民族地区重大资源开发中的问题及解决思路，本文主要内容关键词为：资源开发论文,思路论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
解决民族地区重大资源开发中的问题，不仅是一个民族经济发展的问题，而且是关系到全国各民族共同繁荣、民族团结和社会稳定的重大问题。本文拟从国家在广西少数民族聚居的河池、百色地区投资开发重大资源（水力、矿产资源）中存在的主要现实问题提出一些思考。
一、发展反差：民族地区重大资源开发中存在的特殊现象
发展经济学理论认为，发展极对邻近地区产生的辐射作用，表现为两种形式：一是强大的吸引力。它把近邻地区的剩余劳动力、自然资源等要素集中起来，与新技术优化组合，形成新的生产力，不断提高边际效益进而提高区域经济综合实力；二是巨大的扩散力。它把发展极的新技术、新经验、新思想、新人才、新的生活方式等向四周推广，加快周边地区文明进程。根据这一理论，国家在广西西部投资开发重大自然资源的规模以及产生的效益与该地区的经济发展和人民生活水平的普遍提高应当是成正比的。然而遗憾的是，在桂西的水力、矿产等重大资源的开发过程中，却出现了国家企业与地方企业、开发部城镇与近邻农村发展的巨大反差。一方面，一座座国家直属的现代化大型企业在民族资源区域内拔地而起，年产值上亿元，另一方面，民族资源地区的企业举步维艰，苦苦挣扎；一方面是资源开发区城镇受益于重大资源开发效益辐射而繁荣发展，另一方面是资源开发区农村因人口的迁移、土地的丧失、环境的污染等等问题而不断失去了原有的发展条件，从而陷入更深的困境。
从国家投资开发、建设的重点工程——大化水电站、岩滩水电站、天生桥水电站和平果铝土矿所在地区的现状看，在国家大型现代化企业的周围，是为重大资源开发作出牺牲，丧失原有的美丽家园或良好生存环境的村落，那里的世居少数民族农民，并不因为自然资源得到开发利用而获得农从工，或者弃农经商的机遇，相反，在搬迁后处于恶劣的生存环境中，他们年复一年地从事着传统农耕而温饱不济，根本谈不上发展生产和脱贫致富。
造成这种反差的主要原因，一是贯彻落实民族区域自治法及有关政策不到位，致使民族地区企业没有得到应有的扶持，甚至受到国家企业的挤压。二是资源开发效益辐射受阻或者微弱，开发区内的配套产业发展迟缓、艰难，无法从根本上解决库区移民和因国家征地而无地可耕的农民的安置、就业问题。
二、资源配置：国家企业与地方企业矛盾的焦点
少数民族地区拥有丰富的自然资源，但那里的生产力水平低下，经济发展滞后。要走出“富饶的贫困”这个怪圈，就必须加快资源的开发，把自然资源优势变为产品优势。然而，开发资源，需要的是资金，是技术，少数民族地区缺乏的正好是这两样东西。因此，必须借助国家投资开发所产生的效益辐射功能发展本地区的工业和相关产业。而当地方工业发展到一定的阶段时，又往往和国家企业产生矛盾，特别是随着地方开发能力的提高，国、地企业之间矛盾便日益凸显出来。这个矛盾的焦点就是资源的配置问题。
地处桂西北大石山区的南丹县，蕴藏着锡、锑、铅、钨、锌、铜、银、铟等20多种有色金属和其他矿产资源，已探明储量800多万吨， 其中锡132万吨，锌475万吨，锑、银分别为90万吨和1.93万吨，铟的储量则在全世界独占鳌头。这些矿产资源主要分布在大厂矿田。
解放前，该县就有一些矿民以采矿为生，解放后，采矿业不断发展，特别是近十几年来，矿业已发展为南丹县的主要经济支柱。矿业的长足发展，使该县的工业产值于1991年就超过了农业产值。“八五”期间，全县国民生产总值两次翻番，解决了16.1万贫困人口的温饱，实现了群众脱贫，财政脱掉补贴帽子，从一个国家级贫困县发展成为广西综合经济实力强县。无可否认，这些可喜的发展和变化，与国家直属企业开发效益辐射息息相关。
然而，当南丹县的开采、加工业形成相当大的规模之后，资源的配置问题便成为国家直属企业——华锡集团公司与南丹县相关企业的矛盾焦点。
大厂矿田含矿带共101平方公里，1993年划定矿界范围时， 占矿产资源总储量96.4%的56平方公里含矿带、富矿带划给了中央直属企业华锡集团公司，而划给南丹县的，是仅占资源总储量3.6%的45 平方公里的零星矿带、贫矿带。经过多年开采，南丹县占有的资源已基本枯竭，而国家企业到目前为止，所占的资源仍可开采60年以上。显然，这种资源配置是极不合理的。它不仅不利于民族资源地区经济的快速发展，而且割断地方矿业发展的后路，南丹县至今已投资10多亿元的矿山企业将因此而面临倒闭，南丹将会倒退到“富饶的贫困”的老路上去，同时，也将会由此而引发一系列社会矛盾，影响社会的安定。
三、税利分成：重大资源开发中国、地利益分配的失适
国家在少数民族地区对重大资源进行开发，它给资源区提供的一种直接效益是：通过产品增值税和资源税的分成形式，使当地财政大大增加了收入，缓解了当地政府财政拮据的状况。如百色地区的平果铝矿，从1995年9 月的第一期工程投产到1997 年底， 就为平果县财政提供了4734万元，占县财政总收入的30.4%。而1990年才建县的大化县，其财政收入的一半以上来自大化水电站和岩滩水电站的税收分成，以至于被人们称为水电财政县。然而，也应充分地看到，民族资源开发区政府在享受资源开发效益的同时，也承受着治理诸如因电站储水造成周边耕地内涝，因工厂开工而产生的环境污染问题，以及因征地而丧失土地的农民就业和粮差补贴等等压力。而现行的财政管理体制规定：增值税的75%归中央财政，资源税、城镇土地使用税等税的40%归自治区财政。从平果铝的情况看，目前仅负担被平果铝征地后的农民口粮补贴就有 140万，随着人口的增长，这种口粮补贴还要逐年递增。再加上环境污染的治理、矿山废弃地的复垦等，除去这些费用，平果铝为该县提供的那部分税收实际可用财力就很少了。
再从大化县的情况看。1996年从岩滩电站分配得到的库区建设基金978万元，实际开支是：买粮供应库区移民每人每月12.25 公斤， 共用1296万元，库区生产经费800万元，救灾费50万元，处理遗留问题， 包括基础设施500万元，总共支出2646万元，超支1068万元。 而从大化电站分配到的库区建设基金是600多万元，实际用于粮差补贴、 生产开发、基础设施、救灾、管理费、培训费等总共900多万元，超支300万元。这些超支的部分，只能从两大电站所提供的25%的增值税分配额中挤出。显然，目前实行的分税制是极不合理的，它所造成的是民族自然资源地区资源开发效益的逆向流转，从而使这些地区依然缺乏应有的建设资金，不利于少数民族地区的全面脱贫和经济建设的高速发展。
二
解决民族地区资源开发中的各类问题，重要的是认真贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》。国家在民族自治地区开发资源、进行建设的时候，必须照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，并扶持民族自治地方合理、充分利用本地资源发展地方工业。
根据国家在桂西投资开发重大资源中存在的主要现实问题，笔者提出以下几条解决的思路。
一、以土地作价入股——解决短期效益与长期效益问题
土地是不可再生的资源，也是巨大的资产。世世代代以土为命的农民，当他们丧失了土地，也就是失去了赖以生存的根，变成真正的一无所有了。
过去直至现在，国家在民族地区进行重大资源的开发，实行的是征地补偿的办法，一般是按征地前三年平均产量的3—12 倍不等的价值进行一次性补偿，补偿之后的土地资源便归国家企业所有，当地的农民就再也不能分享资源开发的利益。这种做法只能产生短期的效益，也就是在短期内暂时解决完全失去土地或失去部分土地，甚至大部分土地的当地农民的生活，而并没能从根本上解决他们的出路。因为，由于地区环境的局限和人口素质的低下，农民们得到征地补偿费后，绝大部分人不懂得投入再生产，无法使手头那有限的人民币产生增值，等到把补偿费花光吃光之后，他们又不能不把手伸向当地政府，得不到解决时便聚众采取过激的行为，在“还我土地”、“我们要生存”的呐喊中频繁上访、静坐、堵路，甚至哄抢所在地国家企业的物资，破坏设备等等，严重地影响社会的安定和正常的工作、生产秩序。
要从根本上解决民族地区资源开发中丧失土地的农民出路问题，必须把征地补偿的办法改为以土地作价入股的办法，对资源开发区内属于地方和农民的那部分土地进行评估、作价，并依法将其纳入当地资源开发的原始投入，按所占比例长期分红。这样，既让少数民族直接参与本地资源的开发，长期受益，体现社会主义国家人民当家作主的典范，而且有利于少数民族人口素质的提高和经济发展，促进和巩固民族的团结和社会的长治久安。
二、强化效益辐射功能——解决扶持民族资源开发地区产业发展的问题
效益辐射，是一种客观的现象。然而，人的主观是能够影响它的，诸如法律的硬性规定，政策指令的引导等。
客观地说，国家在广西红水河流域投资开发建设的梯级电站，在右江河谷建成的大型企业——平果铝业公司等，已经发挥出巨大的经济效益和社会效益，它的效益辐射不仅是为当地的政府提供新的财政收入，初步带动了相关产业的发展，形成了一个个经济增长点，而且还为当地解决了一些人员的就业问题。同时，这些国家企业还为当地扶贫工作作了贡献，如捐款为当地农村建人畜饮水工程、修建乡村公路，帮助一些乡镇政府建办公楼，以及为“希望工程”捐款等。然而，河池、百色两地区皆是大石山地区，由于交通不便而长期处于封闭的状态，经济基础非常薄弱，贫困面积大，人口素质低，因此，光靠现有的当地国家企业捐助的那点财力的支持简直是杯水车薪，是远远不够的。同时，这些地区内的国家企业，不是劳动力密集型的企业，加上生产流程多是现代化设备操作，对工作人员的素质要求是比较高的，况且，企业本身的家属、子女也需要就业，因此，对当地农民的就业安排也就显得微乎其微了。
解决这些重大资源开发地区发展问题的一个重要途径就是：强化国家重点资源开发企业的效益辐射功能，即以当地国家企业为中心（发展极），通过法律法规、政策的规定和引导，大力扶持发展民族地区相关产业，如饮食服务业、运输业、配套设施工业等，将民族资源开发区延展成一条产业链，形成新的经济带。
这里所强调的，是大力扶持。所谓大力扶持，应该包括国家从政策上、资金上的扶持，税收上的优惠，原材料供给上的保证，产品销售上的照顾等等。《中华人民共和国民族区域自治法》第六章第六十条规定：“上级国家机关在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，扶持民族自治地方合理利用本地资源发展地方工业，发展和改进少数民族特需的商品和传统手工业品的生产。”在第六十二条里还规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。”可见，对于民族地区资源开发中扶持少数民族发展的问题，国家早已作了法律的确定，然而在具体实施过程中，有的国家企业却受到部门利益的驱动，作出一些与有关法律相悖的行为。如在桂西资源区开发建设的某个国家企业，需要上马一个配套工程，当地政府知道信息后，多次向该企业要求投资开建，可该企业却全然不顾，把该项目拱给外省。还有一些与价格配套的工业产品，本地与外省的规格、质量与价格相同，甚至本地的质量超过外省，但该企业就是舍近求远，宁可千里迢迢从外地购进，却把近在咫尺的本地产品拒之门外。这种纯属企业的市场经济行为不仅不利于民族资源区经济的发展，而且严重地损害了国、地之间的关系，加深国、地之间的矛盾。
正确的做法应该是：国家在民族地区对资源进行开发建设的时候，对开发建设过程中需要上哪些配套项目作出计划，尽可能安排给当地投资建设。缺乏资金，当地可以向国家贷款和多方筹措。技术力量不足，所在地国家大型企业可以发挥强大的技术优势，为当地进行培训，或者派出技术人员进行指导、帮助。只有这样，才能充分发挥和显示国家企业在民族资源开发中的效益辐射功能。
三、加大政策倾斜度——解决民族资源区国、地资源配置与税利分配问题
首先，要以《中华人民共和国民族区域自治法》的有关条款为依据，针对民族资源区的实际情况，进一步制定出切实可行的有利于民族资源区经济发展的优惠政策，为少数民族创造更为宽松的生存和发展的条件。一是对原先不合理的资源配置进行再分配，使民族工业企业拥有较为充足的原材料。
桂西重大的矿产资源的开发，是国家在发展地区布局新的生产力，其根本的宗旨是通过发展极的建设，辐射面的扩展，最后实现各民族共同进步、共同繁荣的目标。因此，国家重大的资源开发活动，要以有利于民族地区新型发展极的成长，并通过发展极的辐射，带动民族地区经济振兴为目的。如上述的南丹县已经投资10多亿元，形成一套采矿、选矿、冶炼一条龙的矿业生产体系，却面临着资源的枯渴而倒闭的局面，而国家企业拥有的资源带，还可开采60年以上，这种不合理的矿产资源的配置是应当修正的。二是实行重大资源的联合开发政策，以解决资源分配不公的矛盾。如实行股份制改造的高峰锡矿，是南丹县主动争取与中央企业联合办矿，解决民采混乱和地方矿业后续资源不足问题的成功例子。该股份制企业是由中央直属企业华锡集团公司和广西投资开发公司、南丹县南星锑业集团公司、河池地区矿业总公司等四家企业出资股改的，股改后的高峰锡矿兼顾了中央、自治区、地区和南丹县各方的利益，取得了明显的经济效益和社会效益。这种开发和经营方式，应当在民族资源开发中加以推广。
其次，调整现行的产品增值税的分配比例，提高民族资源区的财政收入。现行的产品增值税，国、地分成比例是75:25，即75%归中央， 25%留给地方。这个比例本身就不合理，加上一些国家企业拒不执行《土地管理法》以及国家的其他有关“谁开发谁受益谁补偿谁负责解决遗留问题”的规定，以“企业已向地方交税，地方已享受了利益”为由，将征地后的农民口粮补贴和矿山废弃地的复垦以及解决一些遗留问题全部推给了地方政府，使本来就很拮据的地方财政承受不了应有的负担。
1994年执行的分税制财政管理体制规定，消费税和75%增值税归中央，中央对地方执行税收返还制度，返还额是在1993年基数上逐年按增长率递增。而民族资源区的不少企业是在1994年以后才开始实现上交利税的，如平果铝业，是1995年下半年才开始实现上交利税，因此未能进入返还基数，这样，新开发的民族资源区向国家上交的税收，就无法得到国家返还。
所有这些，都应该进行调整提高民族地区产品增值税地方的分成比例。这样，才能改变民族资源开发区财政收不敷出的现状。
第三是大力扶持地方工农业生产，发展地方经济。开发企业所需要的原材料首先利用当地的，开发企业的产品首先优惠满足当地的需要，开发企业的配套企业首先要支持地方建设，开发企业使用的劳动力也首先使用当地的。
国家开发企业不是远征军，不是占领军，而是地方经济发展的开拓者、扶贫军。在民族地区开发地方资源，发展经济，首先要使当地民众富起来，使当地民众首先受益。