全球化、后工业化背景下的行政学主题（二），本文主要内容关键词为：行政学论文,主题论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)03-0005-08
世界历史告诉我们，在地球上的每一个区域，当人类走出原始丛林进入农业社会后，都无一例外地被等级关系编织了起来。社会是分等级的，呈现出等级结构，在等级结构的基础上形成了社会治理体系，通过统治行政的途径去维护等级秩序，以确保每一个等级以及每一个人都能“各安其位”。依据今天的科学分析，我们可以说，等级关系是农业社会中基础性的社会关系，如果说在这个社会中还有着政治关系和经济关系的话，那都是在等级关系的基础上展开的。显然，统治行政所反映的是农业社会的政治关系，至于经济关系，学者们往往满足于“自给自足的小农经济”的判断，从而割断了这个社会中人与人之间、等级之间的经济联系。其实，农业社会的所谓“自给自足的小农经济”只是一种表现形式，在其背后，存在着一种无孔不入的分配关系。从经济的角度看，农业社会是一个分配关系占主导地位的社会。在某种意义上，我们可以推断，社会等级之所以在原始社会的后期得以产生，可能正是分配行为的结果，是首先有了分配关系，尔后，这种分配关系才凝结成或固定为等级关系。这样一来，我们就可以获得关于农业社会的两幅图画：在农业社会的任一截面上，我们看到的都是在等级关系的基础上生成的整个世界；在历史的维度中，我们所看到的则是由分配关系造就的和在分配关系中产生的整个世界。我们之所以要作出这样的区分，是因为后一幅图画更清晰、更准确地映现出了农业社会的真实状况。
统治行政为什么会发生？可以有这样几种解释：其一，从统治阶级的本性出发，统治者天生地具有统治的要求，并认为这种统治是不可推卸的责任。其二，从统治阶级的利益要求出发，认为统治阶级的利益是凭借着和只能凭借统治的手段而得以实现的。其三，从被统治阶级的天生不安分出发，认为有等级就有等级压迫，等级压迫必然导致反抗，反抗则迫使统治者建立起统治行政来制止和防止反抗。其四，从共同体的生存需要出发，认为农业社会的生产力较为低下，人的理性和智力尚不发达，必须借由统治行政去把人们集结起来，应对自然以及外族入侵等挑战。所有这些解释都是今人的臆断。其实，从分配关系的角度来看，统治行政生成的原因以及它所具有的性质就变得非常清楚了。
在原始氏族中，一些丰裕的生活物品是可以各自取食的，而那些稀缺的物品则必然要通过分配的方式来加以配给，因而，出现了分配行为。分配行为以两种可能的方式实现了对等级社会的建构：第一，分配行为如果由固定的主体承担的话，就会在日积月累中形成分配权威，有了这种权威，就会在分配者与接受者之间形成差距，而差距的扩大化也就会以等级差别的形式出现；第二，分配行为如果由氏族成员轮流承担的话，就产生了对轮流承担分配的行为进行制度安排的需要，同时，也产生了对分配行为进行督导的需要，负责安排和督导的人应当是有威望和有权威的，他在安排和督导分配行为的过程中与所有的分配者之间形成差距，而差距的扩大化也同样生成了等级差别。最为重要的是，这两种可能建构出等级的分配行为，都存在着保证分配公正、消除分配过程中的异议等事项，需要有一种力量来为分配行为提供支持。因而，统治行政也就在此种下了“胚芽”。可能经历过一个漫长的演进过程，分配行为演化为稳定的等级关系和分配关系，在等级关系的线条中，自上而下的分配过程以制度化的方式运行，这颗“胚芽”也成长为统治行政模式。
等级关系是农业社会的静态结构，而分配关系则是这个静态等级结构中的动态模式。所以，在农业社会中，我们不仅要看到它的等级关系和等级结构，还要看到它的分配关系，统治行政首先是出于维护分配关系的需要，保证等级秩序不受破坏只在其次。农业社会是分配关系占主导地位的社会，在这个社会中，基本的生产资料和生活资料都是通过分配的方式来加以配置的，而且，在这个社会中，几乎没有什么因素是不可分配的，甚至人的身份地位等，都是可以通过分配的途径获得。当分配关系凝结为等级关系的时候，所意味着的是分配关系的制度化，等级关系同时也是一种制度模式，分配关系在这一制度框架下展开，一切分配行为都能够得到等级制度及其意识形态的保障和支持。当然，这个社会中也存在着交换行为，但是，交换行为总是偶然发生的，还没有凝结成稳定的交换关系。亚里士多德注意到交换行为存在的事实，所以，在阐述等级正义的思想时，把分配正义视作为这个社会的基本正义，把交换正义看作为补充正义。根据亚里士多德的这一思想，还原到分配行为与交换行为的价值关系上，也就是说，分配行为是这个社会中基本的社会行为，而交换行为则是对分配行为的补充，当分配行为偏离了人的需求或制造出与人的需求不一致的后果时，就可以通过交换行为去加以调节。在此意义上，交换行为是得不到等级制度支持的，甚至与等级制度相冲突，一旦交换行为变得普遍化了，就会受到统治力量的抑制。统治行政所发挥的就是抑制交换行为和维护分配行为的功能。
在农业社会的后期，随着交换行为的经常性发生，对分配关系构成了挑战，出现了交换关系生成并冲击分配关系的势态。在某种意义上，可以说，从农业社会向工业社会的转变，也就是分配关系逐渐去势和交换关系逐渐占据社会主导地位的运动。交换关系赖以发生的舞台不再是等级结构和等级制度了，而是迅速延伸开来的市场，所以，交换行为培育了市场经济，而市场经济无非是交换关系得以生成、蔓延并遍布整个社会的温床。工业社会是交换关系占主导地位的社会，在这里，原先农业社会立体性的等级结构被交换关系的重力压扁了，形成了一种平面铺开的“中心—边缘”结构。因而，在工业社会中，人与人之间的平等和自由被作为一种神圣的理念确立了起来，同时也成为交换行为赖以展开的必要条件。这使统治行政失去了继续存在下去的历史根据，丧失了功能实现的前提和目标，人的平等以及在平等基础上的自由交换不再是统治行政能够驾驭的，也不是统治行政能够加以调节的对象，所以，必须让位于管理行政。
在工业社会中，管理行政担负起了维护和调节交换关系的功能，它的合理性和合法性都取决于它在维护交换关系的健全方面所发挥的作用。从纯粹形式的意义上看，管理行政的体系在社会结构中的地位依然是高高在上，显现给我们的是政府凌驾于社会之上的状况。但是，从实质的意义上看，政府是属于社会和处于社会之中，它的地位不是在“金字塔”的顶端，而是处于圆心。也就是说，政府与社会的关系也就是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则围绕着政府的边缘，在工业社会的每一个领域、每一个部分和每一种形态中，所拥有的都是这种“中心一边缘”结构。所以，严格说来，现代政府不再是过去那种凌驾于社会之上的统治者和支配者。管理行政也不再是统治性的和支配性的社会治理活动。此时，政府是处于社会之中的，是对社会实施管理的行为主体，管理行政也不再服务于少数人的利益，而是在多元化的利益诉求之间寻找平衡点，所要实现的是公共利益。
然而，不同于统治行政与其社会之间的那种一体性，管理行政与其社会环境和政治生态之间有着非同质性。管理行政的社会环境是由交换关系编织起来的，管理行政处于这种环境之中却又置身于交换关系之外，虽然一些学者在政府与纳税人之间看到了交换关系，但那只是一种牵强附会的说法，实际上，政府是不被允许以交换主体的形式出现的，即便是介入到交换过程中去，也会对交换关系造成破坏性的影响。管理行政的功能应当被定义为：独立于交换关系之外而看守着交换关系，也就是说，当交换行为遇到障碍的时候，管理行政去加以调节。总之，管理行政是非交换性的，如果管理行政涉入交换过程，哪怕是以极其隐蔽的形式出现，都会使公平正义的原则受到致命的冲击。就此而言，20世纪后期出现的一场用企业家精神改造政府的运动是非常可疑的。
同样，在工业社会这样一个交换关系占主导地位的社会中，分配关系只是在交换失灵的地方才具有积极意义，这决定了管理行政会有限度地主持分配，即用分配行为去为交换关系提供支持和作出补充，其目的是为了维护交换关系和医治交换关系的疾患，而不是去用分配关系取代交换关系。所以，管理行政应当恪守的原则是：任何时候都不去刻意地强化分配关系。然而，20世纪后期出现了福利国家，在这里，分配关系与交换关系平分秋色。管理行政为什么会在此时突破其行为准则呢？显然是交换关系出现了大面积失灵的情况，从而迫使政府不得不通过强化分配关系去补充交换关系的空场。自从福利国家产生之日起，对它的批评就一直不绝于耳，然而，对于分配关系的强化，却鲜有学者去进行分析。如果说在人类历史上分配关系的产生经历了几千年甚至几万年的历程，那么，20世纪后期开始的强化分配关系的运动如果经历百年的演进将把人类引入一个什么样的境地呢？显然这是一个需要加以设问的问题。
交换关系在20世纪后期表现出的不畅实际上是人类社会又一次历史转型的前奏，它意味着人类社会将进入一个另一种类型的社会关系占主导地位的历史阶段。也就是说，工业社会走到了其巅峰状态的同时，也积聚起了足够否定自己的力量，特别是在人类把一切都纳入到交换过程中的时候，也使交换变得无法再持续地开展下去了。这是因为，在近代几百年的发展历程中，交换关系的展开需要不断地得到自然资源、人力资源和智力资源的补充，而现在，自然资源临近枯竭状态，环境危机不断地向人的生存发出警告，虽然人力资源和智力资源得到了迅速的发展，但是，人力资源和智力资源的迅速发展使社会关系复杂化了，不仅不能够对交换关系提供支持，反而表现出对交换关系的挑战和冲击，特别是人力资源和智力资源在社会层面上的畸形发展，使人的生存境遇的差异迅速扩大，财富与贫困迅速地在两极积聚，原先通过把人的劳动力纳入到交换关系中去解决受雇佣者生存问题的道路已经走不通了。
我们发现，在整个工业社会，资本都是与一些实体性的存在物联系在一起的，是自然资源和人力资源的表现形式，现在，资本已经可以脱离这些资源，完全成了智力资源自我生产出的产品，可以脱离经济实体的任何一种形式，从而成为一个具有独立运行机制的领域。结果，金融危机出现了。这说明，在工业化过程中生成的交换关系也遇到了障碍，尽管股票以及各种各样的金融衍生品都是可以交换的，却不再从属于近代以来的交换关系，或者说，是交换关系的恶性发展，正如细胞可以癌变一样。如果金融危机持续发酵的话，那么，分配关系的复辟肯定会成为管理行政解决问题的方案。其实，正如在资产阶级革命的过程中经常出现旧王朝复辟的情况一样，分配关系的复辟并不是解决当前问题的积极方案，不是一项正确的选择，反而是与历史发展的总趋势相背离的做法，即使分配关系的重整在特定的国家或地区表现出了积极的性状，那也是一种饮鸩止渴的做法。
在交换关系呈现去势的情况下，或者说，在交换关系出现异化的情况下将会有什么关系取代它并成为一种主导性的社会关系呢？这是我们需要探讨的问题，只有当我们发现了这一社会关系，才能加以自觉地建构，才能使人类社会的发展告别“自然历史进程”。在思考这一问题的时候，如下几个因素是需要首先加以考虑的：其一，全球化冲破了一切地域界限，也正在冲击着民族国家的界限，它将把各色人种置于一个共有的生活空间之中。其二，人类社会已经呈现出高度复杂性和高度不确定性的性状，在这种条件下，无论是基于分配关系的精英统治还是出于维护交换关系的精英管理，都无法担负起社会治理的职责。其三，“全球风险社会”已经是一个确定无疑的现实，是人类必须接受的境遇，正如一切应对微观的、局部性风险的行为都不从属于科学规划和科学安排一样，走出“全球风险社会”的行动也不可能在科学追求中做出正确的行为选择。其四，人类社会“虚拟化”的特征正在变得越来越浓重，本来，在政府与社会的关系中，我们就看到近代以来的所谓社会实际上是一个虚拟性的存在，与之相对的政府则是一个实体性的官僚制组织体系，在社会的虚拟特征尚未充分显现出来的时候，官僚制组织还能够在假定社会是一个实体性存在的前提下实施社会治理，而在社会的虚拟特征越来越明显的情况下，我们还能够接受这种以“实”对“虚”的治理关系吗？其五，科学技术的发展已经为我们准备了许多新的世界观，但是，其思想尚未在制度安排中得到体现，例如，相对论已经提出将近百年，而我们的制度安排都依然是建立在近代早期的机械观的基础上，并没有根据人的动态相对性去进行制度设计和制度安排……所有这些，都对人的合作关系发出了强烈的呼唤。
正如分配行为在历史演进中凝结成分配关系，亦如交换行为在社会发展中孕育出交换关系，当前日益频繁出现的合作行为也有着走向确立合作关系的前景。虽然人类亘古以来就有着对合作的追求，但是，在农业社会和工业社会的历史条件下，稳定的合作关系都不可能建立起来，其实，直到20世纪后期，人们才意识到合作行为对于人类的生存与发展而言是那样的重要，所以，也正是从20世纪后期开始，对合作行为的呼唤和倡导开始进入话语体系的中心。然而，工业社会的行为模式是一种竞争的行为模式，工业社会的意识形态是鼓励竞争的，工业社会的制度是作为规范竞争的框架而存在的，工业社会的管理行政把保障竞争行为有序展开作为其最为基本的目标之一，至于工业社会的分工—协作体系所要求的也只是协作而不是合作。在工业社会的既有语境和思维方式、行为模式面前，20世纪后期以来对合作行为的渴求受到了严重的压制，处处存在着倡导合作的声音，也处处存在着破坏合作的行动。这就是合作关系生成过程中呈现给我们的一种拉锯战。
历史经验表明，凡是基于人类社会生存与发展需要的客观性需求，都会在人类不断追寻的努力中最终得以满足，全球化、后工业化进程把人类带入一个渴望建构合作关系的时代，尽管工业社会的基础性结构倾向于生成阻碍合作、压制合作和破坏合作的行为，但是，合作行为的普遍化将是一个不可阻遏的趋势，合作关系的建立也将为期不远。在某种程度上，合作关系正在生成，并将实现对交换关系的置换，并将成为后工业化进程中的一种主导性的社会关系。当合作关系成为一种主导性的社会关系的时候，整个社会治理方式也将在此基础上得以重塑，管理行政的历史使命必将走向终结，同时，服务行政将担负起社会治理的日常职责。服务行政反映了合作关系的实质，从属于合作的要求，为合作行为的发生提供保障，把维护合作关系和促进合作关系的健全作为全部行政活动的基本目标。
这样一来，我们看到，与农业社会、工业社会和后工业社会3个历史阶段相对应的是3种行政模式，即统治行政、管理行政和服务行政。在农业社会，没有政府却有行政，那种行政是统治行政；政府产生于工业社会，专属于这个政府的行政是管理行政。在人类的未来，也许如马克思主义者所断定的，国家会消亡，政府也不复存在了，但作为一种行政模式的服务行政将葆其不竭的生命力。
虽然行政管理科学化的历程在近代社会的开始阶段就已经启动了，但是，在一个很长的时期内，理论思考一直未能走出传统的统治视角。特别是政治学的探讨，一直徘徊在是选择少数人统治还是选择多数人统治的问题上，行政一直被定位在统治工具的位置上。从近代早期思想家的作品来看，“统治”一词是他们经常用来定义政府及其行政职能的概念。即使在资产阶级政权得到巩固之后，甚至到了20世纪公共行政定型之后，学者们还一直在统治的视角中认识行政管理。我们已经指出，管理行政的生成是政府的统治职能与管理职能此消彼长的过程，到了20世纪，公共行政的生成意味着政府的统治职能已经退居到极其次要的地位，而管理职能则被突出到显眼的位置，但是，理论探讨一旦涉及政府的问题时，总是持有或潜在地持有统治的理念，直到20世纪后期，随着“治理”一词被重新定义并被推广使用，才标志着行政管理理论中统治视角的消解。
可见，管理行政的发展在很大程度上还是行政管理演进的“自然历史进程”，行政管理理论所持有的统治视角在管理行政生成的过程中所发挥的是一种消极作用。相同的情况也必然会反映到服务行政的生成过程中来，从管理到服务的转变，也必然会受到旧观念的阻挠。也就是说，在20世纪后期，随着管理行政的典型化，在行政管理理论的统治视角消解的同时，管理行政的意识形态也开始为人们广泛接受，人们开始在管理的视角中认识行政和用管理的理念建构行政。在建构服务行政的实践运动开启的时候，学者们往往将其强行纳入到管理行政的意识形态之中去，用管理行政的理论去曲解现实中建构服务行政的要求，试图在服务行政建构的名义下复制和改良管理行政。这种存在于学术和理论中的思想倾向已经成了服务行政建构过程中最大的拦路虎，虽然在总的历史进程中看它不可能阻断服务行政的建构道路，但是，在服务行政建构的起步阶段，它的消极作用是不能低估的。
人类社会的发展往往呈现出这样一种状况：在现实中已经产生出和积聚起了强大的造就新模式的力量，但是，由于从属于旧模式的观念展现出了巨大的维护旧模式的功能，阻挠变革。在管理行政的生成过程中，我们也看到了这种状况，那就是突破统治观念是非常困难的，即使在资产阶级革命已经重塑了社会的情况下，社会治理的过程也依然从属于统治的观念。在某种意义上，可以说，直到威尔逊提出了政治—行政二分原则，才让行政管理从统治的视野中突围而出，走上科学化建构的方向。可是，就20世纪的社会治理来看，由于旧的观念是那样的根深蒂固，威尔逊的这一愿望并没有得到人们的充分理解，很多学者依然是在统治的观念下去认识行政管理。所以，管理行政即使发展到了其典型形态的时候，也明显地受到了统治观念的污染，拥有一些与统治行政相类似的特征，表现出与统治行政相近的主题关注。例如，管理行政与统治行政都有着控制导向的追求，都会通过营建强制力的方式来实现对其对象的有效控制；再如，管理行政与统治行政都表现出对权力的高度关注，都不同程度地表现出权力拜物教的状况。鉴于这种情况，服务行政是否会受到管理行政观念的污染？如果受到了这种污染会导致什么样的结果？就是一个必须考虑的问题。
管理行政的发展史也是行政与政治相分离的过程，是行政逐渐获得相对于政治的独立性的过程，管理行政的典型形态是把政治作为它的生态和环境来加以接受的。近代政治虽然是以民主政治的形式出现，却经历了从早期的“阶级统治政治”到利益集团的“利益诉求政治”的转型。在近代早期，政治斗争是资本主义突破其封建母体的革命力量，在资产阶级革命取得了胜利之后，既要防止旧的封建势力复辟，又要防止新生的任何力量对它形成挑战，所以，必须复制着旧的统治观念。但是，资产阶级的革命理论凝聚在了用民主反对君主和替代君主的口号之中，围绕着民主问题而进行的全部理论证明已经实现了对农业社会各种意识形态的颠覆。这样一来，在资产阶级革命后，民主的追求与统治的需要之间就出现了逻辑上的矛盾。不过，资产阶级的思想家们找到了有效解决这一矛盾的途径，那就是设计出了代议制政府及其代表性结构，政治与行政的分工也滥觞于此。政治拥有统治的观念，却开展着民主生活；行政是根据民主的理念和原则建立起来的，却肩负着统治的职责。
就政治而言，统治观念是如何合理地存在于民主政治之中的呢？我们看到，资产阶级的思想体系是按照这样一个简单的逻辑展开的：第一，用民主反对君主和代替君主，原先是君主的统治，现在颠倒了过来，变成人民的统治。第二，人民统治的依据是什么？原先，君主的统治是基于传统、基于君权神授等缘由，而人民基于什么理由去建立自己的统治呢？因而，有了天赋人权的设定。第三，人民的统治会陷入众声喧哗、莫衷一是的境地，如何使人民的统治成为可能？因而，作出了代议制政府及其代表性结构的设置，把人民的意志集结起来，交由政府去付诸实施。第四，当人民的意志集结起来并交由政府实施的时候，也使政府获得了执行人民意志(公意)的权力，这种权力的运行会不会偏离人民的意志呢？因而，出现了分权制衡的方案。总的说来，由于持有一种统治的观念，近代早期的思想家们在进行民主制度的设计时，都是把这样一种判断作为思考的前提的，那就是认为权力掌握在少数人手中的结果必然是暴政。所以，他们表现出了对一种客观化、形式化的民主制度的追求，试图用以保障权力的运行从属于多数人的统治。在19世纪后期，虽然政治出现了转型，但早期思想家们对民主的追求被继承了下来，并成功地转化为了利益集团进行利益诉求的制度框架和平台，此时的政府也基本上完成了从统治到管理的转型。
到了20世纪后期，政治再一次进入了新的转型期：一方面，国际政治与国内政治的相关性增强了，或者说，国际政治与国内政治的界限变得越来越模糊；另一方面，人类的共同命运更加密切地联结在一起，不仅每一个地域性的社会，而且全球都面对着一些共同问题，人类的生存与发展都需要在合作的理念下去谋求行动方案。这说明，政治发挥平衡不同利益诉求作用的历史走向终结，转而应去适应人类共同谋求生存和发展机遇的需要，而且，需要在全球视野中去开展政治活动，即使对于一些传统的社会问题，也需要在全球化的背景下去加以认识和谋求解决方案。
在全球化、后工业化的背景下，社会的复杂性和不确定性迅速增长，不用说政治统治的观念失去了现实基础，而且，管理的观念也遇到了空前的挑战，既有的管理制度和管理方式都是在工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下建立起来的，在今天这样一个高度复杂性和高度不确定性的条件下，都显现出了适应性弱化的状况。因而，提出了建构新型行政模式的要求。而服务行政就是因应这种要求而提出的。所以，服务行政模式的建构需要在新的政治生态下去做出路径选择，如果在传统的政治生态下去思考和规划服务行政的建构路径，显然是不可能取得积极成果的。也就是说，在我们的理论探讨中，不仅需要祛除统治的观念，而且要积极地对管理的观念进行解构，把立足点放在新型的政治生态之中去确立服务的观念，并根据服务的观念去建构服务行政模式。
政治生态的变化也包含着社会治理主体的多元化。从形式上看，20世纪的利益集团政治是利益诉求多元化的反映，20世纪后期的“全球结社运动”似乎是利益集团政治发展的逻辑性展开，而在实质上，它们之间是存在着结构性断裂的，20世纪后期的“全球结社运动”与国家框架下的利益集团政治之间并没有逻辑联系。在某种意义上，20世纪后期的“全球结社运动”是由两个方面的原因引发的：第一，近代以来的社会分化走到了极端化的境地，使社会构成要素复杂化、多样化和分散化，统一的、形式化的制度及其规则体系无法实现对差异化程度极高的每一个社会构成部分的规范和调整，从而使它们普遍陷入一种受压抑的状态，为了寻求和发现一种属于自己的生活状态，为了使自己的利益诉求之声得以放大，开展了结社活动，并扩大化为一场全球性的结社运动。第二，政府的社会治理因社会的复杂化而出现了不周延的问题，在社会的每一个领域、每一个部分和每一个方面，都出现了政府社会治理空场的局面，在政府高度关注普遍性的公共利益的情况下，一些特殊的利益无法在政府的社会治理过程中得到实现，结果，一些特殊的社会构成部分开始通过结社而开展自助、自治，并扩大化为全球性的结社运动。虽然这种结社与利益集团有着形式上的相似，但在性质上则是不同于利益集团的。事实证明，这种结社运动的发展结果是非政府组织的迅速成长，到了今天，非政府组织已经是以社会治理主体的形式出现了，他们不仅参与到政府的社会治理过程中来，而且在与政府的社会治理不冲突的条件下独自开展社会治理活动。正是这种不同，促进了政治的变化，使政治进入一个转型的过程中。
政治是政府的生态和环境，政治的变化也引起了政府的改革，在改革过程中，管理行政模式受到了冲击。但是，由于理论研究往往停留在旧的思维框架内，总是把新的社会变动和政治发展成果纳入到旧的解释框架中去，从而削弱了行政改革的创新能力。就此而言，我们认为，不仅近代早期的启蒙思想家，而且在近代以来每一次政治转型和行政改革中发挥过思想引导作用的思想家们都是令人尊重的，他们用自己的思想为人类社会的进步开辟了道路，然而，当代的理论研究者在追随启蒙思想和近代一切伟大思想家的时候，更多地采取了教条主义的立场，在他们捍卫既有的思想和思维框架时，变得渺小。特别是在全球化、后工业化的历史条件下，所需要的是18世纪启蒙思想家那样的创新勇气和理论探索精神，而这一点恰恰是当代的理论研究工作者所不具备的。
虽然20世纪后期的全球性行政改革走过了30多年的历程，但是，我们并没有突破管理行政模式，中国的行政改革提出了建立服务型政府的目标，但是，理论研究工作者往往错误地到西方去寻求建立服务型政府的经验，提出了许多荒唐的意见和建议。所以，关于服务行政模式的理论探索和实践建构都还没有真正起步，我们现在所拥有的依然是管理行政，它是工业社会的产物，是适应工业社会的运行和社会治理需要而建立起来的。在中国，即使这个管理行政模式也还没有达到其典型形态。也正是由于这个原因，为健全管理行政模式的思想提供了滋生的土壤，一些学者要求建立健全官僚制，另一些学者则在服务型政府建设的名义下偷运官僚制。唯有全球化、后工业化的历史背景及其高度复杂性和高度不确定性的社会现实对社会治理的新要求，被完全忽视了。
历史经验告诉我们，中国在农业社会的历史阶段创造出典型的统治行政模式，在那个时候，西方国家相比中国而言是极其落后的，假如西方国家通过向中国学习和借鉴而去在健全和完善统治行政模式的道路上前进的话，也许直到今天也无法赶上中国社会。但是，那个时候，由于中西交通尚未启动，使西方国家有了独立空间，从而另辟蹊径而走上了建构管理行政模式的道路。而且，因为有了管理行政模式而使建构工业社会的道路更加顺畅，毫无疑问，西方国家之所以能够建立起发达的工业文明，之所以在工业化的过程取得如此伟大的成就，应归功于管理行政模式的出现。全球化、后工业化是人类历史上的又一个伟大的历史性社会转型期，在这种情况下，如果我们今天以管理行政模式尚未健全为由而满足于向西方国家学习和借鉴的话，显然是不可取的。
与这一历史经验共存的是历史教训，中国的农业社会由于创造出了典型化的统治行政这一社会文明形式，因而，在农业社会的历史合理性已经丧失的条件下还依赖这一统治行政模式继续维持农业社会的苟延残喘，阻碍着历史的进步。所以，中国的工业化道路显得极其艰难。可以相信，在西方国家，由于在近代创造了发达的管理行政这一社会治理文明形态，在后工业化的过程中，也会因为背负着这一包袱而步履维艰。历史的教训喻示于我们可以走两条道路：一条道路是向西方国家学习和借鉴，根据中国实际的需要把管理行政移植到中国来，使其与中国国情相结合，并适应中国建构发达工业社会的要求。由于我们将管理行政与中国实际结合起来并作出了一定的改造，我们甚至可以用“服务型政府”为它命名。但是，在根本上，我们是在工业化的意义上去进行行政模式建构的，与人类社会后工业化的历史趋势是相左的。
在另一重意义上，我们这样做也许在客观上达到的结果是：把西方国家所背负的那个妨碍其走向后工业社会的包袱抢过来背负到自己的身上。在我们的社会发展尚未形成与西方国家相同能力的情况下，如果我们背负着同样的包袱，步伐也就会比西方国家更加迟缓，我们不仅无法追赶西方发达国家，反而会在下一个里程中被撇得更远。再者说来，我们已经进入一个全球化的时代，国家间的交往和竞争已经是一个无法回避的现实，我们即使建立起了健全的管理行政模式，它也只是一种次生形态的治理模式，而不是西方国家所拥有的那样一种原生形态的管理行政。这种次生形态的管理行政能否领导中国社会在国家间的竞争中长期保持优势？或者说，当中国社会的经济、社会发展失去了对资源的竭泽而渔式的应用时，当中国建立起了与西方国家同样的经济结构和社会结构时，这个次生形态的管理行政还能够继续领导中国社会保持国家间的竞争优势吗？对此，可能需要画上一个大大的问号。
对中国来说，后工业化应当成为我们的机遇。由于我们所背负的管理行政模式之包袱尚不沉重，恰是轻装上阵之时。中国政府提出服务型政府建设是一个具有现实性和科学性的伟大历史目标，如果我们能够在服务型政府建构的道路上取得积极进展，也就会在下一阶段走向一个更高的目标，那就是确立起服务行政模式建构的目标。在某种意义上，中国政府是用马克思主义科学理论武装起来的社会治理主体，往往善于在历史发展的大趋势中进行战略性规划。提出服务型政府建设的目标，就是这一战略规划的具体体现。这一点，可能正是应当令许多中国理论研究工作者汗颜的地方，更让那些简单搬弄西方理论和思想并牵强附会地剪裁中国社会的学者们显得滑稽可笑。
马克思主义的科学理论对我们提出的基本要求是，在总的历史进程中去发现具有趋势性的社会进步方向，在具体的历史背景下去选择行动方案，而每一项行动又都是走向推动人类社会发展和历史进步的步骤。当然，在意志专断的条件下，马克思主义的这一科学原则往往会因为得不到正确的应用而犯错误，但是，既往曾经产生过的错误并不能够对马克思主义的科学原理造成损害，只要消除了意志专断的环境，让行动方案在充分的民主讨论氛围中确立，马克思主义科学原理的方法论价值就会得到充分的体现。在全球化、后工业化的历史背景下，科学的理论研究态度就是基于这一现实去作出面向未来的创造性思考，在社会治理变革的意义上，就是去积极探索一种不同于代表工业社会治理文明的管理行政模式的新型行政模式。在与管理行政模式的比较中，我们将其称作为服务行政。当前，理论研究工作者的使命就在于创造性地思考和探索服务行政模式及其建构路径。
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