基于主体功能区的环境规划战略研究，本文主要内容关键词为：环境规划论文,战略研究论文,主体论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123.6 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2010)03-0105-04
为落实科学发展观、建设资源节约和环境友好型社会，“十一五”期间，国家创新地提出了“主体功能区”战略。随着主体功能区战略的实施，各类功能区基于不同的自然资源禀赋和不同的经济社会发展定位，将使发展机会、利益格局发生重大变化，也必然将使各主体功能区面临不同的环境问题与压力。因此，各功能区具有不同的环境保护政策需求。环境规划是指导我国环境保护工作的重要一环，要推进落实主体功能区划战略，必须对我国现行的环境规划战略进行调整与创新。
一、我国环境规划发展历程的回顾与评价
(一)我国环境规划发展历程回顾
早在1973年召开的第一次全国环境保护会议上，便提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的根本方针，但我国的环境保护规划却是在十余年以后才出现的。在“八五”及以前，编制环境保护规划并不普及，即使有也只是“在墙上挂挂”，规划的环境指标既比较随意，也不具有强的约束性。“九五”及以后，环境规划才得到快速发展。
总体上，我国环境规划的发展历程可以分为四个阶段。①
1.孕育阶段(1973-1982年)。自从1973年的第一次全国环境保护会议提出对环境保护和经济建设要实行“全面规划、合理布局”后，我国的环境规划开始发展起来。但在这一时期，由于环境保护事业刚刚起步，在理论和实践上都缺乏足够的经验，因此环境规划只处于零散、局部、不系统的状态。除了一些地区开展了环境状况调查、环境质量评价等工作外，大规模和较深入的环境规划工作尚未开展起来。
2.尝试阶段(1983-1985年)。1983年全国第二次环境保护大会提出，环境保护是基本国策。国家制定了“三同步、三统一”(经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益统一)。在这一阶段，环境规划的显著特征是，环境保护计划开始纳入国民经济和社会发展计划，并提出了计划要求达到的具体指标。一些地区和部门，把环境规划的理论和方法作为科研课题进行研究，取得了一些有价值的成果。此外，作为环境规划的重要基础工作，环境影响评价和环境容量研究在全国普遍开展起来。
3.发展阶段(1986-1992年)。“七五”期间，全国广泛开展环境调查、环境评价和环境预测工作，环境保护规划工作结合国民经济和社会发展第七个五年计划开展，并作为独立文件，环境保护规划的技术方法、普及有了一定的发展。从1989年起，编制环境保护“八五”计划的准备工作全面开展。1989-1991年，全国各省、自治区、直辖市，环境保护重点城市以及国务院有关部门，都编制了环境保护10年规划及“八五”计划。这些环境规划是在统一的“技术大纲”的指导下完成的。1989年12月26日正式颁布的《中华人民共和国环境保护法》也明确了环境规划的法律地位。从此，环境规划逐步走向规范化、法制化。②从国情分析为出发点、以总量控制为技术路线、以纳入国民经济与社会发展计划为支持保证手段，是“八五”环境规划的基本特征。
4.转变发展战略，提高创新阶段(1992年至今)。1992年6月“环发大会”以后，实行可持续发展战略，实现经济与环境的协调发展成为世界各国的共识，在可持续发展战略的指引下，我国环境规划也开始了另一个新阶段。1996年3月，全国人大四次会议通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要中，明确提出了实施可持续发展战略和跨世纪环境保护目标。随后制定了国家环境保护“九五”计划，要求实现“一空双达标”。③“九五”期间，环境保护规划或污染防治规划成为了政府投资与污染治理项目的重要行政文件。
“十五”期间，环保类规划的作用进一步加强，除了指导投资功能以外，对环境质量、排放总量等指标的规定显现了越来越显著的约束性。有些先导探索性的地方环保规划，如《珠江三角洲/广东省环境保护规划(纲要)》成为地方人大通过的地方法规，对经济社会的发展起到了指导性的作用。
“十一五”期间，国务院第一次以国发形式印发了环保专项规划，这在我国环境保护历史上具有里程碑的意义。④在内容上，“十一五”环境规划最突出的表现在于突出了COD与SO[，2]的排放总量减排指标，不但成为了国家经济社会发展的约束性指标，而且还成为了考核各地方首长政绩的刚性指标。因此，“十一五”从中央到地方各级都普遍编制了各类环境保护规划，并且强调了规划的可操作性与可考核性。环境保护规划正在成为全面指导环境保护工作的纲领性技术文件。
(二)我国环境规划内容与方法的发展
“八五”及以前编制的环境保护规划的内容普遍偏“软”，以“地学”知识为主，其内容以大量篇幅介绍区域的自然地理概况、经济社会情况及发展规划，环境质量现状、污染源分析、环境质量预测与容量计算，在此基础上论证环境目标，提出管理措施，只以少量篇幅笼统提到治污工程及投资。“九五”及以后，规划的内容逐渐变“硬”，以“工程学”知识为主，大量篇幅详细列出各工程项目及投资和各地各类的环境控制指标。“十五”及“十一五”期间，有些具有创新性的规划不但兼承了“地学”和“工程学”这二者的优点，而且引入了情景分析，在规划思路上试图引导经济发展方向，体现了环境管理纲领性技术文件的发展趋势。
(三)我国环境规划的作用与不足
应该说，自“八五”以来，我国环境规划对于促进环境与经济社会的协调发展、指导各项环境保护活动起到了积极的作用，但总体上看，与预期的效果仍有很大的差距。笔者认为，这固然与我国环境规划技术手段仍然比较落后等技术因素有关，但究其根本却是由思想认识的失误及战略的失误造成。
1.概念混淆，总体认识失误。过去的规划中，人们常将“环境规划”、“环境保护规划”与“环境污染防治规划”混为一谈，以为它们只是提法不同而性质、内容并无大区别，从而导致对环境规划的作用定位不清。而笔者认为，三者存在实质性的不同。(1)环境规划是人类为使环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。⑤按此定义，环境规划的内容必须包含人类在经济社会与自然环境两方面的决策原则与行动纲领，主动引导经济社会的发展，其范畴甚为广阔。可惜的是，多年来，我国还没有编制出同时包含这两个部分内容的“环境规划”。甚至，只是将环境规划作为污染防治规划和生态环境规划的总称，或只是将其作为所有涉及环境保护、污染防治、生态保护等类规划的总称。(2)环境保护规划是指为避免或减缓规划中的经济社会活动对环境所造成的负面影响而做出的相应安排。按此定义，显然环境保护规划属于经济社会发展规划中的专题规划，它只包括保护自然环境的行动纲领。我国环保部门牵头编制的规划大部分应当属于这类规划。这类规划的好处是环保部门为自己划定了行动范围，其不足是将自己陷于经济社会发展的被动局面，是被动环境战略的产物。(3)环境污染防治规划可以定义为：环境保护规划中的工程项目规划。显然，为了说明工程项目的必要性、内容、规模和投资效果，也可以有许多与环境保护规划类似的内容。
2.规划短浅，总体战略失误。在被动战略的指引下，35年我们的环保工作既没有明确的长远的奋斗目标，也缺乏指导全局性的中、长期规划。环保部门的规划往往都是在经济社会规划出来后才以其为对象编制，多数作为一个“行业”或“部门”工作的补充或附属而制定的，既被动又滞后。往往是环保规划刚出来，发展规划已有了重大的调整，无可奈何成了“墙上的挂件”。而环保工作的部署大部分是围绕着已出现的污染展开，缺乏对发展中污染动态的考虑。致使以往每个五年规(计)划中的环保指标都不能完成。从发展的眼光看，过去的规划是低层次、零散和不全面的，缺乏前瞻整体考虑。⑥
二、主体功能区战略的内涵及对环境规划的需求分析
主体功能区是国家在制定“十一五”规划时才形成的概念，是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现有经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的借以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。⑦即根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
根据国家“十一五”规划和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)的要求，各类主体功能区的发展定位及环境政策目标等见表-1。
从表-1可以看出，四类不同主体功能区的资源环境特征、现有环境承载力、生态功能存在显著差异。同时，各功能区将依据自身条件偏重不同的主导产业和发展模式，其未来的环境压力及环境问题必将不尽相同。因此，为了保证环境政策的有效性，迫切需要打破传统政策框架，制定区域差别化政策。⑧
环境保护工作几乎涉及了经济社会的每一个方面，最需要通过规划来进行统筹兼顾、全面部署。为此，必须对环境规划战略进行调整，包括对规划的层次、规划的内容、规划的方法等的调整。
三、基于主体功能区划的环境规划战略研究
(一)实施环境综合功能区划
我国各地都已各自独立地划分了水、气、声等环境介质的功能区，其不足是既没有覆盖全区域又不能反映各环境介质之间的相互关系，更少顾及经济社会的发展需求。为了配合主体功能区的实施，为主体功能区提供持续安全的环境支撑，需要实施环境综合功能区划。⑨
环境综合功能区划与分类不但需要综合确定水、气、声、土、生物等环境介质或要素在时间与空间上的质量指标，以维持生态环境的完整性，建立适应人类需求的新的生态环境平衡，而且要综合考虑自然环境的特殊性，经济社会发展的多变性，将全国划分为若干环境区域。该环境区域是作为制定差异性环境保护战略的基本依据，国家应根据每个区域的主要环境问题和环境保护定位，制定宏观指导政策和控制目标。⑩(11)
环境综合功能区划在空间上连续地覆盖全区域，以环境单元的完整性为原则跨政界区分；省一级的区划以国家级的区划为基础，市级及以下各政区主要以国家、省级区划为基础。
环境综合功能区划是长期性的顶层环境规划，其目标应为30～50年，可以每十年有必要的少量调整。
(二)分区分类编制环境与发展规划
环境问题是伴随发展而来的，因此，环境规划的战略转变应更多地将规划的内容转移到对发展的引导、调控方面来。该规划在环境综合功能区划的基础上，侧重于提出发展布局、产业结构、生活方式，乃至环境伦理的指导性意见与必要的约束性指标，如给出开发国土面积的单位产出值、人均享受资源与环境损耗值等。
基于上述认识，提出环境与发展规划的总体框架(见图-1)，(12)即从环境保护的角度出发，要求分别从改变发展空间布局、转变经济发展模式、转变居民生活方式与工程措施提升环境承载力四个层面进行相应的规划与指导。
图-1 环境与发展规划的总体框架
该规划必须以主体功能区划下的环境综合功能区划为依据，充分考虑区域差异性，尤其是在经济发展模式层面，对应不同的主体功能区划，其侧重点和规划定位应有所不同(具体见表-2)。
该规划的实施主体是同级政府及各有关部门。环境部门在该规划中的职责是协调各部门行动，考核各部门是否按职权完成了规划中所明确的内容，核定规划实施的总体状况，评估规划是否达到了设定的绩效，回顾规划本身的不足，以在下一轮规划中予以改进。
环境与发展规划是中、长期规划，与经济社会发展规划期限相呼应，以5～15年为期。
(三)强化环境保护规划
环境保护规划的主要功能是制定环境保护主管部门的行动指南。其战略转变的重点是切实改变环保规划执行、实现率低的状况，强化其可操作性。该规划首先必须保障环境部门有能力反映国家环境质量在时间与空间上的动态变化状况；监控经济社会活动的污染物产生与排放的演变；必须逐步强化产、排污与环境质量的时、空四维细化定位，以逐渐实现分析确定产、排污与环境质量变化的相互关系。
该规划必须就落实环境综合功能区划以及环境与发展规划中赋予环境部门的责任与任务作出具体的可操作的安排；必须就编审与监督污染控制规划的实施提出具体的措施。该规划还应对政府其他相关部门支持环保部门完成其职责与任务提出具体要求，对本规划实施的保障条件提出具体的项目清单。该规划应有长期总体规划、政府任期规划与年度规划。
(四)优化环境污染控制规划
环境污染控制规划的实际内容主要由污染控制工程项目构成，体现了环境工程措施由被动的防治向主动的控制转变。污染控制工程主要由各产污、损耗环境的单位，或社会公共设施主管政府部门立项。环保部门承担汇编环境污染控制规划的责任：一是确保具体工程项目是区域污染控制工程体系的必要组成部分；二是保障体系中各工程项目功能的相互衔接，确保各工程具有协同效应；三是主动掌握工程体系的综合能力，以分析在给定的发展情景及产污状况下，环境目标是否可以实现，对尚存的不足主动地提出污染控制能力建设要求，并编入规划调整方案或下一轮规划。
环境污染控制规划战略转变的重点是必须优化工程体系的综合环境经济社会效益，切实改变规划仅是项目清单的被动状况。该规划应有长期总体规划、中期控制性规划及3～5年的实施规划，并细化到年进度。
注释：
①张秀丽《我国环境规划的回顾与展望》，载于《生态与环境》2008年第103期第103至104页。
②③张宝莉、徐玉新《环境管理与规划》，中国环境科学出版社2004年版第338至339页。
④周建《“十一五”环保规划具有里程碑意义》，载于《今日国土》2008年第Z1期第11页。
⑤傅国伟《当代环境规划的定义、作用与特征分析》，载于《中国环境科学》1999年第1期第72至76页。
⑥夏光《环境优先——珠三角的选择》，载于《环境保护》2004年第9期第17至22页。
⑦许振成、彭晓春、郭梅等《主体功能分区环境政策研究》，广州：环境保护部华南环境科学研究所。
⑧徐会、孙世群、王晓辉《基于主体功能区划的环境政策框架设计》，载于《环境科学与管理》2008年第9期第138至141页。
⑨⑩张惠远《我国环境功能区划框架体系的初步构想》，载于《环境保护》2009年第1B期第7至10页。
(11)符国基《海南岛综合环境功能区划研究》，载于《海南大学学报(人文社会科学版)》2001年第1期第37至40页。
(12)许振成、彭晓春、林奎等《新时期国家环境战略》，广州：国家环境保护总局华南环境科学研究所，2004年。
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