕地占用税附加，并将其全部纳入农业发展基金渠道，以应耕地开垦之需。
2.规范农业特产税来源渠道，将其大部分纳入农业发展基金。农业特产税的增长，意味着我国农业多种经营的发展，符合我国社会主义市场经济对农业发展的要求，应予以积极倡导。因为：(1)若随着农林特产税的归并，而相应取消从这一渠道建立农业发展基金，显然是不符合中央加大农业投入力度的总体要求。(2)若沿用原有农林特产税的基数征集农业发展基金，一方面造成今后实际操作的难度，另一方面，也难以保证农业发展基金的稳步增长。因此，我们认为，应以每年农业特产税的规模提取大部分的比例用于农业发展基金。这种做法一是今后实际操作简便；二是随着农业特产税的增长，农业发展基金也能随之增长；三是尽管以农业特产税征集农业发展基金的基数扩大，农业发展基金有所增加，但由于其他渠道的消失或减少，这一渠道农业发展基金的增加，可不致于影响农业发展基金总量上的减少。因此，将农业特产税的大部分纳入农业发展基金是一种较为切实可行的做法。
3.将乡镇企业、农村个体工商户和私营企业税收总额中的一定比例用于农业发展基金，强化这一渠道筹集农业发展基金的刚性。基于上述分析，农村各类企业的税收中，由于较为稳定的收入——增值税部分，大部分归属于中央，地方税收中所能掌握的数额相对较小，且这类地方税收又不稳定，若继续沿用原有“比上年增加的部分”用于农业发展基金的办法，将可能导致农业发展基金从这一资金筹集渠道消失。因为这类税收已纳入地方财政收入的一个重要组成部分，若地方财政拮据，能否将其用于农业发展基金实属可疑。二是“比上年增加部分的大部分”用于农业发展基金的规定伸缩性太大，这一部分税收能否比上年增加，特别是地方所掌握的部分能否比上年增加纯属未知数。若继续沿用原有农业发展基金征集办法，将可能导致农业发展基金在这一渠道上数额的大减甚至消失。因此，我们认为，按农村企业税收总额的一定比例征集农业发展基金势在必行。
4.稳定预算调节基金10%用于农业发展基金。随着分税制的进一步推行，地方机动财力将可能日益增多，预算调节基金的征集对地方来说影响不大，因此，稳定从这一渠道征集农业发展基金的潜力较大，对地方而言，这部分农业发展基金可望稳定增长。
5.跳出农业小圈圈，变革单纯从农业收入中建立农业发展基金的做法，拓展农业以外的农业发展基金来源渠道，形成全社会共同投入农业的机制。这一方面可从如下几点加以考虑：(1)以农产品为原料的产业，应以一定形式将因农产品价格低廉而流入该产业的高额利润返还一部分用于农业发展基金。(2)雇用农民工的城市国营、集体、私营及个体企业，可按用工人数的一定标准收取农业发展基金。(3)按全社会固定资产投资规模的一定比例征集农业发展基金。
6.完善管理办法，建立分税制下中央和地方的农业发展基金管理网络。由于分税的推行，中央和地方划分了税种，都有其固定的收入来源。因此，不论是中央还是地方都应在各自收入的基础上建立起农业发展基金，使农业发展基金形成上下结合，左右逢源的管理网络。中央的农业发展基金用于事关全局的大江大河治理、大型水利设施及大规模的水土保持和农业开发。因为大江大河的治理、水利建设、水土保持及农业开发，单靠某个省区有时是难以做到的，它还需要有中央的统筹安排和大力支持。地方所建立起来的农业发展基金用于地方重点农业开发任务，以及中央投资项目的配套资金。这样才有可能形成上下结合的农业发展基金网络，也才有可能保证大型农业开发任务的完成。