城市街道办事处职能定位及其体制改革：基于任务型组织的分析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,街道办事处论文,职能论文,组织论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287(2013)02-0101-05
城市街道办事处是地方政府或基层政府的派出工作机构，长期以来成为政府履行职能的一种重要方式，承载了大量职能机构的管理事务，甚至担负了一定的基层执政功能。但从社会发展和国家治理的变迁趋势来看，以街道办事处这种派出机构的方式履行政府职能，作为一种治理工具，其绩效究竟如何?是否可以被其他治理工具所取代?或者说街道办事处管理体制改革该如何进行?这些已经成为深化城市行政管理体制改革中难以回避的现实难题。近年来，我国不同城市对街道办事处管理体制改革采取了不同的方案，从强化、弱化到取消都是改革过程中的策略选择。在国家政府制度结构中，街道办事处并非是制度性组织，而只是政府履行职能的一种组织化、机构化方式。因此，无论强化、弱化或者取消街道办事处都是地方政府更有效履行职能的一种策略选择。
本文尝试以任务型组织为依据，整合一个街道办事处机构及其改革的分析框架，在相关条件的变化演进中解释两个问题：其一是街道办事处的职能应该如何定位?其二是如何应对街道办事处的管理体制的改革?
一、理论视角与问题构建
观察和分析城市街道办事处的职能定位及其管理体制改革，不同的利益相关者有着不同的理解角度、动机和目的，改革的方案深受利益相关者立场的影响。作为长期以来地方政府在其治理过程中选择的一种履行职能的方式，街道办事处的功能并非没有一个价值中立的理论框架。根据公共组织理论，任何公共组织都是在法定规则和社会变迁中调试自己的功能[1]；而政府职能机构的设置，在宏观上也深受公共治理结构的约束。近年来，地方治理创新实践中街道办事处管理体制的改革，实质上是在公共治理结构恶化、社会环境变迁下发生的政府职能履行方式的选择。依据这些假定，我们可以提出城市街道办事处职能及管理体制改革的两个维度或视角(见图1)。
第一个视角是与公共治理结构相关的问题。改革开放以来，社会结构的转型引发了公共治理结构的调整，过去的集权式低度分化的社会日益演化为现在的集权式高度分化的社会。从主观需求方面来看，社会公众对权益维护、社会福利等领域的期待不断增加，公共事务管理内容呈现更高的复杂性。因此，公共治理结构的调整成为影响社会有效治理的重要因素。从这个视角或维度中我们可以发现，政府履职方式必须与社区自治统筹设计相统一，尤其要将促进社区自治作为重要的责任。
第二个视角是与国家政策变迁相关的问题。影响城市街道办事处职能定位的另外一个因素是国家的公共政策，其核心是伴随深化改革而发生的公共政策范式的调整。自党的十六届四中全会以来，我国逐步加大了社会政策建构的力度，注重社会保障制度和其他社会福利事业的发展，从政府职能角度来看，履行公共服务成为政府日益增长的责任。在国家公共政策范式发展压力下，城市街道办事处职能的结构性调整成为趋势。
图1 城市街道办事处职能及管理体制改革的两个维度
这两个观察维度或视角直接决定和影响了我们对街道办事处职能和管理体制改革的判断，第一个判断是街道办事处职能定位的趋势假设，这是从图中横轴来理解的，即如何顺应公共政策从重效率到重分配的发展，构建以公共服务为主的职能，这一转变发展过程在街道办事处管理体制改革实践中容易引起认同，并取得一些效果典型的实践；第二个判断是街道办事处职能定位的取向假设，这是从图中纵轴来理解的，即究竟在政府及其结构性职能机构和社区之间，作为政府派出机构的街道办事处其角色期待是什么，或者说派出这个组织打算让它干什么?是向上作为政府职能的延伸，还是向下满足社区自治?
通过对街道办事处职能所做的这些初步理解，我们大致可以认为，横轴涉及适应国家公共政策范式发展而转变街道办事处经济职能的问题，具有较高认同度，如果地方政府继续选择街道办事处这种治理工具履行自身的职能，那么街道办事处面向公共服务发展自己是未来的定位。但是，这种职能趋势是次生的问题，原来的问题还是发生在纵轴的街道办事处职能取向，或简要地说是要还是不要?如果要保留街道办事处这种履行职能的工具，它应该如何在政府和社区之间为其准确定位?
因此，街道办事处职能定位及其管理体制改革，无法简单地做强化或弱化的加减法，这都不是问题构建的合理思路，真正的问题是街道办事处这类机构的属性，我们认为这一属性是其“任务型组织”的特质，只有回到任务型组织的理论视角，才能合理理解街道办事处职能定位和管理体制改革问题。
二、作为政府履行职能方式的街道办事处
回溯街道办事处的种种职能，可以说没有一种是该组织自身所独有的，具有排他性的，尽管街道办事处干部和管理者无法摆脱繁杂的各项事务，但缺乏职能认同是其共同的群体特征。本来，作为派出机构就是一种任务交办，但层级化管理的思维加上惯性，逐渐使得街道办事处被潜在地作为一级政府。究其根本，街道办事处无非是政府履行职能的一种方式，是以层级化综合办理事务的理念而设置的机构。因此，街道办事处的职能并不是一个非要准确做出界定的问题，或者与其说街道办事处存在相应的职能，不如说面临特定的、随时变化的任务更合适。
从街道办事处管辖区域的实践来看，街道办事处所承担的事务一定有政府相应的职能部门承担，街道办事处不是以独立主体身份办理相应事务的，这就是我们经常说的权、责分立。实际上，街道办事处不仅没有履行政府职能的法定权力，也不承担法定责任，其所承担的只是任务职责。这些都与街道办事处作为政府履行职能的一种策略方式密切相关。
街道办事处作为政府履行职能的方式，从其多年实际运行来看，存在一些需要达成共识的问题。
首先，派出街道办事处机构究竟做什么不明确。笔者认为，以一种层级性机构的方式设置街道办事处，只不过是政府履职链条的延伸，因此街道办事处的职能是不确定的，无法像政府职能机构那样边界明确，这就是街道办事处机构的任务型导向组织的特点。
其次，街道办事处任务来源的规范性不明确。街道办事处的功能就是履行政府交办的任务，但谁交办?谁有权力向街道办事处交办?街道办事处与上一级或上两级政府之间是什么关系?和其职能机构之间又是什么关系?确定这些关系的法规文件依据是什么?这些问题并非都已经解决，模糊的政府间或机构间关系是街道办事处的又一个特点。
再次，街道办事处任务完成的考核不规范。从上一级或上两级政府来看，街道办事处就是一个层级的政府；从未能按照其履行职能的任务机构的定位来看，问题则突出表现在对街道办事处的考核上。考核对应的是常态化的职能指标而不是任务化的职责指标，考核方式与街道办事处主体的属性不一致，虽然街道办事处是政府履行职能的层级化机构，但履行什么职能无法常规化，只能任务化、弹性化。在管理本位习惯下，考核所采取的职能化而不是任务化的刻板方式是极为不正确的，实际上是一种能力不足、精神懈怠的不良行政作风的体现。
综上所述，街道办事处作为政府履行职能的层级化机构，一方面，街道办事处本身是一种策略性制度安排，但对政府而言，适应这种安排的管理模式却教条而僵化；另一方面，街道办事处作为政府职能履行方式的属性已经异化，街道办事处自身的存在反而成为目的。
三、作为替代或保障社区自治的街道办事处
街道办事处在当下面临的另一个困境是与社区自治之间的关系扭曲。社区自治是社会发展的趋势，是社区公众满足或获取公共服务的途径之一，社区自治的程度对提高公共生活质量意义十分重大。但是，社区自治是有条件的，过去我们总认为自治的条件是社区公众的自觉性、组织能力和资源获取能力等，这种看法并不全面，也并不重要，关键的问题在于社区自治能否获得政治上的“救济”，能否真正有来自政府的支持、协助及政治保障。作为离社区距离最近的街道办事处，尽管它不是政权性机构，但在社区自治中扮演了复杂的角色，使得自身的角色认同更加复杂化。
在社区自治中，街道办事处首先扮演的是替代的角色。众所周知，一方面，街道办事处在社区的工作是受不正确的职能化考核约束的，因而也是选择性的行动。社区基层自治建设并没有获得街道办事处工作的高度重视，这和任务来源有关。另一方面，街道办事处的工作常常替代社区自治，这又使得本来就十分脆弱的社区自治更加难以发展起来。因此，我们发现，社区自治真正需要的政治保障无法从街道办事处获得。例如，社区自治中社区与政府职能部门之间的争议性、冲突性交往、对政府职能部门的监督等都十分困难，比邻而居的街道办事处对此也无能为力。
街道办事处主要是行政性的派出机构而不是政治性的，对社区自治无必尽之责。但实际上，街道办事处工作是任务型的，这就要求政府能够从管理性任务的局限中解放出来，将建设性特别是政治建设性的任务落实给街道办事处，如果说一定历史时期控制住街道办事处辖区的政治秩序是街道办事处传统的政治任务，那么促进社区自治则是街道办事处现如今应该承担的政治任务。只不过这是一对矛盾，社区自治的不发达实际上是街道办事处存在的一个政治社会生态因素，发达的社区自治对街道办事处来说是一种挑战，所以，如果促进社区自治是街道办事处这一政府派出机构的任务，那么街道办事处或许会在社区自治成长中逐渐削弱自身。发达起来的自治化的社区至少会在公共服务改进方面挑战街道办事处，形成相互之间的竞争。
四、作为任务型组织的街道办事处
在政府组织机构设置体系中，我们经常可以看到一些以“部”、“局”形式存在的机构和以“委”、“办”等形式存在的机构，在历次机构改革中，前者总是相对稳定而后者却经常变动，其规律在于这些组织机构分属不同类型的组织，一种是与政府核心职责相匹配的常态化机构组织，而另一种是应对特定任务的策略性组织。可以说，目前我国城市管理中的街道办事处正是一种典型的任务型组织，只是很久以来我们没有从这样的理论视角去认识它，而一直把它看成是常态性的机构，以至于陷入对其职能定位的误区，影响到对其管理体制改革思路的确立。
我们对任务型组织的解释，还是从政府履行职能方式的角度展开的。从公共行政学的角度来看，任务型组织就是政府为应对某些特定任务而设置的策略性机构，其存在的合理性取决于这些特定任务规模、价值和期限①。任务型组织是政府为了履行某些特定任务而选择的方式，在当今公共管理学知识体系中也称之为治理工具，它有几个特点：第一，因任务动态性强或者是间歇性强度大等原因不适合设置常态化机构；第二，任务型组织是履行政府职能的一种方式，如果有其他更有效的方式，则并非要设置任务型组织；第三，任务型组织终结是其最显著特点，任何常态性组织机构都不存在组织终结的问题，而只关注如何通过提高组织绩效增强组织使命之类的挑战。
作为地方政府派出机构的街道办事处，实质上是十分典型的任务型组织，它不是政府履行职能的一种常态化方式，而是在特定情境和任务下做出的策略性选择。由于惯性思维和错误认识的根深蒂固，要构建和巩固对街道办事处作为任务型组织的认识，无论在理论还是在实践中都是比较困难的，因此有必要做出一些解释。
首先，从历史发展来看，街道办事处并没有作为一级政府，其工作与条状的职能机构相比较则显得复杂而多元，缺乏稳定的职能边界，因此不能把它看成是一种常态化组织机构。
其次，街道办事处的存在是历史和社会条件的产物，在集权式低度分化的社会结构条件下，有限的社会福利和无限的社会控制压力需要构建深入底层的组织化网络；同时，信息技术的落后又使得政府职能部门的社会交往需要组织化的承接载体，以完成与分散的居民间的联系和互动。
再次，街道办事处的设置是垂直化的科层思维产物，在这种管理思维下增加组织层级是最常见的策略方式，其背后却是能力短缺的体现。
在深化街道办事处管理体制改革中，将街道办事处看成是典型的任务型组织，有着重要的理论价值和现实意义，从任务型组织视角看街道办事处职能和管理体制改革，能为我们带来新的启示。
五、街道办事处职能定位及其改革策略
从本文的理解来看，角色的延伸性、职能的不确定性、任务的复杂性，正是街道办事处这样的政府派出机构的特点，在街道办事处职能定位和管理体制改革问题上，首先要将街道办事处还原为任务型组织，而不能以常态化组织的思维和观念看待街道办事处。
从上述分析我们可以形成几个结论：第一，街道办事处这一组织机构，是政府履行职能方式的策略性选择结果，因此它在角色上不是独立的，而是延伸性的；第二，街道办事处的职能，不能按照政府职能机构的思路去认识，只有把它视作一级政府或等同于政府的常态化职能机构时，我们才会形成对其职能定位的纠结，而实际上这不是一个真问题；第三，街道办事处机构的定位是任务型组织，明确其任务、来源及制度化方式最重要。
关于街道办事处职能定位和体制改革，如果我们在这三点上达成共识，对今后的改革思路十分有益。从初步讨论来看，相应的改革策略可以选择这样一些内容：第一，在街道办事处的去留问题上，决策时需要考虑有没有其他的政府履职方式可以替代?替代性的政府履职方式与设置街道办事处方式相比较，各自的“成本—效益”如何?第二，在街道办事处机构保留的方案中，应从常态化地界定其职能转向动态性地为其确定任务，按照任务型组织的要求形成管理体制；第三，政府要积极地改革和创新职能履行方式，适应信息化、网络化时代对行政管理的要求，而不能按照下设一级机构的方式应对履职问题的挑战；第四，该由政府职能部门承担的任务不交给街道办事处，让街道办事处获得新的任务，如促进社区管理、监督政府职能部门的执法和公共服务。
在社区“做实”的条件下，街道办事处可以改成社区联合委员会，发挥协调作用而不再将街道办事处作为独立的机构。
总之，街道办事处职能定位和管理体制改革要有合适的理论视角，任务型组织理论是可以考虑的，作为政府履职方式的观点是有积极意义的，只有摆脱传统的层级化管理思路，才能做出适应社会发展需要的改革。
注释：
①参见：张康之.任务型组织研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009.