灾害社会救助中保障、凝聚、包容与增能之整合路径，本文主要内容关键词为：灾害论文,路径论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2010)12-0096-09
近年来全球进入灾害多发期，严重灾害不仅使民众生活、生产限于困境，也使其心理遭遇危机，关系网络面临解构。如何运用有效的社会政策，满足灾民维持和改善生活、心理、关系重建的需求成为政策研究和实践的使命，有效灾害救助不仅可解灾民之危难，缓国人之焦虑，也会对世界灾害救助贡献经验。本文将以社会质量理论作为分析框架，反思我国灾害救助的社会政策。
一、社会质量理论和政策考评：一个分析架构
社会质量概论源于20世纪90年代的欧盟，最初的话题集中于如何处理欧盟的扩大和满足社会权利的需要。由于新自由主义经济政策扰乱了欧盟公民的日常生活，为寻求新方法以改变具有统治地位的新自由主义经济政策与公共政策之间传统的不对称关系，欧盟通过两个观察点观察社会排斥和老龄化及长者，结果发现社会和经济政策对各成员国的影响及欧盟不同边缘群体存在的社会条件。此间荷兰社会科学院召开三次专家会议，讨论中西欧社会经济变迁过程及其对长者的影响。由此开启了社会质量理论的建构与运用，1997年Beck出版了第一部关于社会质量的著作，1999年《社会质量阿姆斯特丹宣言》签署，此后随着欧洲社会质量研究基金会在荷兰的创立，该领域的研究便进入制度化阶段①。
社会质量理论是一个关于人们日常生活质量的综合概念，具有在社会背景中处理个人自我实现与各种构成日常生活的集体身份之间不断紧张关系的功能，指导公民一贯性行动，协助处理其所面对的日益复杂的日常环境，以维持平等的生活质量②。因此该理论被认为是人性化的“功利解毒剂”和无处不在的实践，成为社会政策和确保人类福祉的相关政策的目标。社会质量的功能也契合了灾害社会救助与自助的情境，为救灾政策运行提供意识形态的指导，并通过指标揭示救灾政策的成效。社会质量理论的核心价值是“尊严、公民权、民主、平等和团结”③，核心思想是个人福利和潜能依赖于社会关系，“公民福利和个体潜能的提高受制于他们能够对社区的社会和经济生活的参与程度”④。社会保障、个人潜能提升和社区参与成为核心概念，个人潜能的提升是目标，社会保障是基础，社区参与是手段。
1.理论模型
在社会质量分析构架的原型中涉及三类因素，即条件因素、建构性因素和规范性因素，这三类因素导致不同的社会质量体制。从社会-经济保障(social-economy security)、社会凝聚(social cohesion)、社会包容(social inclusion)和社会增能(social empowerment)等四个社会行动主体维度分析条件性因素；从个人的保障、社会认知、社会反应和人的能力等四个人力资源维度分析建构性因素；从社会公正、团结、平等价值和人的尊严等四个道德或意识形态维度分析规范性因素。“通过探索条件性因素各个维度，社会质量的概念性框架提供跨学科方式解决与各类政策领域相关联的问题。”⑤通过将建构性因素与条件性因素联系起来的讨论，分析公民认知、情感和理性经验的可能性。通过分析规范性因素，在那些产出基础上作出评判，通过公共、私人和商务机构评估政策。
从社会质量理论的三类因素各自所包含的四个分析维度来看，条件性因素与建构性因素、规范性因素之间存在某种贯通性。条件性因素中的社会-经济保障与建构性因素中的个人保障直接相关联。条件性因素中的社会增能与规范性因素中的社会公正、平等和人的尊严及建构性因素中的人的能力高度关联，人的尊严是社会增能的动力，社会公正、平等是实现社会增能的环境保障，人的能力是社会增能的内在能量保障。条件性因素中的社会包容、社会凝聚与建构性因素中的社会认知、社会反应及规范性因素中的团结也是高度关联的。社会包容和社会凝聚必须以恰当的社会认知基础，在团结的环境下，社会各群体做出适当的社会反应，方能达成。因此本文主要侧重于从条件性因素来反思我国的灾害救助政策。
Abbott与Wallace提出运用一系列社会质量亚指标的分级量表来测量四个分析维度。通过剥夺程度、生计维持的难易度、居住标准三个指标来测量社会经济保障，社会包容或整合可以通过远离社会的感觉、婚姻状况、患病支持、紧急经济支持等四个指标测量，通过多数人可以被信任、信任政府、冲突程度等指标来测量社会凝聚，精神健康程度、生活(因太复杂无法用分级量表测量)、自述健康状况等指标测量社会增能⑥，Herrmann提出可从知识基础、劳动力市场、制度开放性和支持性、公共空间和个人关系等维度来考察社会增能⑦。社会保障、凝聚、包容和增能及其亚指标体系的整合形成了分析社会政策成效的有效路径。
2.条件性因素间的社会救助政策逻辑
条件性因素在本质上反应了政策对象的群体性诉求，围绕其基本生活状态而设计，涉及现代社会多层次生活需求，涵盖基本生活供给、教育、就业、健康照顾等社会物质条件和生活状况的保障指标；以社会信任为核心反映社会价值基础和行为规范的社会整合和社会团结指标即社会凝聚；以反映社会融入和排斥状况的指标即社会包容；以反映人们的社会参与状况的指标即社会增能等四方面。
政策对象的生活需求和生活状态是条件性因素体系的物态逻辑起点。即社会个体、群体因迁延性因素或突发性因素所形成的生存、生活等物质资料的匮乏，产生依靠自身无法满足的生存与生活资料需求。迁延性因素主要是指长期性因素如疾病、残疾、缺少劳动力等，突发性因素指灾害、事故、突发事件，二者都会造成个人或群体能力的急剧减损或丧失。现代社会满足此类物质需求的最广路径为社会保障，政府通过实施强有力的社会保障制度，使政策对象可以有尊严地获得满足其生存与生活所需的物质资料。但是，物质匮乏形成了个体或群体的物态弱势，这种物态弱势所引起的紧张、焦虑并发心理弱势，与灾害所致的威胁、恐惧和绝望心理相叠加，则可能进一步加剧其心理弱势。心理安抚与心理支持便成为其迫切的需求，心理状态与心理需求是条件性因素体系的心态逻辑起点(如图1所示)。
图1 条件性因素的救助社会政策逻辑
救灾政策通过动员各方力量为受灾公民提供基本生活供给、教育、就业、健康照顾等社会物质条件和生活保障。社会工作者、心理辅导专家等提供心理辅导与干预，增强灾民的社会信任，形成了人们关于灾害、灾害损害、社会救援行动等共同努力和合作的社会价值和行为规范，政策唤起人们广泛的同情、责任与参与意识，在灾害面前社会整合和社会团结程度将会大大提高，社会凝聚力增强。社会保障水平与社会凝聚之间相互促进。社会对于人们遭遇灾难过程中所表现出的悲伤、哀怨、失望、痛苦、脆弱等负面情绪和行为表现出较高程度的接纳，政策引导以增加社会融入，减少社会排斥，提高社会包容。社会凝聚与社会包容成为灾民集体性心灵抚慰与心理治疗的工具。社会保障、社会凝聚和社会包容激发和增强了灾民从自身情况出发的需求表达能力，提高社会参与度，促进个人能力提升，使社会保障政策和社区发展政策更好地满足灾民需求。
二、灾害社会救助政策的保障质量检验
经济保障是指人们随着时间推移拥有资源的程度⑧，社会风险和生活机会是社会-经济保障的主题，涉及日常生活的必需物质和其他资源的可利用性，反映社会物质条件和生活状况，包括财经资源、住房与环境、健康照顾、就业以及教育状况。汶川地震灾害中灾民生命和财产被剥夺程度较为严重，生计受到威胁，居所被毁。赈灾救助政策以宏观整体援助与微观分散扶持相结合，保障居民基本生活。中央决定在3个月内向受灾群众实施临时救济，并适时给予后续生活救助。救助政策期满后，政府又将生活仍需救助的群众纳入城乡最低生活保障、农村五保供养和冬春灾民临时生活困难救助制度。货币救助与实物救助、临时救助与系统救助政策间的过渡与对接，有力地保障了灾区民众的基本生活。
1.居住安置。临时帐篷、过渡性板房、永久性住宅的兴建，形成了震后居住安置制度的系统性。为统筹和引导各类资金，中央财政建立了灾后恢复重建基金，省级财政也建立相应基金⑨。国务院及时颁布对口援建政策及《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，由21个非受灾省份对口支援重灾县，计划耗资1万亿元，用三年时间将灾区建成安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园。此外，及时出台了受灾家庭的补偿政策，也为灾民重树生活信心奠定了基础。
2.就业。满足灾民的就业需求成为灾后重建的一项重要工作。国务院2008年21号文规定：受灾严重地区的企业在新增加的就业岗位中，招用当地因灾失去工作的城镇职工，按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。受灾严重地区因灾失去工作的城镇职工从事个体经营的，按每户每年8000元的限额扣减其当年应缴纳的上述税费。各对口援建的省市出台政策为灾民提供就业机会。这些举措在制度层面保障了灾区居民的就业。
3.健康照顾。震后政府立即多方调集人力、物力，在最短时间内赶赴灾区，全力解救被困群众，紧急救治伤病人员，将救人视为救灾的首要任务。根据突发性需求与灾区医疗资源有限性的矛盾，派遣大量医务工作者并配备医疗器械与设备前往灾区实施救助，将能够转移的伤员及时转往非灾区实施救治，并加强卫生防疫和疫情监测工作。协同的政策安排，保障了生命救助和健康照顾的需要。
4.公共服务设施。国务院相关政策强调对教育、卫生、基层政权等公共服务设施的恢复重建，中央和地区财政按比例负担，并引导对口支援和社会捐赠资金的对接。在较短的时间内将重灾区的学生转移到非灾区，使他们脱离惨烈的灾害场域，减少刺激，较好地保护其心理健康与平衡。灾区高考实行特殊政策，及时调整考试时间，重新编制招生计划，以适应灾区教学现状和需求。鉴于气候与气象因素，灵活调整教学安排，加大每天的教学量，缩短学期，提前放假。但是师生的压力也随之加大，那些伴有PTSD(创伤后压力心理障碍症)的师生更难承受这样的压力。
总之，灾区社会-经济保障政策降低了灾民的灾害剥夺感，保障了其生计与居住需求，为生活稳定和心理健康奠定了坚实的基础，也为社会关系网络的修筑作了良好的铺垫，但是存在的问题也不容忽视。
首先，政策对具有独特性的个体需求回应乏力。例如，在分散性的家园重建政策中，很多长者家庭、伤残者家庭，因体力、心力不足及信息闭塞等原因，虽有资金支持也无法操作重建家园的计划。一些孤儿期望未来仍然能生活在熟悉的社区，保持与亲友之间的便捷联系，但是他们往往被集中安置，不能获得2万元的房屋重建补助款，年龄稍大的孤儿此需求尤其突出。这部分人是庞大灾民中的少部分，因此他们的问题和需求往往被宏观政策所忽略。
其次，未成年人长期异地安置形成心理压力。部分孩子与亲人分离会产生分离焦虑，封闭的寄宿生活使得他们与家人之间沟通受限，情绪被压抑，他们期望与亲人共同生活在家乡。在教育安置方面，孩子们的想法与成人期待之间并不完全一致，孩子的期望和感受应该是政策选择和评估的主要指标。
第三，过分注重效率与速度，而忽略优先秩序。对口援建和重建的期限政策虽然明确了重建目标，提高了工作效率，但是建设者的精力与注意力被引到资源争夺、赶工期及建设目标的数量指标上，重建工作的系统性、发展性不够充分。建材价格的大幅上涨，部分板房建成后存在一些环保安全隐患；因缺乏居民需求调研，在政策变动后又引起板房建材的大量闲置。因此，重建并非按照最合理的秩序进行，最迫切的需要可能并未最先满足，最严重的问题未必得到最先解决。重建工作及相关产业需要大量的劳动力，可吸纳当地大量劳动者就业。但事实上，许多重建单位从效率出发，较少雇用当地劳动者。建议国家根据问题的严重程度和需求的迫切程度制定出行动路线图，并对建材和技术进行全面论证，制定质量标准。将重建计划与灾民就业相结合，配合职业培训，优先安置灾民就业。
第四，安置标准的特征性差异，容易造成不公平感。特征性差异是指由于政策对象所具有的户籍身份或居住区域等方面的差异，安置标准的特征性差异则是指对安置对象的安置标准因其特征性而产生差异。在同一安置点，农民与市民相邻而居，有时前者安置条件明显差于后者。在同样的房屋损毁条件下，行政区划不同而补偿标准不同，形成一路之隔住户所获得的补助相差甚远。灾害形成的孤儿所获得的物质和精神支持远比其他孤儿丰富。安置标准的特征性差异，形成社会救助中的马太效应，某些特征被社会关注的个体或群体则较容易获得各种社会支持，反之亦然。虽然这种现象并非由政策直接导致，却与政策缺位相关联：本该由相关社会政策进行调控的方面，因缺少社会政策引导而无序或失序，既易产生不公平感，也易造成严重浪费现象。建议打通救灾救助与其他日常社会救助之间的阻隔，建立资源统筹分配机制，及时向媒体公布灾民需求评估清单，引导社会捐赠的有序性。
具有某些特殊性的灾民现时所面临的问题和需要，会影响到其未来发展，并与社会福利的未来供给相关联。因此，政策制定、执行和调整应坚持个体与社会相结合、眼前与长远相结合的原则，应积极收集回馈信息，对一些特殊群体的需求和问题予以积极回应，对政策作适当调整。
三、资源供给和信任重建：奠定社会凝聚的基础
社会凝聚是指紧密团结在社区和社会中，以信任为核心，涉及能够推动社区建设的被集体接受的价值观念和规范，以及社会关系网络和社会认同。社会凝聚的思想可追溯到迪尔凯姆的团结、共同的准则和价值观，但是当代关于社会凝聚的讨论常以流行而狭隘的“社会资本”概念为核心，以强弱关系为主题。在社会凝聚的语境下，社会发展和个人的自我实现同等重要。人们应该生活在以社会凝聚为特征的社区或社会中，社会政策应与社会普遍认同的价值观念和规范相吻合，以提高社会信任、稳固和扩大社会关系网络。
地震导致大量的人员伤亡与失踪，“6.4％的灾区居民家庭由于亲友的死亡导致原有的社会网络遭到破坏”⑩。很多生活在大山里的居民并未使用现代通讯设备，加之恶劣的环境，给寻亲带来障碍。公安和民政部门及各类媒体是人们常用的寻亲通道，但是因缺乏联合、方便、快捷、持续和交互性的寻亲网络系统，灾民的寻亲之路较为艰辛。建议进一步明确寻亲的统筹部门，建立寻亲计算机信息库，并通过互联网共享，以提高寻亲的快捷性和成功率。
灾难发生后，政府和社会各界反应迅速，积极应对。“60.4％的家庭认为政府是自家重要的支持来源。11％的家庭认为解放军、武警官兵提供了重要的帮助。”(11)官方力量(各类直接救助政策和政府行为)为灾区救援与重建撑起了骨架，来自政府、军队、武警等正式支持产生巨大的力量感，满足了稳定、持久、系统性期待。在政策导引下全民总动员，各单位和社会团体发出募捐倡议，从中央领导到普通百姓积极响应，“截至2009年2月28日，‘5.12’汶川特大地震全国共接收国内外社会各界救灾捐赠款物760.22亿元”(12)，灾民间也展开互助行动。这些民间力量为救援和重建注入了血肉与情感，二力融合铸就了赈灾重建的灵魂。人们用自己的智慧、情感与行动给予灾区人民极大的支持与援助，整个社会表现出空前的社会凝聚；各种社会力量之间摈弃纷争、相互包容、齐心协力，用力量和情感化解灾民的悲伤、哀怨、失望、痛苦、脆弱等负面情绪和行为，使其逐渐适应震后环境，燃起生活希望。行动与情感共融的社会反应方式，构成了灾区人民重建家园可以依赖的社会资本。
社会资本的累积，不仅有益于灾民修补被毁损的社会关系网络，而且提高了他们对社会的普遍信任。但是，如果社会资源分配依循不平等的“按相对优势分配”原则，表现出明显的不公正时，就极可能引发利益矛盾与社会冲突(13)。客观地说，在救灾物资有限条件下，不同受灾程度的居民获得不同程度援助是必要的，但这容易形成未获得者或较少获得者的不满，相反平均分配资源也会使受损更重的居民产生相对不公平感，因此关于不公平感的存在，一方面需要时间来化解，另一方面也需要广泛的政策宣传以及各层次居民在分配资源过程中的参与来消解。一般而言，灾荒容易导致社会环境急剧恶化，越轨犯禁之事层出不穷，社会矛盾激化，冲突不断升级(14)。此外受灾“社区内人员流动性强，治安情况较为复杂；在混居的社区中，居民之间缺乏信任，存在不安全感；灾民与本地居民、城市居民与农村居民、先安置居民与后安置居民之间，以及拼房家庭之间可能呈现习惯差异、沟通障碍、利益纠葛、边界纷争等问题”(15)。有关部门对赈灾中违规情况如克扣赈灾粮、挪用赈灾款、作假、诈骗、贪污等行为及时彻查，大力加强灾区社区建设，有效避免了剧烈社会冲突风险。“74.1％的灾区居民认为救灾物资发放是公平的，城市居民和没有获得灾害补助者对公平性的认同度相对较低。”(16)居民对省级以上政府满意度和信任度极高，对县乡基层政府部门及村(居)委会的满意度和信任度相对较低。有三方面的因素导致居民对基层政府部门较低的满意度和信任度：第一，基层政府组织涉及具体的政策执行环境，政策刚性限制与居民灵活需求之间的张力所致；第二，政策执行过程中少数执行者的生硬操作、误操作所致；第三，政策执行者与执行对象的灾民身份卷入所致。二者内心都郁积着因灾受挫的情绪，在直接互动过程中，可能将受挫情绪卷入政策执行过程，导致矛盾与冲突。
四、一致与背离：政策的社会包容验证
社会包容是人们进入或被整合入构成日常生活的不同体制和社会关系的程度。公民身份是包容的主题，社会包容为通往可及性的基础环境铺平了道路。“人们必须体验到社会包容性，或者让人们感受到来自如劳动力市场等方面的关键性社会和经济生活中的社会排斥被限定在最低限度内。”(17)社会包容包括公民权、劳动力市场、公共与私人服务、教育系统和服务、住房市场、社会保障体系、社会网络和社会对话。救灾社会政策必须从发展性视角保障公民身份权益，以满足居民的包容性需求。社会政策的包容性必须贯穿于目标设定与结果产出的始终，政策的结果是目标的验证指标，排斥性结果必然消解掉目标的包容性，唯有两者表现为一致性的包容才能实现社会政策的真正包容。
汶川灾区的就业政策具有鲜明的扩展性和扶持性。扩展性是指扩大灾区居民的地区就业面，如对口援建地区为灾区居民提供一定数量的岗位，采用异地就业的方式安排就业。扶持性就业是指政府部门给予各种优惠措施，鼓励劳动者在本地就业。扩展性就业安置的薪酬带有庇护性，略高于本地就业者，目的是避免灾区劳动者的社会排斥性体验，体现社会包容性。灾民教育、医疗方面的权益与需求受到全社会的关注，也获得了政策支持，充沛的社会资源将社会排斥性限定在极小的范围内。人们在获得医疗救助的同时，还可获得生活支持和心理关怀；孩子们在恢复接受学校教育的同时，还可获得各类志愿者服务和其他物质帮助；住房安置的宏观策略中，考虑户与人口数量的双重因素基础上均等对待。种种政策措施，力图将社会排斥体验限定在最低限度内。
有效的社会对话机制，提高了社会包容性，其中四种表达奠定了对话机制的基础。第一，媒体表达。开放的媒体采访制度、互联网技术为民意表达开启了便捷通道，一些政策的出台与网友的直接建议密切相关。第二，专业表达。通过专业人士收集和陈述灾民的问题与需要，快速、系统、专业地向政府和社会传达。第三，行政表达。灾民通过社会参与将自己的意见和建议通过组织形式逐级向上反映。第四，特殊表达。通过特殊通道的表达，如信访系统，政府部门直接接受民众上访，听取意见，改进措施。虽然研究显示，“社会参与程度高特别是‘政治参与’程度高的社区，经济恢复的情况越差”(18)；但是，限制参与所蓄积起来的社会张力不可小视。从根本来看，洞开社会参与之门不仅是疏解张力之策，也是提升社会包容之略。
由于有效的政策保障和救援行动，并未造成大多数人远离社会，灾难反而使绝大多数灾民的社会接触空前增加，拉近了其与社会的距离；在官民协作的情境中，灾民紧急经济支持、伤病灾民支持需求得到充分满足。但是由于居住安置、经济救助政策中以户为单位的补偿办法，使部分家庭出现了应对政策的“行动创新”——突击分家或离婚，既造成了家庭稳定危机，又增加了灾区有关部门的工作难度，使政策效果与政策目标相悖。
五、裂变与聚变：社会增能的政策效应反思
社会增能指在社会关系中公民个人能力和群体行动能力得以提升的程度。人类选择范围的扩展是社会增能的主题，增能意味着扩大可供人们选择的范围，提高选择的机遇，为社会互动提供条件。借助各种机会和资源，人们能够主宰自己的生活。它既涵盖参与政治制度，更突出对个人潜能(知识、技能以及经验等等)的挖掘、提高和实现。因需通过“关系”实现潜能，“社会”便成为增能的关键。社会增能的每一个因素都是涉及各种集体身份形成过程的结果，受到自我实现与社会经济保障、社会包容、社会凝聚、社会增能等四个维度中任一维度间相互作用过程的强烈影响，而且自我实现与四维度均各自存在某种紧张，这两种紧张对社会增能有着强大的影响力。因此灾害救助政策的目标效果必须“裂变”为提升灾民个体能力提升的具体措施，方能奠定社会政策成果的基础；相反，个体必须完成增能，经“聚变”，合为政策的预期效果。下列五方面有助于分析此裂变与聚变过程。
1.社会增能基础的培育。国务院以“全面支持、突出重点”、“统筹协调、形成合力”，“因地制宜、分类指导”，“立足自救，各方帮扶”的原则引领灾区居民的能力建设。综合运用财政、税收、金融、产业、就业等各类政策，支持恢复生产和重建，将城乡住房、公共服务设施和基础设施等作为建设重点。综合性政策支持在宏观上系统性地满足灾区恢复重建的需要，并动员社会资源服务灾民，引导灾民自助，提高其生活、生产和发展方面的能力，为其能力建设夯实社会基础。但是培育过程忽略了改善和提高居民个体的自我认知、规划、行动能力培育，资源有效链接不足。其主要原因是缺乏如社会工作者等专业人员的制度化介入，现有的工作方式是常态工作模式的延续，缺乏针对个体特殊性、环境特殊性的应对能力与技巧，也缺乏以居民为本的干预策略。因此，未来灾区的社区服务着力点应该放在具有个体特征的居民能力建设和提升方面，从生理、心理和经济及生产、社会适应力、社会合作等方面提高其能力。协助居民改善认知、合理规划人生、积极行动以实现个体和群体目标。
2.参与是社会增能的前提。“社会政策天然地偏向弱势群体”，以需求和问题评估为前提，“评估必须倾听政策对象的感受、收获、意见和建议”，“自下而上的政策过程成功的可能性较大”(19)。因此，无论是政策选择性的增加，还是促进灾民的能力提升，灾民的社会参与都是重要的前提。社会参与增加了问题呈现和需求表达的可能，给政策制定者提供了更多参考，面对不同问题与需求，政策制定者的特殊回应，必然导致政策选择性的增加，同时也提高了灾民对政策的社会认同。社会参与提高灾民社会认知，拓展公共空间，扩展个人社会关系网络，增加其与支持性机构之间连接，提升其在劳动力市场上的能力。
从现实情况来，政策对象的社会参与性与灾民能力建设仍然不足。首先表现为灾民对政策知晓率不高。“半数以上的灾区居民表示对政府当前的救灾政策不够了解。”(20)因此，灾后政策宣传需要加大力度，使用更广泛的宣传方式。在政策制定之前积极吸纳民众参与，提高其意见表达能力；在政策执行过程中，建立灾民的参与监督机制。灾民在参与中将提高对政策的理解、支持及信息回馈，减少其不合作性、变通性以及其他副作用。其次表现为缺乏专业化的社会参与激发机制。这与对社会参与的片面理解不无关系，陈述问题被视为想“闹事”，表达需求被视为“上访”，而“闹事”当然被禁止，“上访”又常不受欢迎，因而阻碍了居民的社会参与动力。有必要利用专业社会工作方法深入社区，通过广泛的社区动员，吸纳社区居民积极参与相关问题的讨论，引导居民以积极的态度陈述问题、表达需求，研讨解决问题和满足需求的可行对策。基层政府应提供和增加基层干部与各阶层居民共同讨论的机会、场所和主题，增加接触、互动和理解。提高居民在震后社会心理的调适、孤儿的安置与抚育等方面的基础知识，建立专业性支持机构与居民之间的联系。在社会参与过程中，倡导包容、接纳、共处和共建，逐渐转变一些不恰当认知，达成社区共识，建构社会支持网络。
3.地区性政策选择性的增加，提高了灾民社会增能的程度。例如《都江堰市城镇居民住房灾难救助安置工作的意见》，承诺“对因地震灾害毁损的私房”，如“自愿申请住房实物救助的，由政府向每户受灾家庭提供建筑面积70平方米的救助安置住房”，“住户放弃住房实物救助的，可以向政府申请货币救助——给予每户14万元货币救助”。政策的选择性不仅提高了当地居民对政策的认同度，也提升了其住房的自建能力。但这样的选择性政策还有待进一步推广。
4.心理与精神健康维护是社会增能的重要内容。“灾后心理危机表面上是个体性的心理危机，实际上是社会性的公共危机。”(21)尤其在过渡性安置阶段，灾民因突发灾难而遭遇的生活变故比较大，环境适应的压力也很大，心理援助与辅导需求非常迫切。亲友与志愿者的支持细致入微，将情感和心理支持融入生活的细节之中，满足了部分灾民的心理需求。灾民互助，彼此获得力量、释放压力，也减轻了政府救助的压力。社会工作者、心理咨询和辅导专家所提供的心理健康服务，使灾民受益，受到欢迎。但是，相对于多层次实物救助政策，满足居民心理和社会性需求的政策缺乏操作性，随意性较大，在一些受灾严重的山村，心理介入成为奢想；而在另一些地方，个体心理问题被多次重复干预。赈灾社会政策与心理因素的纠结问题比较多见，如补偿标准与补偿期待之间的差距，与原有的受灾心理形成叠加效应，加大了心理救助的难度。对口援建制度中心理与社会性指标缺位，多数对口援建单位在心理和社会性重建方面，缺乏全面、系统的计划，形成了重物质性重建轻心理性重建的特点。
5.以社区建设带动社会增能。从灾区重建的国际经验来看，“社区抗灾和重建的本质要求是以社区自身需要而不是其他群体或组织的需要来制订首要的工作方案”(22)，以人为本的原则体现在保障灾民的知情权、平等参与权和表达权上(23)。“对案主的需求、力量和目标的认识构成了政策制定的基础。”(24)实际工作中，以社区为本的理念强调并不充分。离开了对灾区居民问题与需求的评估和回应，外来的支持与干预似乎都是不合逻辑的，也失去了政策的现实基础。这对于人们恢复信心和社会关系网络的重建支持是乏力的。建议在社区重建的平台上引入专业社会工作机制，专业社会工作者为灾区居民提供人文关怀、心理疏导和社会支持，协助其重建社会关系、调适心理、恢复社会功能、适应灾后新环境，动员各类社区资源、挖掘社区潜能，协助灾区重建社区秩序、增进社区功能，发挥资源链接、信息沟通功能成为灾区居民与社会之间桥梁。在社区建设的过程与场域中，实现社会增能。
综上所述，构建和完善能加强社会凝聚、增加社会包容、促进灾区和灾民社会增能、提升社会经济保障水平的灾害救助政策是有效灾害救助的重要制度保障。社会保障、凝聚、包容和增能的有效整合是提高灾害救助政策有效性的必然路径。
注释：
①D.Gasper,van der Maesen,L.J.G.,T.D.Truong,A.Walker,"Human Security and Social Quality:Contrasts and Complementaries",Working Papers-General Series 462,Institute of Social Studies,2008 ，pp.5-15.
②T.Ogawa,"Social Quality and its Potential Role for Public Policy Making in P.R.China-Developing Social Quality Indicators to Achieve a Harmonious Society",in Collections of International Nanjing Conference of Socail Quality and Social Welfare,2008,p.26.
③林卡：《亚欧社会质量：促进社会团结和社会增能的研究路径》，载《“社会质量和社会建设国际学术会议”论文集》，2008年10月，第16页。
④W.Beck ,van der Maesen,L.J.G.，and A.C.Walker(eds.)，The Social Quality of Europe,The Hague,London and Boston:Kluwer Law International,1997,p.2.
⑤D.Gasper ,van der Maesen,L.J.G.,T.D.Truong,A.Walker,"Human Security and Social Quality:Contrasts and Complementaries",Working Papers-General Series 462,Institute of Social Studies,2008 ，pp.21-25.
⑥P.Abbott,C.Wallace,"Social Quality for Parents:2007",in Social Quality in Work and Care,2008，p.36.
⑦P.Herrmann,Social Quality and the Conditional Factor of Social Empowerment,3rd draft,Amsterdam:EFSQ (October 2003).
⑧Van der Maesen,L.J.G.,A.C.Walker,"Indicators of Social Quality:Outcomes of the European Scientific Network",European Journal of Social Quality,Vol.5,No.1,2005,p.12.
⑨参见国发[2008]21号文《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》。
⑩(11)赵延东等：《汶川地震灾区居民的生活状况与政策需求调查报告》，中国网http://www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/09zgshxs/content-17099440-5.htm，2009-01-13。
(12)民政部公告第135号：《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况》，2009年03月20日，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/20/content_11041873.htm。
(13)Ibanez,G.,N.Khatchikian,C.Buck,D.Weisshaar,T.Abush-Kirsh,E.Lavizzo & F.Norris,"Qualitative Analysis of Social Support and Conflict among Mexican and Mexican-American Disaster Survivors",Journal of Community Psychology,Vol.31，No.1,2003.
(14)张堂会：《民国时期自然灾害下的人与社会——以现代文学为中心的考察》，《中国现代文学研究丛刊》2009年第3期。
(15)李菲：《灾民安置与社群重建——都江堰市翔凤桥社区安置点6月4日实地调查与思考》，《贵州社会科学》2008年第6期。
(16)赵延东等：《汶川地震灾区居民的生活状况与政策需求调查报告》，中国网http://www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/09zgshxs/content_17099440_5.htm，2009-01-13。
(17)A.Walker,"The Social Quality Approach-Bridging Asia and Europe",in the Collection of International Nanjing Conference of Socail Quality and Social Welfare,2008,pp.3-4.
(18)赵延东：《社会资本与灾后恢复——自然灾害的社会学研究》，《社会学研究》2007年第5期。
(19)唐钧：《亚欧社会质量：促进社会团结和社会增能的研究路径》，载《“社会质量和社会建设国际学术会议”论文集》，2008年10月。
(20)赵延东等：《汶川地震灾区居民的生活状况与政策需求调查报告》，中国网http://www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/09zgshxs/content_17099440_5.htm，2009-01-13。
(21)钟开斌：《汶川地震灾后恢复重建政策执行：主要困境和对策建议》，《中国软科学》2008年第12期。
(22)高鉴国：《灾区重建与社区工作模式》，《福建论坛》(人文社会科学版)2008年第8期。
(23)童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》2010年第1期。
(24)R.K.Chapin,Social Policy for Effective Practice:A Strength Approach,McGrow-Hill Companies,2007,p.9.
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