教育政策制定过程中的滞后现象，本文主要内容关键词为：过程中论文,现象论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2010)07-0040-03
一、有意与无意：教育政策制定滞后的两种状态
教育政策是国家或政党在一定时期内，为解决一定的教育问题，实现教育目标，实现教育资源最优化分配而制定的行为规范。教育政策的制定是一个系统的过程，包括教育政策问题的认定、教育政策的选择、教育政策的合法化等环节。这一循环的起始点是教育政策问题的认定。
教育政策问题是由教育问题演化而来，教育问题是人们所察觉到的教育系统内部或教育与社会其他系统之间的一种不协调状态。并不是所有教育问题都能成为教育政策问题，只有某一教育问题所引发的“不协调”状态已经影响了教育功能的正常发挥，或某一教育问题的影响已形成一种群体利益诉求，需要通过行政力进行干预，加以解决和消除，教育问题才会进入政策决策者的视野而上升为教育政策问题。正因为教育政策问题的认定是一个以时间为标志的动态过程，因此，先有问题后有问题解决策略是逻辑上的必然，在这个过程中教育政策决策的滞后是无法避免的。
除了时间上这种无法避免的逻辑上的滞后外，在现实中，从教育问题上升到教育政策问题的过程中由于教育政策制定者的主观原因，还会出现教育政策制定的滞后现象。这种滞后现象表现为两种状态。一种状态是教育政策制定的无意滞后。这种滞后是由于教育政策制定者受某些因素影响，在教育问题出现后不能及时地将其认定为教育政策问题，不以政策干预的方式及时解决问题，以致出现问题解决的失控期，即教育政策滞后期。另一种状态是教育政策制定的有意滞后。这种滞后是教育政策制定者在发现教育问题后，由于没有良好的解决策略，或者由于问题没有一次性暴露，教育政策制定者以旁观者的姿态观望甚至放任教育问题继续发展，直到教育问题全部暴露后再出台相关的政策解决问题。这种教育政策制定方式虽然可以充分的暴露问题，但可能耗时很长，并会有一定的利益群体的利益受到侵害。
教育政策制定过程中的无意滞后与有意滞后对于解决教育问题都具有一定的影响。由于教育具有长周期性及效果的滞后性等特点，教育政策的出台滞后于教育政策问题的出现是必然的，有时也会在客观上起到放任问题发生、发展的作用。但是我们必须以积极的态度认识教育政策制定的滞后性，对教育政策制定滞后性的利弊进行科学分析，才更有助于解决教育问题，提高教育政策的实效性。
二、教育政策制定滞后举隅——以独立学院政策演进为例
独立学院，是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、分校或其他类似的二级办学机构不属此范畴。[1]独立学院是我国高等教育发展过程中出现的新的办学形式，从2003年正式确定至今，独立学院发展迅速，已经在我国高等教育领域占据了一席之地。作为一种新的高等教育办学模式，在独立学院出现与形成的过程中有很多值得研究与探讨的问题，特别是对于研究教育政策制定的滞后现象具有典型意义。
二级学院是独立学院的前身。一般认为，公办民营的二级学院出现在20世纪90年代初期一些经济发达地区的高校。1998年，郑州大学与西亚斯集团联合创办的郑州大学西亚斯国际学院是第一所得到省级教育行政部门批准的二级学院。此后，二级学院开始蓬勃兴起，到2003年上半年，全国各类二级学院达到360所。二级学院开始试办以后，社会上出现了一些不同的看法。当时，教育部已发现这种现象，但经过认真研究后认为，先不急着下结论，允许大家积极探索，同时注意跟踪调研。因此，自1999-2002年，教育部对民办二级学院没有公开发表过任何意见。2002年下半年，二级学院已经发展得较为迅速，但也呈现出相当多的问题，教育部再次讨论后作出一个判断，认为经过近4年的实践，民办二级学院的办学模式已显示出相当多的优越之处，如果引导得好，很可能会成为较快较好地发展我国高等教育、特别是本科教育的一种新途径。2003年，教育部再次研究了独立学院的问题，决定在总结经验的基础上，对民办二级学院的办学标准、办学行为及基本要求与条件加以规范，以利于更好地发展。[2]2003年4月23日，教育部制定出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号)，成为独立学院正式出现的标志性文件，也是教育部唯一一个关于独立学院的明确文件，此时，独立学院的相关政策才正式出台，距独立学院出现已经过了5年。之后一系列文件的出台，标志着独立学院政策的逐步确立和完善。
独立学院政策的出台，生动地演绎了我国教育政策的制定过程。从独立学院政策产生过程可以看出，政策的出台是“问题出现——问题观察——问题调研——问题加剧——问题认定——政策出台”的过程，需要花费一定的时间，即存在着教育政策制定的滞后现象。在此期间，必然会延续结构不良问题对教育秩序的侵扰，对此需要做进一步的分析。在当时，独立学院是一个社会大背景下的新生事物，因此没有人知道它是对的还是错的，正因为如此，教育部一直没有表态。但此后出现了诸多问题，社会上对于独立学院怨声四起，独立学院的不规范办学使很多学生花了高价却得不到应有的回报。当教育行政部门认识到应该对独立学院进行规范管理的时候，问题已经发展到较为严重的程度，相当多的学生成为了政策制定滞后的牺牲品。
三、教育政策制定滞后的正负效应分析
有意滞后与无意滞后交杂在一起，其实无法以一种鲜明的标准将之分开。任何一项政策的出台都可能是有意滞后与无意滞后的结合品。但无滞后的政策是我们追求的目标，尽管其不免有些理想化。
(一)教育政策制定滞后的正效应
一般来说，有意滞后由于具有政策制定者的主动性，在趋利避害的过程中显得更游刃有余，政策制定者会从主观上尽力将政策制定过程中由于政策滞后所带来的损害降到最低值。但与此同时有意滞后在观望过程中也必然导致部分群体的利益受到损害，而且由于政策制定者的敏感度不足，有意滞后也会演变为无意滞后，带来更大的危害。从独立学院政策来说，独立学院政策的出台过程属于有意滞后的范畴。政府对于独立学院的规范是在二级学院的诸多问题充分暴露之后进行的，政策的出台具有相对的针对性。如2003年，教育部出台的8号文件对二级学院进行规范，统一改称独立学院，这是一个自上而下的强制过程，在这个过程中，教育部确定了“积极支持，规范管理，开拓创新”的指导思想，明确了“民、独、优”的原则。2003年下半年，按照8号文件的要求，教育部组织力量对各地、各高校举办的这类学院进行了初步清理和整顿。正是由于前期问题的充分暴露和对于独立学院相关问题的充分了解，教育部才能有的放矢，对症下药，从几方面明确规范了二级学院的未来发展方向。
从这个层面来说，政策问题的充分暴露，使政策制定者更多地考察清楚了问题出现的原因，并有充分的时间来思考如何解决问题，增加了政策出台的科学性和民主性，使政策出台后能够对政策问题有针对性地进行解决。此外，有意滞后过程中，政策制定者也会注意避免问题发展对更多群体造成的利益损害，使政策问题在可控制的范围内进行发展。
(二)教育政策制定滞后的负效应
有意滞后对于发现的问题进行充分的暴露也需要注意掌握度，即问题认定的及时度。如果超越了问题认定的及时度，那么有意滞后也一样会产生不利影响。二级学院的出现是市场自然选择的结果，是一种自下而上的自发过程，在这个过程中，由于政府本身乏力，始终处于观望的状态，并没有干预和表态。正是政府的这种观望态度，放任了二级学院的不规范发展，出现了大量问题。最严重的问题就是一校两制、收费双轨制和毕业文凭的认证问题。
政策制定的滞后在很大程度上损害了相关利益群体的利益。因为在等待和制定的过程之中，会有越来越多的人的利益受到损害，而政府的等待，将使这部分人成为政策出台的牺牲品。政府的等待减轻了政府对于贸然决策所带来的不良后果的责任，但同时广大人民群众的利益遭到损害也是不可回避的事实。在教育部正式对独立学院进行规范之前，不断有学生因为独立学院招生资格、毕业证发放等问题与学校发生矛盾。在这个过程中，学生作为弱势群体的权利没有得到应有的保护。
相对于有意滞后，无意滞后的危害尤为显著，由于政策制定者对于教育内部的不协调及教育与社会环境的不协调状况缺乏足够的判断，不少社会问题已经对教育提出了要求，而政策制定者没有认识到问题的严重性，并没有出台相应的政策予以解决，会导致教育政策问题的严重恶化，损害教育政策执行的力度，不利于社会和谐稳定和教育的公正公平。
四、改进教育政策制定滞后的建议
(一)改进有意滞后问题的建议
教育政策涉及到教育的方方面面，牵扯到广大人民群众的切身利益。因为当前我国社会正处于变革之中，社会变革的各种因素混杂其中，各种利益群体的利益诉求也都交织在一起。这些情况一方面导致了教育问题更为隐蔽，另一方面教育政策制定也需要更多的考虑到各种社会因素及环境影响，使各利益集体的诉求能够平衡，以达到教育政策绩效的最大化。在具体操作中，应当从以下几方面入手：
第一，在有意滞后的过程中注重对于问题发展度的控制。有意滞后主要在于政策制定者主观延迟政策制定时间，使政策问题充分暴露，以便更好地解决问题。但是这种让政策问题的暴露不是无控制的任其发展，这种观察必须细致而谨慎，要根据对于政策问题发展趋势的分析，提前制定应对政策使问题的发展在政策制定者的掌控之中。要掌握好政策出台的时机，只有这样才能避免使有意滞后演变成无意滞后。
第二，有意滞后的过程中必须注意处理好对于问题发展过程中弱势群体利益的维护。政策制定者必须考虑到有意滞后给相关利益群体带来的危害，除了对相关利益群体受到损害的利益进行补偿外，还应该在未来政策中对于这部分群体的利益给予适当倾斜，以维护教育的公平与公正。
第三，相关教育政策制定后，教育政策制定者也应该及时观察并注意了解教育政策问题的发展动态，根据教育政策问题未来发展趋势进行分析，对教育政策进行不断的调整，以适应不断变化和发展的教育政策问题。
(二)规避无意滞后问题的建议
无意滞后属于政策问题认定不良状态的一种，可能有多种原因导致，规避无意滞后问题的出现，必须从完善教育政策制定程序，强化教育政策制定的科学化、民主化入手。
第一，教育政策对于社会问题必须有敏锐的反应，同时也必须能够预测到未来会出现的问题。教育政策的制定不应只着眼于解决教育政策问题，还必须通过当前的一些现象和政策以及政策执行中的矛盾来预测和分析会出现的问题，根据动向制定出预防和制止可能出现的问题的措施，将问题发生的可能性扼杀掉。
第二，教育政策制定部门必须具备一支专业化的政策分析、研究队伍。要针对社会各方面所反映出来的教育问题进行细致地分析和预测，这种分析包括对不同原因的剖析、不同利益群体的利益表达、对于政策出台后问题走向的有效预测等。这样才能保证教育政策制定部门对于教育问题的敏感性和反应的快速性，从而避免教育政策制定过程中无意滞后的现象。
第三，进一步提升教育政策制定工作的科学化、民主化程度。首先要做到遵循教育规律，充分考虑影响和制约教育活动的各种规律，抓住其内在本质联系，协调各种关系，确保教育政策制定的科学性；其次必须要考虑到教育活动的连续性，不断分析影响教育活动变化的因素，及时处理教育活动中的突变因素，防止政策制定的僵化。
第四，要注意防止教育政策问题的堆积。要对教育政策问题在准确认识的基础上及时解决，注意政策实施的连续性，避免教育政策堆积所导致的教育政策问题突变，消解教育政策问题于未然。