检视布什政府对台政策，本文主要内容关键词为：布什政府论文,对台政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
2001年初，共和党的布什政府执政之后，对民主党克林顿政府的对华政策进行了一定的负面调整，其中尤以对台湾政策为著。由于台湾问题是中美关系中最敏感的核心问题，这一调整使得因美国政府更迭而处于脆弱过渡期的中美关系步履维艰。4月初又发生了撞机事件，中美关系一时间黑云压城。人们对布什政府的对华政策深表关切，有的认为它发生了“战略性”的或“结构性”的变化。但基于美国战略利益的对华政策大框架，自尼克松以来已逐步形成民主、共和两党共识，不会发生根本性改构。无论哪一个党的总统上台，其对华政策的基本内容和性质不会改变，但在侧重点、优先顺序，软硬程度上会有所调整，特别在台湾问题上。在美国大选前笔者曾著文指出，“美国对华政策的调整不会在‘基本面’上，而只是在‘技术面’上。”就台湾问题而论，“美国不会愚蠢到在‘一个中国’政策上做调整。”“如果小布什当选，他可能会借口‘与台湾关系法’强调对台湾安全的承诺，可能在军售问题上有新的动作。”（注：新加坡“联合早报”2000年11月6日。）
冷战结束后，美国对华战略目标是防止中国因日益发展和壮大而最终挑战美国在亚太地区，乃至全世界的领导地位。同时要抓住中国经济发展所提供的巨大商机，谋求美国的经济利益，并通过经济手段促进中国“演变”。为达到这一目标的手段是遏制加接触。在这些“基本面”上，布什政府和克林顿政府的对华政策是一脉相承的。如果检视一下布什政府上台2年多来的对华政策的轨迹，特别是对台政策，即可发现它明显地走过了一个近似U字型的弯路。这个U字型左边的起点和右边的端点所在的水平线可视为布什之前的6届美国总统的基本对华政策。实际上，自尼克松以来，每次政府更迭，特别是伴随政党轮替时，美国对华政策都要走一段弯路。布什政府的对华政策经过下降、转折、回升，现在也接近了这条水平线。所以说它只是接近了水平线，是因为布什政府对华政策的某些内涵，主要是对台政策，仍干扰着和中国建立建设性合作关系。U字型的轨迹还表明，布什政府的对华政策不会回到克林顿政府政策的原点上，即它会保有它自身的色彩。
一些中外学者认为中美撞机事件使中美关系降至谷底。但从深层次和本质上看，2001年4月美国宣布的自1991年以来最大宗的对台军售案给中美关系造成的伤害更大。撞机是突发事件，不是任何一方预谋的；但军售案是美国在完全清楚中方立场及其后果的情况下做出的，是对中方的公然挑衅，而且造成了台湾问题中军事因素被进一步强化这样影响深远的恶果。“9·11”事件是中美关系倾向良性互动的一个转机。
总之，在美国新老总统权力交替的一段时期，美国政府对华政策一般都会发生一定的调整，从而使中美关系经历一个下降与回升的变化过程。这一规律性现象在布什政府的对华政策上也有明显表现。中美关系下降和回升的过程中都有阻力。下降时的阻力主要是美国在华的经济利益；美国在不少重要国际问题上需要中国的合作；以及共和党保守势力所主张的对华强硬政策不代表美国政府和社会的主流立场。这些阻力减缓了下降的冲击力。回升的阻力是共和党保守势力在布什政府中还有相当的影响，中美之间在台湾、人权等领域还存在重大分歧，中美关系的改善不会一帆风顺，必有曲折。但是，对华强硬派的主张必然会因其过激、失去平衡而难以持久。笔者认为，在布什总统的任期内，中美关系总体上会继续改善。
二
布什总统入主白宫之后，其外交班底就着手调整克林顿总统的对华政策，首先是在两国关系的定位上，他们不认为中国是“战略伙伴”。“中国不是‘现状’国家，而是要改变亚洲的力量对比以对其有利。单单这一点就使中国成为一个战略竞争者，而不是克林顿政府曾经称之为的‘战略伙伴’。”（注：美国总统国家安全顾问赖斯：“Promoting the National Interests，”《外交》双月刊，2000年第一期，p.56。）
其次，在亚洲地缘政治中提高和日本、印度以及澳大利亚、菲律宾、新加坡、泰国等“盟国”关系的地位，降低对华关系的重要性，希图通过它们协助其防范日益强大的中国。
再有，也是更具危险性的是强化针对中国的“军事威慑”。美国国防部2001年g月公布的《四年防务报告》影射中国说：“一个具有可观资源后盾的军事竞争者将出现在（东亚）地区。”为了应对这一所谓的“中国威胁”，“美国在亚太及以外的地区正寻求更多进入和应付紧急情况的立足点，在西太平洋增加航母作战群的存在……以及导弹潜艇，以便改善我们前沿威慑力量的态势。”（注：见美国副助理国防部长布鲁克斯在布鲁金斯学会所做的演讲：“After One Eventual Year:Assessing the Bush Administration's Policy for Northeast Asia”，2002年4月3日。）作为这一部署的一部分，布什政府在“防卫”台湾问题上，把克林顿时代的“战略模糊”政策调整为“战略清晰”政策，在质量和数量上增加了对台军售，更公开地加强了和台湾的军事联系与合作，并紧锣密鼓地筹建战区导弹防御体系。
美国学者兰普顿把布什政府对待中国的总体态度概括为“战略上疑惧，经济上寄望”，把其对华政策称为“钳式战略”，也就是遏制加接触的“双轨战略”。用赖斯的话说是：“重要的是，在遏制中国的力量和安全野心的同时，通过（两国的）经济互动来促进中国内部的变化。要合作，但当我们（两国）的利益冲突时，我们决不要惧怕和北京对抗。”（注：见美国总统国家安全顾问赖斯：“Promoting the National Interests，”《外交》双月刊，2000年第一期，p.57。）兰普顿把这一“钳式战略”的主要内容概括为下列6点：
1.加强在太平洋地区的联盟关系，包括日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚和新西兰；
2.逐步把美国安全资产从其他战区有限度地转移到太平洋地区；
3.降低在台湾海峡发生冲突的可能性，办法是：(1)加强对北京可能动武的威慑，(2)通过诸如强化和台北的军事互动等措施，增强台湾人对美国政策和自身能力的信心；
4.促进贸易联系并推动中国融入全球经济（体系）；
5.强力反对北京转让危险的技术和武器；
6.继续导弹防御计划，最低限度地考虑北京的关切。
“9·11”事件后，反对国际恐怖主义威胁成为美国安全当务之急，布什政府不得不对其中国政策进行调整，这使处于低潮的中美关系出现了转机。但是，美国对台政策的调整至今脚步仍然沉重。
三
台湾问题是中国内政，但就国际因素而言，美国的介入和干涉是台湾问题至今未能解决的主要障碍。自1972年尼克松总统访华以来，美国政府虽然奉行一个中国的政策，但是都极力维持海峡两岸的“不统、不独、不战”的状态。美国新保守主义重要智库《传统基金会》研究员谭慎格不久前著文明确声称，“美国重大的战略利益是把台湾置于中国的控制之外”。他罗列了4点“理由”：
1.不让“亚洲岛屿”落入“亚洲大陆”之手。美国是举世无双的海军大国，海上通道的安全对其国家安全至关重要。台湾扼美国西海岸、东亚和日本至中东海上通道的要冲……台湾是“亚洲岛屿”的一环。没有台湾？太平洋就向中国巨大而有现代化的海面和潜水舰只敞开了后门。台湾的先进雷达站向美国的太平洋司令部提供了有关中国军事部署的预警……台湾是“第一岛链”防御的组成部分。
2.美国与台湾之间有健全的情报交换关系，而如果出现了一个认同北京为宗主国的台湾政权，这种关系就难以为继了。
3.台湾进口大量的美国防务设备。美国的国防工业得益于和台湾“一手交钱，一手交货”的关系。过去10年来，台湾每年都是仅次于沙特阿拉伯的最佳客户……台湾是支付美国国防研究与开发费用的重要伙伴。
4.台湾拥有先进的科技和基础设施，也拥有世界上最先进的半导体工业，而且能生产用于国防的重要电子元件。（注：谭慎格：“即将来临的台湾总统选举与美国”，詹姆斯顿基金会《中国简报》，2003年5月5日。）
谭慎格的文章清楚地表述了美国右翼保守势力在台湾问题上的思维和图谋。他们散布对中国大陆“和平统一，一国两制”对台基本政策的怀疑论，歪曲大陆不放弃使用武力的立场。对他们来说，如果中国大陆以武力解决了台湾问题，那么不但他们分裂、肢解中国的图谋会破产，美国在亚洲的霸权也随之土崩瓦解。在这样的背景下，布什政府上台之初即着手调整克林顿政府的对台政策。
首先，把克林顿在“防卫台湾”问题上的“战略模糊”政策调整为“战略清晰”政策，以增强台湾当局对美国政策的“信心”。2001年4月25日，《美国广播公司》播放了事先录制的布什总统对该电视台记者的谈话。布什总统在回答美国是否会动用美国所有军力“防卫”台湾时说：美国将“采取一切必要（措施）帮助台湾保卫它自己”。虽然美国政府很快就出来辩解，布什的说法没有背离过去美国政府的政策，但布什政府要提高支持台湾的声调，为台湾当局对抗大陆撑腰打气，已是司马昭之心，路人皆知。实际上，早在1999年8月，布什总统班底的重要成员副国务卿阿米塔奇、副国防部长沃尔福威茨、副国务卿博尔顿和副总统国家安全顾问利比等就在一份公开信上签字，反对“战略模糊”政策。该信件要求克林顿政府“毫不模糊地声明，如果出现台湾受到攻击或封锁的情况，（美国）将驰援防卫台湾”。
第二，在一个中国政策上一度摇摆。这里需要指出的是，自尼克松以来，美国历届政府所奉行的是一个中国的“政策”，而非一个中国的“原则”。也就是说，一个中国不是美国不可改变的行为准则或法律规范。布什政府班底的重要成员，在竞选期间和执政之后都表示过，不会继续奉行克林顿总统的“三不政策”，即不支持台湾“独立”，不支持“两个中国”或“一中一台”，不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织。1998年克林顿总统访华时在上海表明了“三不”立场，使美国的一个中国政策的内涵更具体化、清晰化。2001年3月19日，美国国务院发言人鲍彻在新闻简报会上说：“如果让我回顾一下‘三不政策’的历史，你可以发现原本的提法并非完全如此。我今天也无意那样说。”2002年2月布什总统访华时，他一再向中方强调对台湾的承诺，但回避美中之间的三个联合公报和“三不政策”。在清华大学做演讲时，当被问到三个联合公报和“三不政策”时，他回答说：“当我国做出一项承诺时，我们遵守所做的承诺。有一个《与台湾关系法》，我们执行这项法案。法案说，如果受到挑衅，我们将帮助台湾自卫。”一个时期，布什政府的官员在提到一个中国政策时，总是刻意回避中美三个联合公报，突出“与台湾关系法”，甚至搬出尘封已久、过去也不公开、没有任何法律效力的里根对台“六项保证”。（注：据台湾报纸报道，这6项保证是：(1)美国不会确定停止对台军售的日期；(2)不会和大陆商谈对台军售问题；(3)不作台湾和大陆的调解人；(4)不会修改“与台湾关系法”；(5)没有改变对台湾主权的立场；(6)不会压台湾和大陆谈判—笔者。）于是，有的人把布什政府的一个中国政策说成是“三报一法六保证”。但是布什政府在一个中国问题上摇摆，显然是十分不明智的。它既危害了中美关系的最重要的基础、威胁着中美关系的全局，又向台湾当局发出了错误的信号。2002年8月，陈水扁抛出了“一边一国论”，干扰了美国全球反恐部署。其后，在2002年10月中美两国首脑在布什总统的克劳福德庄园会晤时，布什总统明确地表示了不支持“台独”的立场。2003年6月，两国元首在法国埃维昂会晤时，布什总统更明确地表达了不支持“台独”的立场。有的学者把布什政府的一个中国政策概括为“三报一法一不”。副国防部长沃尔福威茨称其为“一个中国，两个原则（台湾不‘独立’，大陆不动武）”。（注：台湾《中国时报》，2002年5月16日。）如果说布什政府把克林顿政府在“防卫台湾”问题上的“战略模糊”调整为“战略清晰”，而把克林顿总统在一个中国问题上的“政策清晰”（“三不政策”），调整为“政策模糊”的话，那么现在布什政府在这两个问题上都执行“清晰”政策。有的美国学者称之为“双清晰政策”。（注：2002年7月初，笔者访问夏威夷《太平洋论坛》时和该论坛主任拉尔夫·柯萨的谈话。）
第三，调整了推动两岸对话问题上的政策。克林顿政府把它的对台政策主要内容概括为“三个支柱”，即一个中国，和平解决，两岸对话。推动两岸对话，包括政治对话，是克林顿政府稳定两岸关系的政策工具。1995-1996年台湾危机使美国认识到，李登辉坚持分裂立场、拒不和大陆进行政治对话，和大陆表现出的统一“紧迫感”，随时都可能引爆台海地区孕育着的严重冲突。因此，美国要维持两岸不统不“独”的现状，就不能放任现状自行发展，而是要通过推动两岸对话，防止大陆从统的方面破坏台海现状，防止台湾当局从“独”的方面破坏现状。为此，白宫负责亚太事务的国家安全顾问李侃如和负责亚太事务的助理国务卿罗斯先后提出了“中程协议”的建议，使两岸在“没有协议”和“最终协议”之间，达成临时性安排，以稳定两岸关系。布什政府上台后，虽然口头上表示乐见两岸恢复对话，但至今没有提出任何政策予以推动。2001年初，笔者到美国进行学术交流，从所接触到的美国官、学界人士那里得到的印象是，布什政府中主持对台政策的官员和支持他们的所谓“蓝队”学者均不赞成对陈水扁施加复谈压力。为了防止两岸政治僵局引发危机，他们企图在日益密切的两岸经贸关系中找出路。他们同意在两岸均存在的一种说法，即两岸经贸关系日益密切，政治关系渐行渐远。他们认为，两岸经贸关系不会使陈水扁软化分裂立场，但可以使大陆不会轻易对台动武，也符合在两岸投资的美国商人的要求。出于这样的研判，布什政府对两岸发展经贸关系，包括“三通”持较积极的态度。2002年4月，美国商业部副部长阿尔多纳斯表示，美国相信，经贸关系的加强有助于降低两岸的政治紧张气氛。此外，一些美国政府的智囊机构的学者也看到台湾的经济前途在很大程度上取决于能否处理好和大陆的经济关系。“没有对其经济发展和两岸经济政策的明智和果断的领导，台湾可能会失去经济发展的势头。”（注：Denny Roy:"Taiwan's Threat Perceptions:The Enemy Within," Occasional Paper,Asia-Pacific Center for Security Studies,2002.3.）为达到稳定两岸关系以维持“现状”的目的，克林顿政府除了支持两岸经贸交流之外，还从政治方面入手，推动两岸恢复对话；而布什政府更侧重从经济方面入手，维持两岸稳定。
第四，布什政府放宽了对台湾官员到美国的限制，提高了访问的层级。中美建交之后，美国为处理和台湾的“非官方关系”，对与台湾的人员等往来设定了一定的限制。布什政府上台后不顾中方的交涉和反对多处突破了这些限制。其中最重要的是2001年5月，陈水扁“过境”美国时，美方同意他在纽约和休斯顿“停留”，参观了纽约证券交易所，观看了休斯顿的一场棒球比赛，并会见了20余名国会议员。2002年3月，美国发给了台湾“国防部长”汤耀明落地签证，让他参加在弗罗里达召开的“防卫高峰会”，并会晤了副国防部长沃尔福威茨和助理国务卿凯利等国防部和国务院的官员。美国这些做法是中美建交以来所罕见的。
第五，大幅度提升对台军售并加强和台湾的军事联系与合作。这是布什政府对克林顿政府对台政策的最大、也是最具破坏性的调整。2001年4月23日，布什政府宣布向台湾出售4艘纪德级驱逐舰，8艘传统动力潜艇，12架P-3反潜巡逻攻击机，以及导弹、鱼雷、自行火炮等多项武器系统，总金额为40-50亿美元。这是自1991年老布什总统决定卖给台湾150架F-16战机以来，最大的一项对台军售案。此后，美国又陆续批准了一些军售项目，目前正压台湾购买爱国者3型反弹道导弹和远程预警雷达。另一方面，布什政府大幅度加强了和台湾军方联系与合作，特别是建立“互动能力”方面。美国卡内基国际和平基金会的学者史文把美国提升和台湾军事关系的措施归纳为5个方面：(1)详细研究台湾的防卫需要；(2)频繁地、更为公开地进行和台湾国防官员、军事人员和战略家之间的对话；(3)帮助重组台湾的防卫机构和决策过程；(4)让台湾军官观摩美军的演习；(5)建立和台湾军方直接的机密数据和信息的联系。（注：Michael Swaine:"Reverse Course? The Fragile Turnaround in U.S.-China Relations",Carnegie Endowment for International Peace Policy Brief,2003.2.22.）克林顿政府时期，一方面继续向台湾出售各种武器装备，（注：据笔者根据美国官方公布的数字统计，自1992年至2000年，美国向台湾共出售了164亿余美元的武器装备。）但另一方面也希望通过政治途径稳定两岸关系。李侃如等人也曾提出过降低两岸关系中军事因素的建议。但是，布什政府至今仍企图通过武装台湾和强化对大陆的武力“威慑”来达到它的目的。
四
布什政府对台政策的调整是其对华政策调整最突出、也是最具破坏性的部分。这一调整体现了新保守主义的国际战略观。但是，新保守主义在美国并非主流思潮，“独行枪手”式的现行美国外交政策不会持久。《纽约时报》的一位主笔托马斯·弗里德曼曾经指出，新保守主义自己认为，他们的光荣时代可能不会一直持续下去，他们不久将被孤立起来。因此，现在应利用“机会窗口”尽可能多地达到目标。新保守主义将被历史证明是美国外交政策中的浪花而不是主流。
从实践情况看，布什政府的对台政策在“基本面”上，也就是一个中国政策上，虽然摆动了一下，但很快又通过澄清“不支持‘台独’”的立场恢复到克林顿时代的政策。它在“技术面”上对克林顿政府对台政策的调整，有的不具实质意义，有的无助于政策目标的实现，有的，如军售政策，则正起着适得其反的效果。
布什政府在“防卫台湾”问题上的“战略清晰”和克林顿政府的“战略模糊”其实没有本质的区别。两种策略都是要维持台海两岸“不统、不独、不战”的状况。其区别在于，“战略模糊”是要使“大陆不动武，台湾不挑衅”；“战略清晰”是要使“大陆不动武，台湾（对美国）有信心”。“战略清晰”是否增强了台湾对美国的信心呢？答案是肯定和否定。对台湾军方来说，答案是否定的。一位美国学者在台湾考察后指出：“大多数台湾的高级军官怀疑美国是否会派军队来为保卫台湾而作战。他们感谢布什政府支持台湾的表示，但不认为这是一成不变的。他们认为，华盛顿会像过去一样随时改变其立场，为改善美中关系而牺牲台湾的利益。”（注：Denny Roy:"Taiwan's Threat Perceptions:The Enemy Within," Occasional Paper,Asia-Pacific Center for Security Studies,2002.3.p.5。）另一方面，对台湾分裂势力来说，答案是肯定的。布什总统“保卫台湾”的话一出，“台独”分子弹冠相庆，认为美国会为他们和“中共”作战，于是“一边一国”、“台独公投”纷纷出笼。但这种“成效”却干扰了美国反恐部署，美国又不得不警告台湾当局不得挑衅大陆。有的美国官员私下表示，不能让台湾“过分自信”。同时，美国在“防卫台湾”问题上发出的错误信号还引起了在军售问题上和台湾当局的龃龉。
布什政府在军事领域内对台政策的调整是为了自身的需要和利益，台湾不过是它实现其需要和利益的一个棋子。但是，在如何作棋子的具体问题上，陈水扁当局的考虑并非和美国完全合拍。陈水扁上台后，在“防卫”政策上逐步放弃过去“防卫固守”的原则，强调“积极防御”、“有效吓阻”，甚至提出“境外决战”，因此希望从美国得到导弹、潜艇等“威慑”大陆的武器装备。而美国以爱国者型反弹道导弹、战略预警雷达及强化C4I（注：指挥、控制、计算机、通联和情报—笔者。）系统和设施为核心的军售政策，对台湾不像过去那样有吸引力。同时，由于陈水扁当局财政状况恶化，而布什政府的“战略清晰”政策又使陈水扁产生了可以免费搭乘美国“安全车”的幻想，双方在军售问题上出现了龃龉。亲“台独”的台湾英文报纸“台湾时报”的一篇文章说：“美台关系从来也没有像现在这样好，但增加了的安全合作正在制造紧张并侵蚀着双方的互信。”（注：《Taipei Times》:"Security Concerns Strain Relations," 2003.8.12.）当然，棋子终归棋子，在这个问题上陈水扁最终还会像他公开保证过的那样“使美国满意”。同时，布什政府的这一政策还提升了两岸关系中的军事因素，增加火药味，这和美国要维持台海地区稳定的政策目标是背道而驰的。
美国对台军售始终是干扰和破坏中美关系健康发展的主要问题。更严重的是，在布什政府中，特别是五角大楼，有人认为美国对台军售和改善美中关系可以“平行不悖”。这是典型的单边主义傲慢所造成的偏见。兰普顿指出：在“9·11”事件之后，“要求中国在处理美国的首要安全问题（反恐）上全面合作，而我们却通过增强不了多少台湾安全的行动，威胁中国的首要安全问题（台湾），这是没有道理的。”（注：David M.Lampton and Richard Daniel Ewing:U.S.-China Relations in a Post-September 
thWorld,p.6.）
中国政府在国际交往中从不主张进行无原则的利益交换。但是，中国也有句古训：有来无往非礼也。如《诗经》所云：“投我以木瓜，报之以琼琚。匪报也，永以为好也。”来往的目的是为了建立永久的友好关系。如果美国在寻求它的优先利益时，无视甚至损害它国的优先利益，那么美国最终会因失道寡助而损害它自身的利益。预计布什政府在其任期内，不会大幅度再调整对台政策，台湾问题仍会干扰中美两国建立建设性的合作关系。但是，美国的利益决定，美国迟早要把它的对台政策放在它对华总体战略的更恰当位置上。
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