巴西后威权时期的文武关系，本文主要内容关键词为：威权论文,巴西论文,时期论文,关系论文,文武论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广义而言，文武关系(civil-military relations)涉及社会上的一般公众和武装力量成员相互间所持有的态度和行为，但是从较狭义的、特定的政治含义而言，它是指武装力量与合法建立的国家公共权威机构之间所存在的主从关系或上下级关系①。20世纪末，拉美国家普遍性地实现军政府向文人政府的过渡后，如何建立一种民主的文武关系，以实现民主制度的巩固，成为摆在新的文人政权面前的棘手挑战：一方面，倘若他们采取措施削弱军人的政治权力或加强政府对武装力量的控制，他们的行动很可能导致政府与军方之间的摩擦，使军人对民主制度失去信心，从短期来看，增加了发生军事政变的危险，威胁到民主制度的生存。另一方面，倘若他们未能改变非民主的文武关系模式，从长远来看，又将影响到转型后的政治体制的民主性和稳定性。当时，阿根廷著名政治学家吉列尔莫·奥唐奈曾预言，拉美新生的民主制面临着“或者因传统的军事政变导致‘猝死’，或者因民主制实践的逐步被侵蚀而导致‘慢慢死亡’，最后滑到威权主义”的危险②。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿也认为，新的民主政府面临的首要任务是“约束军方的政治权力，并使得武装部队纳入忠于为国家提供外部安全职守的职业组织”③。总之，要实现民主制度的巩固，就必须建立一种民主的文武关系。
1985年1月15日，巴西举行总统选举，民主阵线候选人坦克雷多·内维斯以绝对优势战胜执政的社会民主党候选人保罗·马卢夫，当选为总统。巴西终于结束了长达21年的军人统治，完成了“还政于民”的民主化进程，进入了后威权(post-authoritarian)时代。但是，就在就职的前一天，当选的坦克雷多·内维斯因肠道手术并发症突然去世，当选副总统若泽·萨尔内就任巴西总统。值得注意的是，巴西实现军政权向文人政府的过渡后，由于巴西政治转型的特殊方式④，军人并没有从政治舞台上完全退出，相反，武装力量还保留了相当程度的自主权和干预政治的权力。因此，巴西文人政府在对待军方的政策上面临着严峻的挑战，对1985年文人政府建立以来巴西各届政府对军人的策略和文武关系的演进进行初步分析，将有助于我们认识当代巴西政治及其发展趋势。
根据美国学者J.塞缪尔·菲奇(J.Samuel Fitch)的研究，民主的文武关系应具有以下三个基本特征：
第一，在政治上，武装力量必须从属于民主政权的领导。军队的专业化可能给予武装力量比其他社会集团更大的自主性，但是并没有把它变成一个超阶级的或者客观的、无自身利益的机构。在拉丁美洲历史上，军人曾承担的作为政府“政治监护者”的传统角色是违背民主制度原则的。在文人体制下，军人对政治的干预，包括对政府政策的否决权和基于军事政变的威胁而产生的政治影响，是军人对民主权威的自由行使施加的限制。在巩固的民主制中，武装力量在防御和安全事务中拥有重要的发言权，这是由于他们的专业知识和任务的特殊性所决定的，然而，军人的影响应被限定于其专业的范围之内，甚至在这个范围之内，文人的决策也不能被军人所否决。在民主制中，文人官员必须拥有行动的自主权，不必担心军人对民主制的不忠。
第二，根据宪法原则产生的文人官员应有权对武装力量在政策上进行控制。在巩固的民主制中，应由总统和议会来确定武装力量的任务。文人官员有权决定财政资源在防务和其它领域的分配。虽然军人在其日常专业职能的履行中被赋予一定程度的自主权，但军人的自主权必须在民主宪政的框架内履行，并得到适当的宪政权威的监督。
第三，在民主制中，军人必须遵守法律的原则。虽然军人有局限于自身的、不适用于其它社会集团的法律准则，但是武装力量成员既不能被剥夺宪法所赋予的权利，也不能享有超出宪法和法律的特权。特别是，军人要尊重其他社会成员的人权。在发生武装对抗和叛乱的情况下，可以动用武装力量，但是必须遵守本国的法律和国际法，违背这些法律的武装力量成员将受到法律的制裁。在民主制中，武装力量不能凌驾于法律之上⑤。
根据上述标准来衡量，J.塞缪尔·菲奇将恢复文人政权之后拉美国家的文武关系分为四种类型：文人政府完全被军人控制(巴拿马、海地)、军人对文人政府行使“监护权”(巴西、智利)、军人有条件地接受文人政府的控制(秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚、洪都拉斯)、军人基本完全接受文人控制(阿根廷、乌拉圭)⑥。
在巴西，军人在交出政权后，仍保留了相当程度的政治参与权和特权。“对一系列关键的政策问题，文职政府充其量不过与军方共同分享统治权”⑦。萨尔内政府几乎没有对军人的特权提出挑战，也没有试图改变军队的制度架构。最初，由于巴西向民主制的过渡是由军方启动并加以控制的，武装力量有着较强的政治影响，为了防止危及新建立的民主制度的稳定，萨尔内政府在对军方的政策上是极为谨慎的。萨尔内是在当选总统内维斯突然去世后作为当选副总统继任总统的，本身缺少强有力的选民支持，这也削弱了他向军队这一传统上强大的体制提出挑战的能力。随着时间的推移，萨尔内政治地位的削弱也使他倾向于支持保留军方的特权⑧。实际上，在萨尔内政府的内阁成员中，和军政府时期一样，仍有六名现役将军：军人内阁首脑(the Chief of the Military Cabinet，同时也是国家安全委员会秘书长)、陆军部长、海军部长、空军部长、武装力量总参谋长、国家情报局局长⑨。作为军政府时期实施镇压和酷刑的象征性机构的国家情报局亦原封未动。很多高级职位，包括政府部长和国有企业的总裁被军人占据。由于1979年的大赦法案⑩被包括在军人交出政权的约定中，犯有侵犯人权罪行的军人没有被追究罪责，其中很多人依然占据着重要的政府职位。陆军部长莱昂尼达斯·皮雷斯·贡萨尔维斯(Le
nidas Pires Gon
alves)和其他五位军人内阁成员在政府议程的重大问题中，忠实地捍卫军方的利益和地位。议会和司法部门对“军事事务”的影响甚微(11)。
1985年5月，萨尔内总统宣布制宪会议即将成立。围绕着制宪会议的组成，存在着两种立场。议会中的少数派，如巴西民主运动党左派、劳工党、民主工党的绝大多数成员，要求与过去的威权主义体制彻底决裂，主张在议会以外另行成立一个制宪会议。社会民主党、自由阵线党和巴西民主运动党的右派则主张1986年11月的选举后产生的议会作为制宪会议。萨尔内总统选择了后一种立场，将制宪会议和议会合二为一也符合军方在交出政权前提出的要求。为了在新宪法制定过程中捍卫自身的利益，军方组成了游说团，对议员施加影响。陆军的游说者向所有559名制宪会议成员散发了长达29页的小册子，题为《宪法主题》(Temes Constitucionais)，表达了军方对于影响到武装力量的主要宪法问题的观点。
绝大多数制宪会议成员(也是国会议员)最初都宣称，新宪法中应减少赋予军方的权力。然而，制宪会议最终仍然决定，在新宪法中保留武装力量的许多特权，但同时也对这些特权在某些方面做出了一定的限制：
第一，根据新宪法，保留陆军部、海军部和空军部三个独立的部门，而非建立统一的国防部。这就使得军方保留了更多的内阁职位，从而更有利于捍卫军方的利益。
第二，新宪法第142款规定，军队的任务仅限于防御外来的威胁，“维持国内公共秩序”的任务不属于军队，而是“属于警察的职责”(12)。只有在文人政府发出命令时，军队才可履行维护国内安全的任务。因此，根据新宪法，军人的监护权(tutelage)虽然没有被彻底废除，但是，武装力量的行动自由受到了文人政治家的重要限制(13)。虽然这一限制并不能完全阻止军人对政治的干预，尤其是在军方重大的利益受到侵害的时候，但的确增加了军人干政的代价，因为宪法减少了军方干政的合法性。
第三，军队和警察的分离是所有发达的民主制度的重要标志。军政府统治期间，各州武装警察(polícia militar)隶属于军队的控制。在新宪法制定过程中，军方强烈要求保留对各州武装警察的监督管理权。最后，新宪法规定，各州武装警察是“军队的辅助和储备力量”，但是在平常期间应置于州长控制之下，新宪法没有给予军方领导人干预武装警察的权力。
第四，军方领导人要求新宪法保留国家安全委员会(CSN)，通过这个机构，军方高级领导人在广泛的经济、技术、社会和政治政策上发挥影响(14)。绝大多数政治家认为，国家安全委员会的存在使军方的权力过分膨胀，应该取消这一部门，将其权力转交给其它政府机构。1988年8月28日，制宪会议决定取消国家安全委员会，成立共和国委员会和国防委员会。共和国委员会完全由文官组成，负责就联邦干预、防御状态(state of defense)和戒严以及与民主制的稳定相关的问题向总统提供咨询。国防委员会由六名高级文官和武装力量的部长组成，负责就宣战与媾和、宣布防御状态和戒严以及对国家领土的安全绝对必要的地区加以征用等问题向总统提供咨询。但是，9月28日，萨尔内总统签署了法令(第96.814号)，成立国防咨询秘书处(SADEN)，其管理机构、人员和预算皆沿用自国家安全委员会。在萨尔内政府期间，国防咨询秘书处在秘书长拜马·德尼斯(Bayma Denys)将军的领导下，全面干预政府的政治、社会和经济事务。
第五，虽然在一些职业化的军人看来，国家情报局的存在损害了军队的形象，影响了军队内部的凝聚力。但是他们同时也认为，国家情报局的存在有助于军方在非军事事务中发挥影响。公民社会和议会中的反对派代表早在20世纪70年代以来就对国家情报局持批评立场。尤其是那些本身曾受到威权政府迫害的制宪会议代表更是强烈地要求废除国家情报局。但是，制宪会议投票中，121票主张废除国家情报局，197票主张保留或者认为国家情报局不应作为宪法问题考虑，另有10票弃权。因此，新宪法没有提到国家情报局以及其他情报部门。国家情报局因此也得以保留下来。但是，新宪法在扩大公民权利的条款中规定，允许公民查阅由军政府时期的特务机关保管的个人档案。然而，非政府组织——“酷刑，不再重演”(Torture，Never More)——抱怨，查阅这些档案依然受到限制。总之，新宪法基本上对情报系统毫无触动(15)。
可以看出，在新宪法的制定过程中，军方捍卫自身利益和特权的努力在某些方面取得了成功，另一些方面则遭到失败，但总体上成功的方面居多。这是因为，制宪会议中主要的派别都有自己优先考虑的问题。虽然绝大多数左翼议员都反对在新宪法中保留军方特权，但是左派作为一个整体而言并未将其主要精力投入一场反对军方特权的运动，他们优先考虑的是劳工权利、社会保障、卫生保健等更为迫切的问题。就中右派议员而言，虽然他们也有比保护军方的特权更加紧迫的问题需要关注(例如右派议员更加关注国家的经济问题)，但是由于他们的人数相对较多，因而在如何对待军方的辩论中，他们的影响相对更大一些。即使那些并不特别支持保留军人特权的中间派和右派议员也不愿意花费过多的精力去改变现存的文武关系模式。正因为如此，军方在保护自身的特权方面取得了较明显的成功。另外，在此前的政治转型过程中，军方与主要政党领导人达成的非正式协议，无疑也有助于这一结果的产生。一些在制宪会议中担任重要角色的政党领导人感到有义务尊重此前与军方上层达成的谅解。
那么，为何军方的某些特权得以保留，而另一些特权却丧失了呢？更具体地说，为什么制宪会议在国家安全委员会和武装警察的问题上更愿意向军方的控制权提出挑战，而在保留军人“监护权”、保留陆海空三军各部和国家情报局方面情愿让步呢？原因在于，前两个问题对于政治家的独立性和民众支持的影响比后三个问题更加直接而现实。如果将本属于国家安全委员会讨论范围内的一些事务——土地使用、城乡地区的工业发展、社会保障等——移交议会，将无疑扩大议员的责任领域，提高他们的庇护人地位(patronage)，扩大他们的选民基础。选举产生的州长反对军方控制各州的武装警察，认为这种安排是对他们的决策范围的侵犯。由于州长在各州对议员的庇护人地位，促使议员与州长站在一起反对军方对武装警察的控制。相比之下，保留“监护权”、保留陆海空三军各部对于选举产生的政治家的独立性和决策权影响不大。虽然国家情报局的确对这些政治家的决策自主权构成了威胁，但是，有几种因素阻止了立法者决心将其废除。这些因素包括：第一，尽管国家情报局在萨尔内政府中对国内政治进行干预，但是该机构在实际决策中的地位是有限的，该机构所影响到的范围也是较小的。与国家安全委员会相比，国家情报局并未更多地涉足议会的权力。这部分说明了为何制宪会议成员更多的容忍国家情报局，而非国家安全委员会。第二，制宪会议成员担心，如果国家情报局被废除，其领导层可能与陆军联手对宪法辩论的过程产生威胁。国家情报局还可能会通过公布其以前所搜集的有关情报，对某些反对派成员个人造成不利的影响。第三，废除国家情报局的主要倡导者是若泽·杰诺伊诺(José Genoino)，他是一名劳工党成员，以前曾是“巴西的共产党”(PC do B)的武装成员(16)，这促使一些原来赞成废除国家情报局的保守派成员改变了立场(17)。
根据新宪法，1989年巴西举行了29年来的第一次总统直接选举。来自东北部贫穷的阿拉戈斯州名不见经传的费尔南多·科洛尔·德·梅洛以典型的民众主义风格，与传统的政治家拉开距离，在几乎没有政党支持的情况下，充分利用新闻媒体，直接诉诸民众，展开竞选(18)。12月15日，选举结果揭晓，科洛尔当选为总统。
1990年就职后，科洛尔采取了一种波拿巴式的领导风格。3月15日，新政府就职后的第一个小时就宣布了彻底的经济改革措施，表明科洛尔决心不受任何政治力量的制约和干预，确立自己的自主性和领导地位。在对军方的政策上，科洛尔一方面强调自己作为武装力量最高首脑的地位，另一方面采取激进的措施削弱军方的政治影响。就职当天，科洛尔就颁布法令，废除国家情报局和国防咨询秘书处，并于4月12日获得议会的批准。接着，科洛尔建立了战略事务秘书处(SAE)，取代这两个被废止的机构，负责战略规划与分析、情报工作。与国家情报局不同，战略情报秘书处主任由文官担任(19)。国家情报局的废除和战略事务秘书处内部情报部门的建立，使情报部门的人数，尤其是军人的人数大大减少。战略事务秘书处内部情报部门的人数仅为原国家情报局人数的1/2到3/4，大约有1100名原来在国家情报局担任职务的军人被迫离职，现役军官一般重返军营，一些退休军官失去了工作。科洛尔还关闭了前国家情报局的12个地方办公机构中的4个。为了减少战略事务秘书处成为干预政治平台的机会，科洛尔废除了该机构内阁地位。除了战略事务秘书处外，科洛尔同时废除了武装力量总参谋部(EMFA)和军人内阁的内阁地位，这样军人的内阁席位从6人减为3人。
为什么科洛尔如此坚决地废除国家情报局和国防咨询秘书处呢？最重要的原因是，废除这两个部门是科洛尔在政治领域内消除可能的障碍者和竞争者的宏大计划的一部分。由于科洛尔政府缺乏一个持久的政治支持基础，如一个制度化的政党，像国家情报局和国防咨询秘书处这样一些根深蒂固的组织对总统的权威构成了特别的威胁。此外，作为一名民众主义风格的政治领导人，要获得民众的拥护，科洛尔的政治诉求之一是决心清除巴西精英主义和威权主义的残余，开创一个公民权和人民主权得到伸张的新时代。因此，向国家情报局和国防咨询秘书处挑战，也是科洛尔政治风格的一部分。
保守派军人对科洛尔废除国家情报局的做法做出了激烈的反应。两位退休将军批评政府，援引历史上军人参与政府决策的事实为他们的说辞寻求合法性。科洛尔利用武装力量最高首脑的身份，设法使陆军部长对这两位退休将军进行了惩戒。随后，科洛尔采用了“胡萝卜加大棒”的策略，身穿军服对陆、海、空重要军事单位进行了视察。
军事部长的任命也是科洛尔使政府非军事化计划的重要组成部分。部长是所在兵种的最高首脑，需要依靠他们来控制军队内部的不稳定状态。科洛尔任命与过去的情报部门没有牵连、军人执政期间没有参与镇压、并无条件地遵守宪法原则的军官担任陆、海、空军部长。因此，尽管武装力量内部对于政府政策的不满日益增强且极为普遍，但在科洛尔政府期间，三军部长有效地阻止了军队内部的分裂，避免了军事政变的发生。
作为新自由主义改革的组成部分，科洛尔政府急剧削减了军事预算。在这一方面，军事人员和文职人员、军事部门和文职部门是受到平等对待的。也就是说，在削减预算过程中，军事部门和军人没有得到特别的照顾。由于军事预算的削减，一些重要的军事发展计划——例如陆军装备现代化的FT-2000计划、海军的核潜艇建造计划、空军的太空计划——不得不被放弃。在科洛尔政府和伊塔马尔·佛朗哥政府期间，由于军事预算的减少，巴西陆军缺少子弹训练新兵，空军的飞机因缺少燃料而无法起飞，海军唯一的航空母舰自第二次世界大战期间就开始使用，也没有飞机可载。由于政府实行的经济紧缩政策，如同文职人员一样，军人的实际工资下降，引起了军人的极大不满。根据巴西军队的纪律，与现役军官不同，退休军官有权自由地表达“哲学和意识形态思想”以及政治观点。但是，他们不得批评上级长官，尤其是作为武装力量最高首脑的总统。因此，退休军官，有时在现役军官妻子的支持下，要求提高工资。他们代表了整个军队的要求，向政府施加压力。军事部长的主要任务是控制军队内部的不稳定状态。他们一方面向政府提出提高军人工资的要求，另一方面对违反军队纪律的军官进行惩戒。军事部长们要求，军人的工资要等同于立法和司法部门工作人员的工资，这些部门的工资水平高于行政部门。但是，他们未能达到目的。
除了废除国家情报局和国防咨询秘书处外，科洛尔曾打算在定于1993年下半年的宪法修正时废除关于军人监护权的条款，也曾打算建立统一的国防部，以取代陆军部、海军部和空军部。但是，1992年5月，科洛尔总统的胞弟佩德罗指控科洛尔总统卷入他的前竞选班子经理、大富豪保罗·塞萨尔·法里亚斯(Paulo Cesar Farias)的腐败行为。在反对派的压力下，议会成立了调查委员会。由于经济稳定政策的失败使科洛尔丧失了企业界、公共舆论和新闻界的支持，12月29日，科洛尔在参议院就撤销其总统职务进行投票的前夕宣布辞职(20)。
科洛尔辞职后，副总统伊塔马尔·佛朗哥被推上总统职位。在许多方面，佛朗哥政府更像一个看守政府，没有自己长远的战略目标。由于缺乏独立的选民基础，这位原副总统无力进一步削弱军方的特权。防止经济和政治局势的进一步恶化，将政权维持到下届总统选举，是佛朗哥所关注的主要问题。在对武装力量的态度上，佛朗哥政府采取了更为谨慎、缓和的立场。实际上，在佛朗哥政府期间，在反对腐败的名义下，任命了大量退休军官担任高级官僚职位。同样是以反腐败为借口，佛朗哥政府恢复了军政权时期直接隶属于国家情报局的安全和情报处(Divisao de Seguranca e Informacao，DSI)，即政府各部内部的情报部门。佛朗哥还任命了一名军人、科洛尔政府时期曾担任海军部长的马里奥·塞萨尔·弗洛雷斯(Mário César Flores)上将担任战略事务秘书处主任。佛朗哥还建立了战略事务秘书处的分支部门情报分秘书处(DST)，这表明，佛朗哥不打算将情报活动和军事人员从战略事务秘书处中清理出去，而这恰是科洛尔的目标之一。在佛朗哥任内，战略事务秘书处没有根据规定将自身的活动限制在国内安全领域，而是在广泛的国内和国际领域开展调查活动。情报的收集、分析和运用依然分散于毫无协调的各种机构——战略事务秘书处、三军各部、联邦警察局、各州武装警察、外交部。立法部门没有制度化的手段监督情报部门的活动(21)。更重要的是，佛朗哥颁布法令，恢复了武装力量总参谋部、军人内阁和战略事务秘书处的内阁地位，从而使得内阁中现役将军恢复到6人。
在佛朗哥政府期间，军方还直接参与了维护国内安全的行动。1994年8月，里约热内卢山坡贫民窟(favelas)的毒品贸易、有组织的犯罪、群体暴力达到了令人吃惊的程度。政府认为，要打击犯罪，军方比警察更加可靠和有效。1994年11月1日到12月30日，军队、联邦警察、州武装警察联手采取“里约行动”(Operation Rio)，打击毒品交易和群体暴力，并收缴了大量走私武器。这一行动虽然不是军方单独所为，但加强了军队维护社会秩序的作用。
在1993年10月宪法修正期间，有的议员主张，取消宪法中军人维持国内秩序和法律的权力、取消义务兵役制、限制军事法庭的权限、加强议会对情报部门的控制、成立文人领导的国防部取代三军各部。一名议员甚至主张将军队改造成日本那样的自卫武装。但是，议会内部并未形成团结统一的力量将这些提议写入宪法。
虽然佛朗哥时期巴西的文武关系并未退回到80年代后半期的状态，军方并没有像萨尔内政府时期那样广泛干预政府的决策，但是，佛朗哥政府并未采取有效的措施加强对军队的控制，甚至在一些方面比科洛尔时期后退了。即使如此，军方的不满和骚动并未得到平息，反而加剧了。高级军官和一些退休军官的非正式组织发表了越来越多的宣言，要求提高军人的工资和加强军事装备的现代化。此时，巴西的经济危机达到了极点。由于军人工资的下降，军队很难从中产阶级中间征募到兵源。议会内部连续发生的腐败丑闻，加上恶化的经济形势致使一些军人认为，巴西文人已无力统治和管理国家。有些独立的军人集团甚至主张对巴西实行“藤森化”，即像当时秘鲁的藤森总统所做的那样，关闭议会，加强威权统治。根据报道，一些企业家组织开始与军方接触，要求军方采取干预行动。然而，在陆军部长的领导下，三军部长基本控制了军队内部普遍的不稳定局面。退休军官及其组织未能掀起一场统一的军事行动，公开批评政府的现役军官受到了制裁。
1994年的大选中，著名学者费尔南多·恩里克·卡多佐当选为巴西总统，连任两届(1995-1998年、1999-2002年)。与前任各界总统相比，卡多佐获得了较高的支持率。在中右派政党联盟的支持下，1994和1998年的大选中，他分别获得了首轮选举的54%和53%的选票。两次选举中获胜，在很大程度上要归功于他在担任佛朗哥政府的财政部长时开始实施、并在自己的第一届政府中继续推行的经济稳定计划——雷亚尔计划——所取得的成功。虽然在他的第一届任期期间，国际金融危机严重冲击了巴西经济，在他的第二届政府之初，即1999年1月，巴西发生金融动荡，货币大幅度贬值，但是工资严重下跌的趋势被制止了。在对军方的政策上，卡多佐表明了改善文武关系的意向。他没有遵循科洛尔的“胡萝卜加大棒”政策，相反，他将军队看作一个战略性的部门，主张照顾军方的利益要求。为表明对军方的诚意，卡多佐上台之初，就巡视了武装力量的重要单位。然而，与此同时，卡多佐又采取切实可行的措施，削减军人的特权和政治影响。
在第一任期内，卡多佐任命了一名文官担任战略事务秘书处主任。战略事务秘书处不仅在人员方面、而且在管理方式上实现了高度的文职化，基本上作为一个战略性事务的顾问性部门参与国防政策的制定。第二任期开始后，卡多佐采取了进一步的措施，废除了战略事务秘书处，其所有情报功能由军人内阁(此时被重新命名为制度国防内阁，GSI)所接管，1999年，再由新成立的情报部门巴西情报处(ABIN)接管。作为一个直接隶属于总统的顾问性机构，巴西情报处负责收集和分析战略性的情报，为政府决策服务。情报活动要受到法律的严格限制，要尊重人权。巴西情报处对议会负责，议会成立了情报活动控制委员会(CCAI)，由多数派和少数派政党领导人、上下两院的对外事务和国家安全委员会主席组成，负责对巴西情报处进行监督。
1996年，即第一任期的第二年，卡多佐政府开始制定巴西的国防政策。参与制定的人员除了军人和文人部长外，还有来自军方和文人的特邀代表。在巴西历史上，这是首次不是由军方单独负责制定国防政策。巴西新国防政策的指导思想是，“国内敌人”已不复存在，对国家安全的威胁仅来自国外，在解决国家间争端时，外交和军事手段应同时并用。
根据宪法，武装力量的责任是保卫国家的主权和领土完整，为达到此目标，巴西国防政策指出，必须“坚持不断地加强武装力量的统一整体性，无论在训练和使用方面，还是在相关活动的合理化方面。”根据国防政策的“战略性指导方针”，必须成立国防部(22)。成立国防部也是卡多佐的明确目标。1995年1月，在他就职的第一个星期，卡多佐就要求军事部长们在武装力量总参谋长贝内迪托·莱昂内尔(Benedito Leonel)将军的协调下，就成立国防部提出一份建议。莱昂内尔将军的任务还包括制止军方对成立国防部的抵制。1997年9月，莱昂内尔将军向卡多佐总统提交了成立国防部的建议草案。后经在更大范围内的进一步讨论，1998年10月，政府确立了成立国防部的方案。1999年5月，国防部正式成立。
卡多佐政府期间，在国际金融危机的形势下，政府大幅度地削减了财政支出。如同前几届政府一样，军事预算依然十分紧张，难以维持军事人员和军事行动的支出需要。然而，军人的工资得到了适度的提高。1996年3月，卡多佐总统提出了一项宪法修正案草案，允许政府在提高工资和福利待遇方面将军人与文职人员区别对待。此后有关军人工资的法律将不再由议会提出，而由总统负责。1998年2月5日，该草案作为宪法第18条修正案获得通过。当天，卡多佐向150名军官宣布，政府将在1998年为军人提高特别工作奖金，相当于工资的36%(23)。这表明，军方以自身职业特殊性为理由施加的政治压力在政府和议会中都发挥了作用。卡多佐总统在第一任期结束之际，以加强军人与社会的团结为名，强调尊重1979年的大赦法案。但与此同时，成立了失踪人员委员会(Comissao dos Desaparecidos)，尽管军方对此感到不快，政府仍然表示为军政府镇压期间失踪或者被杀的人员承担责任。最终，在1979年大赦法案颁布之后19年，失踪人员的家属开始得到物质赔偿。
总之，在卡多佐政府时期，在削弱军方特权、减少军人对政治的干预，加强政府对武装力量的控制方面，基本上沿着正确的路线向前迈出了一大步。卡多佐政府承认军队是一个战略性的机构，具有无可否认的重要性，军人职业具有特殊性，但同时通过制定国防政策，建立国防部，建立制度性的情报系统架构，在改进文武关系方面取得了很大的进展。
2003年，劳工党领导人卢拉就任巴西总统。卢拉政府在对军方的政策上，基本上继续了卡多佐政府开辟的路线。上台伊始，卢拉总统和政府的部长们明确表示，政府财政支出优先考虑解决贫困问题，以实现政府的“零饥饿计划”。空军购买12架FX喷气式飞机的计划被迫放弃。2003年1月5日，新任国防部长若泽·维埃加斯(José Viegas)宣布，武装力量除了要履行传统的保卫国家安全的任务外，还应参与新政府的社会计划。1月7日，交通部和国防部达成一项协议，11个工程兵营将要参与修建和改造联邦公路。此后，卢拉又发表讲话，希望军队的征募成为提高穷人社会地位的途径，军人应该发扬其在国家社会经济发展中发挥作用的历史传统。但是，军方对此并不认同。在军人看来，军人的主要任务应该还是在于军事领域，参与经济和社会方面的任务，只能是辅助性的。
如上所述，20世纪80、90年代，拉美各国实现还政于民的民主化进程后，形成了不同类型的文武关系。最初一些分析家认为，这种模式一旦形成，将会比较持久，难以改变。但是，现实的发展证明，“军方的政治影响和他们渴望施加的政治影响并非一成不变的，其影响在军方放弃政府之后可能增长或减少”(24)。影响文武关系变化的因素有许多方面，既有消极的，也有积极的。从消极的方面来看，从军政府那里继承下来的巨额外债负担使得新的民主政府严重地依赖于国际货币基金组织、世界银行和外国债权人。为了支付外债而转移的公共资金和出口收入削减了政府在其它方面的投资，特别是社会领域的投资，并窒息了本国资本市场，造成经济停滞，实际工资急剧下降。经济危机削弱了民主政府，侵蚀了文人政府的合法性，客观上有助于军人保持特权，抵制民主政府对军方施加的控制。从积极的方面来看，在民主体制下，选举成为政治竞争的主要方式，削弱军方的特权，减少军事预算并将其转移到社会领域，有助于文人领导人争取到选民的拥护；而支持保留和扩大军方的权力和利益，则无助于文人领导人获得选票。此外，由于军方内部的分歧，使它很难团结一致地行使对文人政府的监护权。在巴西，军人专业化的传统观念在相当部分军官中一直根深蒂固。因此，对文人政府的监护权即使在军队内部也不是普遍得到接受的。文人政府所面对的不是一个统一的、具有较强凝聚力的军方，相反，政府通常能够在高级军官中找到在意识形态上、专业思想上的同盟者，从而将潜在的监护者置于一个公然违抗上级命令的尴尬境地。就国际环境而言，冷战结束后，无论对于美国来说，还是对于拉美的军队领导人而言，以反对“共产主义扩张”为借口而坚持非民主的体制或侵犯人权越来越站不住脚了。在20世纪90年代，美国对于拉美民主制的支持越来越明确了。拉美国家的领导人在推进以集体捍卫民主制度作为美洲国家间关系的原则方面也变得越来越具有进取性了。1991年，美洲国家组织(OAS)通过圣地亚哥代议民主制解决方案(Santiago Resolution Representative Democracy)，规定在成员国“民主选举产生的政府合法权力行使”被迫中断时，立即召开美洲国家组织常设会议。1997年的华盛顿公约(Washington Protocol)对美洲国家组织宪章进行了修正，规定一旦成员国民主选举产生的政府被武力推翻，将取消该国的成员国资格(25)。
总之，影响拉美国家文武关系演变的因素是多种多样的，各国情况也有很大差异。就巴西而言，总的趋势是文人政府对军方的控制不断加强，军人对政府的监护权不断削弱，民主制度不断巩固。但是，尽管出现了这些积极的结果，当前巴西的文武关系依然并非是完全民主的。武装力量依然享有一定程度的自主权，军人作为国家利益和国家安全的最终监护者的传统观念依然存在于许多军官的头脑中，文武关系依然是影响民主制巩固的一个重要因素。
注释：
①戴维·米勒、韦农·波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，北京：中国政法大学出版社,2002年，第128-129页。
②Guillermo O'Donnell,"Challenges to Democratization in Brazil",World Policy Journal,No.5，1988,p.281.
③塞缪尔·亨廷顿：《第三波：20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海：上海三联书店，1998年，第285页。
④巴西由军政府向文人政府的过渡，是一种“通过交易的转型”(transition through transaction)。参见Donald Share and Scott Mainwaring,"Transition Through Transaction:Democratization in Brazil and Spain",Wayne A.Selcher,ed.,Political Liberalzation in Brazil:Dynamics,Dilemmas and Future Prospects,Boulder,Westview Press,1986,pp.175-215.
⑤J.Samuel Fitch,The Armed Forces and Democracy in Latin America,Baltimore,The Johns Hopkins University Press,1998,pp.36-38.
⑥J.Samuel Fitch,The Armed Forces and Democracy in Latin America,Baltimore,The Johns Hopkins University Press,1998,pp.38-43.
⑦胡安·J.林茨、阿尔弗莱德·斯泰潘：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义的欧洲》，孙龙等译，杭州：浙江人民出版社,2008年，第175页。
⑧Wendy Hunter,Eroding Military Influence in Brazil:Politicians against Soldiers,Chapel Hill and London,The University of North Carolina Press,1997,p.43.
⑨莱斯利·贝瑟尔主编：《剑桥拉丁美洲史》第六卷(下)，中国社会科学院拉丁美洲研究所组译，北京：当代世界出版社,2001年，第305页。
⑩1979年，巴西军政府颁布大赦法案，规定赦免自1961年9月2日以来所有被监禁和被驱逐的政治犯，未被赦免的是在对政府的武装抵抗中犯有“血腥罪行”的人，恢复了政治家根据以前各项制度法被剥夺了的政治权利。同时被赦免的还包括“相关的罪犯”，即为国家保安部门实施镇压和酷刑的人，这一规定的目的在于，防止军人在交出政权后，因在执政期间的镇压和侵犯人权的罪行而受到追究。参见林被甸、董经胜：《拉丁美洲史》，北京：人民出版社，2010年，第453-454页。
(11)Maria Helena de Castro Santos,“The Brazilian Military in Post-Democratic Transition”,Revista Fuerzas y Sociedad,No.3-4,2004,pp.118-119.
(12)Alfred Stepan,Leandro Wolfson,"Las Prerrogativas de los Militares en los Nuevos Regímenes Democráticos",Desarrollo Económico,Vol.27,No.108,1988,p.493.
(13)根据此前的宪法，例如1891年宪法、1934年宪法、1946年宪法和1967年宪法，军队作为国家常设机构承担保卫国家、维护法律和秩序、保证政府机构运转的任务。这样，宪法就确立了军人作为政府“监护人”的地位。一旦军方认为文人政府的执政威胁到国家安全，为了恢复宪法的权威，军人有权出面干预。George-Andre Fieshiter,Brazil since 1964:Modernization under a Military Regime,London,The Macmillan Press,1975,p.23.
(14)Benicio Viero Schmidt y Rosa Cusminsky de Cendero,"Transición y Crisis de Gobernabilidad en Brasil",Revista Mexicana de Sociología,Vol.50,No.2,1988,p.47.
(15)Wendy Hunter,Eroding Military Influence in Brazil:Politicians against Soldiers,Chapel Hill and London,The University of North Carolina Press,1997,pp.45-57.
(16)1962年，因对军政府的策略发生分歧，巴西共产党(PCB)发生分裂，主张武装斗争的一派另组建“巴西的共产党”(PC do B)。
(17)Wendy Hunter，Eroding Military Influence in Brazil：Politicians against Soldiers，Chapel Hill and London，The University of North Carolina Press，1997，p.60.
(18)在竞选中，科洛尔没有将其支持者组建为一个政党。他在1989年组建的政党——国家重建党(PRN)，仅仅是一个竞选工具，政治影响和组织程度都很低，也没有明确的政治纲领。该党的参加者成分极其复杂，缺乏内部凝聚力。1989年底，该党在议会中仅占4%的席位。参见Kurt Weyland,"The Rise and Fall of President Collor and Its Impact on Brazilian Democracy",Journal of Interamerican Studies and World Affairs,Vol.35,No.1，1993，p.8.
(19)Maria Helena de Castro Santos,"The Brazilian Military in Post-Democratic Transition",Revista Fuerzas y Sociedad,No.3-4,2004,p.121.
(20)Kurt Weyland,"The Rise and Fall of President Collor and Its Impact on Brazilian Democracy",Journal of Interamerican Studies and World Affairs,Vol.35,No.1,1993,p.4.
(21)Wendy Hunter,Eroding Military Influence in Brazil:Politicians against Soldiers,Chapel Hill and London,The University of North Carolina Press,1997,pp.66-67.
(22)Maria Helena de Castro Santos,"The Brazilian Military in Post-Democratic Transition",Revista Fuerzas y Sociedad,No.3-4,2004,p.132.
(23)Joao R.Martins Filho & Daniel Zirker,"The Brazilian Military under Cardozo:Overcoming the Identity Crisis",Journal of Interamerican Studies and World Affairs,Vol.42,No.3,2000,pp.150-151.
(24)莱斯利·贝瑟尔主编：《剑桥拉丁美洲史》第六卷(下)，中国社会科学院拉丁美洲研究所组译，第304页。
(25)J.Samuel Fitch,The Armed Forces and Democracy in Latin America,Baltimore,The Johns Hopkins University Press,1998,pp.58-59.
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