构建促进和适应县域经济发展的现代金融服务体系，本文主要内容关键词为：服务体系论文,县域经济发展论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、县域金融“瓶颈”形成原因分析
(一)金融机构经营方式转化上对县域经济重视不够。近年来，我国的金融体制改革和金融机构的经营方式转化上对县域金融重视不够。1997年东南亚金融危机以后，国家对金融业的发展非常重视，反复强调：金融是现代经济的重要关口；金融安全是国家经济安全的重心，是当前经济工作的重中之重。随后，金融改革的步伐加快，重心是降低金融风险，高度强调金融安全，系统推进银行系统改革，整顿规范资本市场。应该肯定，这些改革奠定了我国的金融业国际化发展的基础格局。但一个重大的缺陷是在改革思路上对县域金融与县域经济发展问题重视不够，针对促进县域金融发展的改革举措很少。十六届三中全会强调：“解决‘三农’问题是党工作的重中之重”，也对农村信用社及农村金融体制改革提出一些意见，但金融系统对县域金融与县域经济如何协调发展问题却一直没有明确的措施，时至今日，有关县域金融体制改革的方案还未出台，县域金融与县域经济发展问题仍没有摆到应有的位置。
我国县域以产权分散为特征的农村经济和中小型企业对融资有着独特的要求，对信贷资金的使用量少但频率高，并且要求服务简单快捷，而目前我国金融业显然缺乏与之相对应的服务层次。
四大国有商业银行一级法人体制在客观上造成了新的信贷集中倾向，对县域经济存在歧视和偏见，认为投入产出比例不高且风险大，近几年来接二连三地撤并机构、收缩业务、裁减人员，许多银行整体退出县级金融市场。本来农业银行一直是支持农村经济的主体，并积累了丰富的经验。在支持农业产业化的过程中，应该发挥更大的作用。但实际情况是：农业银行无视这种农村经济转型的巨量资金需求，从农村经济中大量退出，导致县农行大额亏损。据一项调查样本的数据显示，到2001年10月末，样本县农业银行的不良贷款率已达82.54％，其中双呆贷款占不良贷款的比重占到了79.5％，缺乏准确的市场定位是造成巨额亏损的原因之一。同时由于农信社的资金实力相对弱小，对农业银行退出的阵地无法占领，形成资金需求的空白。[2]7-10目前我国仅有的十几家中小银行，资金总量少，营业网点不多，为了节约成本，都采取集中经营策略，基本上都定位于大中城市，根本无法顾及县域经济发展的要求。
从金融机构的业务运作来看，在县域经济的贷款市场上，商业金融机构和政策性金融机构的贷款投放明显减少，合作金融机构的贷款投放后劲不足。农业发展银行作为国家的政策性银行，仅承担农村粮食收购贷款业务，业务单一，服务县域经济的功能缺陷明显；自1998年3月起，为了配合粮食收购体制的改革，实现收购资金的封闭运行，农业发展银行将农业开放、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转到了有关商业银行，开始专营农副产品收购资金的供应和管理工作。随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降，但县域经济发展亟须政策扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施建设却得不到应有的政策性金融支持。[3]40-42
(二)金融管理体制改革滞后，导致央行货币政策在县域传导不畅。为了适应金融国际化竞争的要求，我国的金融管理体制近年来进行了大幅度的改革，尤其是银行业，但分支机构的设置仍然依据行政区级，导致货币政策到达县级基层商业银行的路径过长，环节太多，信息容易失真，影响央行的货币政策传导效果，造成在县域金融体系中央行货币政策的执行与银行经营之间的明显矛盾。货币政策强调金融机构要加大信贷投放力度，支持农业产业化、支持中小型企业发展等。但银行经营上强调“零风险”，严格信贷资质标准，在操作上强化信贷责任管理，这就形成县域金融活动中的一个奇怪现象：一方面银行业的各项存款在不断增加，资金实力在增强，但是贷款却持续呈现萎缩趋势，出现了银行业“难贷款”和县域中小型企业“贷款难”的矛盾。另外，县域金融体系中货币政策工具运用过于单一，影响央行货币政策在县域的传导。1998年以来，国家实行稳健的货币政策，中国人民银行先后运用多种货币政策工具，意在扩大内需，拉动经济增长，但到市县一级人民银行能够运用的货币政策工具却只有再贴现、再贷款、存款准备金、窗口指导等，这些货币政策工具对县域的货币供应量和资金的流量流向影响甚微，远不足以支持县域经济的结构调整和快速发展。同时由于县域微观基础的制约，人民银行货币政策工具很难实施，比如人民银行的“窗口指导”因县级国有商业银行机构基本无贷款权而成一纸空文。诸如此类造成货币政策在县域金融体系传导过程中受到严重的阻碍。还有，县域金融机构的巨额不良资产造成其运行质量低下、市场定位不准确，对中央银行适度收紧或放松银根的政策措施反应不灵敏。特别是欠发达地区商业银行基层机构经过多层传导，对货币政策措施更是反应迟滞，不能同步顺应中央银行的政策引导，使货币政策在微观操作过程中受到阻力，运用货币政策工具调节经济作用力度有限，弱化了中央银行货币政策调控的效果。最后，高效率的货币政策传导有赖于良好的微观经济基础，即金融机构和企业自主经营、自负盈亏，并以利润最大化为经营目标，有赖于工具多样化且具有高度流动性的金融市场，利率水平由市场供求关系决定等。但这些条件，目前在我国还不具备或不完全具备，货币政策传导的微观机制不健全，货币政策对经济过程的渗透能力减弱，在欠发达地区尤其如此。欠发达地区农业比重较大，农业作为投资大、自然灾害多和利润率低的弱质产业，除了靠农户自身的微薄积累以外，其融资渠道和融资能力极其有限，使农业扩大再生产的规模受到限制，也使货币政策对县域经济结构调整的影响难以发挥作用。[4]130
(三)国有商业银行信贷功能退化，严重削弱了对县域经济发展的支持力度。近年来，为了应对加入世贸的挑战和防范金融危机，国有商业银行进行了重大的改革，强化统一法人制度，精简机构，重点撤并县级支行及其所属网点机构，收缩和压减基层商业银行的贷款审批权，“撤离农村，拓展城市”，导致县域金融机构大大减少，对县域经济的发展带来直接的负面影响。1999-2002年4年间，四大国有商业银行撤并县及以下分支机构3万多个，出现了明显的金融服务城市化倾向。目前工、农、中、建四家县级国有商业银行，信贷资金管理模式都是只有贷款申报权，而无审批权，每笔贷款都必须报地市分行和省分行审批，只是保留部分小额存单质押贷款权。各家银行每年都下达了压贷计划，原则上当年不新增贷款，或者只收不贷。同时实行严格的贷款授权授信制度和贷款责任终身追究制。县级商业银行撤并、降格后，其实力大为削弱。这种强调“零风险”的“惟安全”导向的金融体制改革使县域金融机构与地方经济的联系逐渐淡化，为地方经济服务的意识逐步减弱，工作由主动变为被动，金融服务的效率也随着降低。而且基层商业银行信贷管理权限的上收，导致实际操作过程中的责、权、利严重脱节，只对贷款负责，形成基层银行普遍的“惧贷”心理。直接造成绝大多数县域企业被排斥在信贷服务大门之外。以湖北省为例，据统计，2002年湖北省金融机构新增贷款504.7亿元，投向中小企业的贷款为13.6亿元，仅占2.69％。其中黄冈市金融机构在1998年以前每年要增加贷款21亿多元，1999年到2001年年均增加贷款7.6亿元，减少三分之二。[5]18本来就严重缺乏的资金再大幅度减少，直接损害县域经济发展的资金需求。另外，这种体制也造成县域企业贷款审批程序过多，审批时间过长。目前县域金融机构的一笔贷款审批约需2-3个月，甚至更长，严重影响了企业正常、合理的资金需要，损害了县域企业的生产和经营效益。
(四)国家产业政策的影响。目前我国县域经济整体落后，经济发展水平低，企业规模小，银行单个贷款成本高、风险大，确实让银行“难贷款”。加之县域经济担保机制不健全，增加了银行贷款的难度。如果国家产业发展政策对县域经济有所倾斜，还可以弥补县域经济发展在信贷融资方面的某些缺陷。近年来，国家强调要素市场和高科技建设，大量信贷资金向重点地区、重点企业和大项目、大工程倾斜，国有商业银行为支持国有企业改革和规避金融风险，在资金核算与风险控制方面，提出培育“双大”客户战略，忽视和放弃对县域中小企业的信贷支持。与大企业相比，中小企业资金筹措空间相对狭小，在融资方面处于弱势地位。一些与国家重点企业争原料、争能源的小工业和加工企业，在县市是税收大户，从县域经济角度看，可能很重要，但从国家产业政策上讲，却是商业银行需要退出的企业。县(市)企业无论是从规模还是效益上，不仅难以享受国家产业政策的优惠，反而受到种种限制。金融作为经济的血液在县域经济结构调整中因受产业政策限制而被梗阻，一些较好的项目因规模较小而批不下来，一些有市场、有效益的中小企业因得不到有效的金融支持而前景黯淡。[4]130
从实际情况讲，我国县域经济和县域金融的发展更需要国家政策支持，包括产业政策、金融政策以及对县域金融业税收优惠支持和对其业务拓展扶植、金融机构市场准入支持等，特别是对作为“农村金融主力军”的农村信用社要有针对性的政策支持。但长期以来国家对县域金融的政策带有“歧视”性，使县域金融的发展受到政策制约。比如，上个世纪90年代国家实施“保值储蓄”政策，保值补贴由国家财政支付，国有商业银行支付给储户的保值补贴都由财政出资，而农村信用社的“保值补贴”却由信用社自理，给信用社发展造成了很大负担；目前国家对农村信用社的税收优惠政策被取消了，农村信用社的存款准备金比率与大商业银行一样，可是农村信用社规模小、资金力量薄弱，而且职能独特责任重大。同时，金融管理部门对农村信用社业务创新、县域非正式金融机构的市场准入要求苛刻。这无疑给县域金融和县域经济发展造成极为不利的影响。[6]19
(五)金融企业本身素质限制也是导致县域金融服务滞后的重要原因。我国金融企业的不良资产远高于国际正常水平，这对我国金融业的国际竞争带来巨大压力。特别是加入WTO后境外金融机构开始在沿海城市营业，对我国金融企业冲击很大。可以说，目前我国金融业还处于适应国际化运作的水平上，国际金融环境瞬息万变、动荡不安，金融衍生工具层出不穷，使我国金融企业疲于应付，没有精力来认真研究县域金融服务问题。加之目前县域金融机构信贷资产质量普遍不高，不良贷款率远高于全国平均水平，虽然经过前几年的核呆、剥离，消化了一定的不良资产，但仍存在居高不下的状况，致使许多县域金融机构亏损严重。而产生不良贷款的制度因素与经营环境没有得到根本改善，原有贷款可能进一步恶化，新增贷款的质量仍然没有保障。各县域金融机构很难放开手脚拓展信贷营销，造成县域金融支持经济发展的后劲不足。
作为直接服务于“三农”的农村信用社，目前在运营机制上问题重重：一是历史包袱沉重，风险较大，到2002年底，全国农村信用社不良贷款5147亿元，占贷款总额的37％；二是资本金严重不足，产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，自我管理、自我发展的机制没有形成；三是服务方式、服务手段落后。这使得农村信用社在支农服务的广度上和深度上都难以发挥更大作用。就是目前深受农民欢迎的农户小额信用贷款，多数农村信用社也都是靠人民银行再贷款支持来发放的。[1]10
(六)县域社会信用环境差，导致银企关系紧张，严重影响了县域金融业稳健运行和对县域经济的支持力度。县域经济在国民经济中处于弱势地位，难以形成信贷吸附力。县域中小企业与农村经济组织普遍存在规模小，底子薄，经营效益不稳定等特征，就产业构成来看，绝大部分中小企业的产品仍集中在传统制造业及简单加工业，附加值低，产品的市场饱和度高，市场竞争能力不强，一旦市场有变，易产生违约风险，导致信贷沉淀。同时县域中小企业信息不透明，银企之间缺乏诚信基础，市场化运行范式无法有效地建立起来。如果信用环境再受到置疑，那么县域金融业的发展就失去了基本的基础。实际情况是目前县域社会信用观念淡薄、信用状况恶化、企业逃废金融债务的现象十分严重，已经成为影响金融业稳健运行的不容忽视的问题。随着市场经济发展，金融信用约束越来越强，金融债权要求不折不扣地履行。目前县域社会信用环境恶化集中表现在以下几个方面：一是拖欠银行贷款，不少企业认为贷款是国家的资金，可以用而不还；二是少数效益好的企业也加入到不讲信用的行列中来，本来企业生产经营情况很好，为了逃避还贷付息，则采取种种方式予以回避；三是借企业改革、改制之机，行逃、废、赖、悬空债务之实，使银行信贷资金大量沉淀。四是法制保障不强。法律是维护社会秩序和保障合法权益的手段，但欠发达地区县域经济中大量社会问题如工人下岗和政府操纵行为较为突出，银行的法制保障较为软弱，政府更多的是关心放款，甚少关心贷款能否收回，在一定程度上助长了企业逃废债行为。这些严重挫伤了金融机构放贷的积极性，加剧了银行的“惧贷”心理。[4]129县域经济运行中的这种信用软约束滋生的道德风险，严重弱化了金融对县域经济的扩张动力。县域经济中中小企业资金需求受到遏制的一个重要原因是自身经营的不规范。很多企业还处于资本积累阶段，具有典型的手工作坊的特征，基本没有会计账册，财务报表随意更改，银行在考察企业时没有真实的财务依据，无法做到对企业真实经营状况的把握，这种信息的严重不对称是银行慎贷的重要原因。
二、完善县域金融服务体系的有关思考
(一)在金融业转制和发展战略上必须高度重视县域经济。金融业要树立为县域经济发展服务的意识，努力提高服务水平。县域经济是我国国民经济的重要基础，是建设全面小康社会的基本载体。金融业壮大县域经济服务，就是在壮大我国的国民经济基础，就是在为最广泛的中国国民服务，就是在为国家“固本强基”。同时，县域经济也是我国民族金融业发展壮大的重要战略支撑。县域经济发展落后，使民族金融在国际化竞争中失去广阔的国内市场支持。完善县域金融服务体系并努力提高服务水平，是民族金融业在未来国际化竞争中率先取得国内后备支持的战略举措。
首先，金融机构要在目前县域经济转型过程中找到自己生存和发展的立足点。找准定位，确定信心。要研究社区、研究客户、研究市场、研究自我，从中发现自身取向。同时加快不良贷款降比进程，实施量化考核，做好对不良贷款监管台账的登记、监测和管理，争取有效地降低不良贷款比例，使金融机构有充裕的资金实力来发放贷款，促进县域经济良性循环。其次，要破除不切实际的贷款“零风险”意识，进一步建立健全贷款风险约束机制与创造优质信贷资产激励机制相统一的信贷管理体制。既要考核存量和新增贷款中的不良贷款比例，也要考核活化贷款比例和创造优质贷款比例，并制定合理的奖惩办法，通过利益驱动贷款责任，促进新增贷款与经济增长点的结合，以少量投入带动存量盘活，为地方经济建设提供强大的资金动力。最后，要加快县域金融新业务的发展，向业务创新要效益。一是资产向多元化经营发展，改变以往以贷为主的业务收益，将资产转变为信贷、标据、动产和不动产等多种形式，优化组合，获得最佳效益。二是拓展业务范围，走传统业务与新业务并重的发展路子，积极开拓中间业务，增加银行的经营效益，吸收更多的客户，取得服务客户、联系客户和稳定客户的作用。三是可以建立由县域人民银行牵头，各商业银行参加的资金结算、清算中心，彻底改变小联行、多中心、多环节的相互分割的格局，为资金在企业、行业、地区间的流转打开通道。要大力推广新型的结算工具，加快电子化进程，减少资金在途时间；同时严格结算纪律，拆除人为障碍，提高资金周转速度。借助现代科学技术，开办并推广信用卡、支票卡等银行卡的使用。突破资金流动的时间与空间限制，提高资金运用效率。四是搞好金融产品的创新。适应发展需要不断开发创新金融产品是商业银行服务县域经济提高经营效益的有效途径。[4]130
(二)完善县域金融服务体系。目前，建立和完善促进县域经济发展的金融服务体系既涉及国家宏观政策层面，也涉及地方和银行的利益调整，同时也要考虑整个社会环境的变化与承受。可以说，建立和完善适应县域经济发展的县域金融服务体系是一个全新的系统工程，涉及对原有金融机构的整合和新机构的设立，是一种金融组织制度和金融组织形式的创新。只有政府、银行、企业和社会各个方面共同配合、协调运作、深化改革，县域金融服务体系才能够有效建立和完善。重构后的县域金融组织架构，应该是包括国有商业银行、地方商业银行、农业政策性银行、农村信用合作社和其他非银行金融机构有机组合的完善体系。[5]首先，充分发挥人民银行在金融市场退出中的作用，合理设置金融机构。金融机构的数量和规模直接反映了其信贷和金融服务的能力。人民银行在批准这种小区域性的金融机构的进入和退出时，应根据当地经济发展的现状、经济发展对资金的需求数量、政府融资和经济主体自身筹集资金的能力，按照成本和收益的原则，综合考虑县域中应该具有的金融机构数量和规模，而不能单纯采用审慎性原则。对于不顾县域经济强烈的资金需求而申请撤销分支机构的银行，人民银行可以不给予批准，这能够从市场的退出限制上使银行正视自身发展的处境，推动银行在县域内向现存的经济主体要效益，改革和完善信贷管理体制，满足当地的资金需求。农业银行应该重新审视自己的定位，借助于积累的多年的农村金融经营经验和良好的结算渠道，在支持农业产业化和农村个体私营经济中起到主力军的作用。[2]7-10其次，完善政策性银行和中小金融服务体系。中小企业和农业是县域经济的两大核心，其金融需求不是大型商业银行的服务方向，而应由政策性银行和中小型金融机构来满足。中小企业和农户属于小客户，小客户的信息相对不透明，因此对小客户金融服务的前提是基于长期的业务关系，相对而言，小银行拥有密集的地区信息，管理简单，易于处理小客户难以量化的软信息，因此具有比较优势。从产业组织角度和县域经济发展实际，可考虑在国有商业银行从县域经济退出的过程中，在剥离国有商业银行分支机构的基础上，组建各种经济成分参与的小型商业银行，形成小型商业银行和农村信用社并存的农村金融架构。[2]7-10
根据我国目前县域经济发展的不均衡性，金融机构要采取差异化的服务策略。发达县域的资金需求集中在农业产业化经营龙头企业、大型经济组织和农业的研发、良种培育、生产服务等领域，商业银行应成为相应的资金服务的主体；欠发达县域的产业结构处在调整期、贷款需求主要集中在农户的生产经营领域，农村信用社发挥主要作用；工业化水平较高的县域，农业发展银行要发挥其政策性作用，支持城镇化、信息化以及大型农产品的流通和农产品深加工。
(三)深化县域金融体制改革，增加信贷资金投入，防止县域资金外流。深化县域金融体制改革，首先必须处理好银行系统的职能关系，理顺商业银行、政策性银行、农村信用社和邮政储蓄的资金关系，这样才能形成县域资金的良性循环机制，增加信贷资金的投入效益。一是合理推进国有商业银行改革，纠正国有商业银行改革过度偏离农村的倾向，正确处理机构改革与支持县域经济的关系。遏制农业银行的机构、业务收缩，农业银行应在县域范围内保留相当的机构，应坚持“三农”服务方向，真正发挥为“三农”服务的“农业”银行职能作用。工、中、建三家国有商业银行，在经济发达的县域还应保留县级分支机构，在经济欠发达的县域可使其县级机构降格为分理处，但不宜全部撤离。二是全面推进农村信用社改革，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的原则，根据不同地区经济发展实际采取不同模式，适合搞股份制的搞股份制，适合搞合作制的搞合作制。国家要落实扶持政策，解决信用社发展中遗留的“历史包袱”，增强信用社的实力。三是强化拓宽农业发展银行的职能，在保障国家粮食安全、支持农业产业化的职能基础上，有针对性地支持农村城镇化建设，工业化水平高的县域可将农业发展银行改组为土地抵押银行或不动产抵押银行，通过发行土地债券和城镇建设债券，促进土地流转和农村城镇建设。四是建立县域储蓄转化为投资的机制。体现公平竞争的原则，在开放邮储自主运用资金渠道的同时，把邮储在人民银行的存款利率降到与其他金融机构相同的水平，让平等的市场利率约束邮政储蓄的吸储行为。建立邮政储蓄资金按一定比例通过再贷款的形式返还县级使用制度，邮政储蓄自主运用的资金也可以购买国债或者购买政策性金融债券，特别是购买农业发展银行的债券，把农村资金运用到农业、农村，即把县域机构的存款资源转化为当地经济发展的资源。中央银行应适当增加对经济欠发达地区的人民银行再贷款额度，增加再贷款种类，延长再贷款期限，用于扶持和引导县域内金融机构增加投入，拓展信贷市场。拓宽县域金融机构服务项目范围。[6]19
其次，建立健全县域非银行金融服务体系。一是开拓农村保险市场，建立农业保险机构；二是培育县域资本市场，建立证券投资机构、租赁机构和信托投资机构等，以满足县域经济发展中多样化金融需求。[6]19三是允许县(市)按照市场经济要求，建立为县域企业服务的区域性资本市场。鼓励企业向社会融资或自我融资，包括发行债券、股份制改造募集资金、海外融资、设立共同投资资金等，为县域企业提供更多的融资渠道。四是规范引导民间借贷。加强对非正式金融组织的规范和引导，建立新型合作金融组织，把“地下金融”合法化。五是逐步推进其他金融服务项目发展，可以增加教育、汽车、住房、打工人员路费等项信贷业务，还可以在条件成熟的情况下开展信托业务、租赁业务、代理融通业务、现金管理业务等，以充分利用现有金融机构的资金、信息和人力资源，增加金融机构的盈利能力。
(四)完善县域金融政策支持体系。基于县域经济在国民经济体系中的重要和特殊地位，在现代化进程中，国家财政和金融的全面支持是必不可少的。完善县域金融政策支持体系，既是壮大县域经济的迫切要求，也是推进现代化建设实现全面小康的基本要求，更是国民经济可持续发展的基础要求。首先是要采取宽松的财政政策引导，利用优惠税收政策吸引金融机构扩大对县域经济的投入，并增加对贫困地区的财政支出。其次是政府要充分认识到中小企业在实现就业目标中的作用，将中小企业的发展纳入经济发展规划之中。成立专门的中小企业管理机构，研究适合不同区域的发展思路，探索新的融资方式。再次是大力发展各类中小企业贷款担保机构、贷款保险机构和其他中介机构。企业与担保公司签订协议，并参加保险，从而分散风险。另外，实施有区别的区域性货币政策。中央银行在制定宏观货币政策的同时，要充分考虑到我国东部沿海地区和中西部经济的巨大差异性。要充分利用存款准备金、再贷款、利率等货币政策工具对区域经济进行资金调节。最后，应对全国性商业银行，包括将要建立的外资银行采取强制性的法律规定，每年必须对经济不发达地区投入一定数额的资金，以满足其信贷需求，并由监管当局记录在案，进行日常监管。[5]19
县域是我国农业发展的地域依托。农业既是基础产业，也是公认的弱质产业，受天灾影响较大，风险也大，政策性金融是扶植农业的重要形式。我国农业和农村经济结构调整完全由市场自发配置资源难以完成，必须有政府的政策支持、引导和推动。关系农业和农村经济结构调整的项目，如农业开发、技术进步及基础设施建设等，多半是社会效益高而经济效益低的项目。这类项目资金需求量大、期限长、回收慢、风险大，商业金融机构不愿意介入，必须依靠政策性金融。根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》确定的指导思想，针对现有农村金融体系中存在的突出问题，对政策性金融、商业金融、农村信用社重新进行功能定位和调整，建立起合理有效的运行机制，强化农村金融体系的整体功能，形成支持农业和农村经济发展的合力。强化政策性银行的支农职能：一是统一对政策性银行经营目标的认识。政策性银行体现政府经济政策取向，按贷得出、收得回的金融方式运行，不以盈利为目的，不能与商业金融竞争。凡是商业银行愿意放款的项目，政策性银行要退出。凡商业银行不愿做、但能收回本金的项目，政策性银行必须去做。政策性银行的职能必须以立法的形式确认。二是严格政策性银行的预算管理和考核，尽可能地降低运行成本。要求政策性银行坚持不以盈利为目的、坚持不与商业银行竞争的宗旨，在财务预算中要有所体现。对政策性银行的考核要在核定的利差补贴金额和核定和最高坏账率的前提下，与按商业银行模拟运行的结果进行比照，以此作为考核依据。[1]10
(五)强化县域社会信用环境建设，为银行信贷支持和开展多样化金融服务创造良好的社会基础。在市场经济体制下，建立激励创新的制度规则和适合投资良性增长的社会信用环境是解决县域融资困难的基础。高效率的金融运行体系是以健全的微观基础为依赖的。因此，各级政府必须进一步转换职能，全面推进企业改革，努力为企业发展营造一个宽松的体制、政策和服务环境。当前，必须重点作好以下几个方面的工作：一是健全企业和个人征信体系，完善银行信贷登记咨询系统，建立企业和个人的信用档案，增强全社会信用意识。可以在现有信贷登记系统的基础上，配合工商、税务等部门，评定企业的信用记录，为银行的信贷审查提供依据；二是要结合创建金融安全区，广泛开展创建信用企业、信用乡镇、信用村和信用农户活动，加大对守信企业、村镇和个人的信贷倾斜；三是由当地政府牵头，完善企业融资的担保体系，规范担保行为，简化资产评估抵押审批手续，降低手续费用。四是要严厉打击企业逃废债行为，规范企业改制和破产程序，对逃废金融债务企业法人要建立责任追究制度，依法保护金融债权。[5]19
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