改革开放后中国农村剩余劳动力转移政策的历史演进，本文主要内容关键词为：改革开放论文,中国农村论文,劳动力转移论文,剩余论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K27 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-708(2008)03-0004-05
改革开放前我国就存在农村剩余劳动力问题，只不过那时这个问题是隐性的。改革开放后，随着经济社会的快速发展，农村劳动力的过剩问题则由隐性转为显性并日益突出。为解决这一问题，党和政府从实际出发，做出一系列政策上的安排。改革开放后我国农村剩余劳动力转移政策以党的十六大为界，分为二元社会制度架构内的政策安排和城乡统筹思路上的政策安排前后两个时期。如果根据党和国家政策侧重点的不同，改革开放后我国农村劳动力转移政策可以细化为4个发展阶段：
一
改革开放之初对于农村剩余劳动力向哪里转，党和政府进行了初步探索。从1978年到1983年，党和政府采取了限制农村剩余劳动力进入城镇就业的异地转移政策，同时又通过倡导农业生产的多样化经营，实行农村剩余劳动力从农业种植业（小农业）逐步转移到农、林、牧、副、渔业（大农业）的农业内部的分流转移政策，这是改革开放后我国农村剩余劳动力转移政策的第一个发展阶段，也是改革开放后我国农村剩余劳动力转移政策的萌芽阶段。
与改革同行，改革开放之初，党和政府对农村剩余劳动力转移问题的认识及其政策上的调整都处于初始阶段。1979年，中央工作会议提出“目前全国全民所有制单位在计划外使用的农村劳动力有五百万人，要做好细致的工作，把这部分人动员回农村，改变大批农村劳动力进城，而城镇又有大量人员待业的不合理现象，今后不经过国家劳动总局批准，不准从农民中招工。”①1981年10月，中共中央、国务院《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》也曾明确规定“严格控制农村劳动力流入城镇。对农村多余劳动力，要通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。根据目前我国的经济情况，对于农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌握。”②所以从总体上，改革开放之初党和政府采取限制农村剩余劳动力进入城镇就业的异地转移政策，这一政策虽然导致当时农村剩余劳动力转移的空间狭小，但却符合政策循序渐进的要求。
在采取限制农村剩余劳动力进入城镇就业的同时，党和政府鼓励发展农业生产的多样化经营，虽当时的初衷仍在于加强农业自身的发展与完善，但是却不自觉的迈出了农村剩余劳动力转移政策的历史性第一步。1978年党的十一届三中全会提出农林牧副渔并举和“以粮食为纲，全面发展，因地制宜，适当集中”的方针③，1981年3月我国又确立了“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”④的方针，这些政策的制定实施意味着我国开始允许农村剩余劳动力在大农业内部一定程度地分流。1981年12月，《全国农村工作会议纪要》明确指出：“只有建立起一个多种经营综合发展的合理的生产结构，实行合理的社会分工，才能吸收农村巨大劳动力为社会创造财富，否则，将大量劳动力缩集在十几亿亩土地的种植业上，必将是劳动生产率下降和农村经济萎缩。只有在多种经营的基础上发展社会分工，才有利于动员农村的人力资源。”⑤这里党和政府第一次明确提出以动员农村人力资源为目的，来支持和引导多样化生产经营的政策，这一政策不仅使农业实现由单一粮食种植业向林牧副渔业等多种经营转变，而且也为农村剩余劳动力在农业内部（小农业向大农业）实现分流转移提供政策上的保证。农村剩余劳动力在农业内部的分流是其由农业向农业以外的其他产业流动转移的准备和前奏。
二
如果说1984年以前，党和政府的农村剩余劳动力转移政策的重点是在农业内部实现剩余劳动力的分流，那么从1984年到1991年，党和政府的农村剩余劳动力转移政策的重点放在发展乡镇企业上，实行农村剩余劳动力“离土不离乡”的、农村内部的一二产业之间的转移政策，这是改革开放后我国农村劳动力转移政策的第二个发展阶段。
改革促进了农业生产力的发展，而农业生产力的发展却使农业对劳动力的相对需求量和绝对需求量均呈下降趋势，从而使农村剩余劳动力呈增长趋势，以致农村剩余劳动力问题日益突出。如何开辟农村剩余劳动力转移的新道路成为当时党和政府制定农村政策的一个着眼点。于是在农村出现乡镇企业时，国家就认识到其发展对转移农村剩余劳动力的重要作用，并给予高度评价，在政策上加以扶植。
邓小平曾指出：“我们真正的变化还是在农村，有些变化出乎我们的预料。农村实行承包责任制后，剩下的劳动力怎么办，我们原来没有想到很好的出路。长期以来，我们百分之七十至八十的农村劳动力被束缚在土地上。农村每人平均只有一两亩土地，多数人连温饱都谈不上，一搞改革和开放，一搞承包责任制，经营农业的人就减少了。剩下的人怎么办？十年的经验证明，只要调动基层和农民的积极性，发展多种经营，发展新型的乡镇企业，这个问题就能解决。乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力。”⑥国务院批转农业部《关于促进乡镇企业持续健康发展增加就业方面的积极作用》也曾指出乡镇企业的蓬勃发展，对于解决农村富余劳动力就业具有重要意义。1984年，中央相继颁布了《一九八四年农村工业的通知》和《转发农牧渔业部〈关于开创社队企业新局面的报告〉的通知》，文件中提出要热情支持、积极引导乡镇企业发展。
在国家政策的扶植下，乡镇企业迅猛发展，从1984年至1988年，乡镇企业年均递增69.6%，就业人数年均递增24.2%。乡镇企业的迅速发展，改变了农村就业的格局。大批农民放下锄头铁锹，从田地走向车间、走向工厂，成为当时解决中国农村剩余劳动力问题的成功实践。“离土不离乡”的在农村内部转移农村剩余劳动力的政策在20世纪80年代后期和90年代初发挥重要作用，是当时农村剩余劳动力转移的有效途径。这种就地转移政策使农村剩余劳动力转移的空间范围小、方式简单，从劳动者个人角度看，大大降低了农业劳动者转移到非农产业的机会成本和风险性。同时这一阶段的农村剩余劳动力转移政策可以促进农村各种要素的重新配置，使大量剩余劳动力“托农而出”，提高了劳动力素质，为农村剩余劳动力进一步的深层次转移提供可能。
从1984年到1991年，这一阶段我国的农村剩余劳动力转移政策是在二元社会制度架构内作出的调整，党和政府还只是致力于农村剩余劳动力就业渠道由农村第一产业向农村第二产业的转移，并没有考虑农民身份转变的问题，所以这一阶段农村剩余劳动力转移政策具有明显的过渡性特点，在当时历史条件下，这一政策避开了制约农村剩余劳动力非农化的深层制度障碍，又在一定程度上实现了农村剩余劳动力的转移。
三
从1992年到2002年，党和政府继续鼓励农村剩余劳动力依托乡镇企业实现就地转移的同时，在一定程度上放松了农村剩余劳动力异地转移的严格限制，党和政府通过加快小城镇建设步伐来促进农村劳动力向小城镇转移，这是党的农村剩余劳动力转移政策的第三个发展阶段。
1992年中共十四大后，随着社会主义市场经济体制的构建以及社会主义市场经济的初步发展，中国城市化进程加快，其中一个重要体现是小城镇的快速发展，这为党和政府解决农村剩余劳动力问题提供了新视点。《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》中指出“要有计划地组织农村劳动力，……建设小城镇。”⑦1998年党的十五届三中全会提出：“大力发展乡镇企业，多渠道转移农业富余劳动力。立足农村，向生产的深度和广度进军，发展二、三产业，建设小城镇。”⑧2000年6月《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》全面阐述了小城镇对农村剩余劳动力转移的重要作用；“发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移，是提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径，可以促进乡镇企业适当集中和结构调整，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位。”⑨小城镇作为连接农村和城市的纽带，对打破二元经济社会格局，实现城乡一体化发展显现出重要的作用，使城乡发展出现融合的趋势。农村剩余劳动力转移包括其职业和身分的转变，还有观念、生活习惯的适应性等问题，小城镇对从农村内部转移出去的剩余劳动力融入城市是一个缓冲。虽然这一阶段党和政府所提倡的农业剩余劳动力转移政策还不是向城市而是向小城镇转移，还只是从原来的“就地转移”向“就近进城”的过渡，但这一政策为农村剩余劳动力向中国城市转移迈出了关键性的一步。实践证明，小城镇作为联系城市和农村的纽带，对转移农村剩余劳动力至关重要，成为当时吸纳农村剩余劳动力的主要载体。这一阶段我国农村剩余劳动力转移政策为实现农村剩余劳动力职业和身份的双重转换起了铺垫作用。
党和国家在强调发展小城镇建设的过程中，也逐步改革适应社会主义市场经济体制要求的户籍制度，1997年7月，国务院批转下发了《公安部小城镇户籍管理制度改革方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》，为符合一定条件的农村人口在小城镇办理常住户口，吸引农村富余劳动力就近有序转移。2000年6月《中共中央关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出：“凡是在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可以根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”⑩。城镇户籍制度的松动与改革，开启了我国农村剩余劳动力转移过程中从农民到市民身份转换的通道，揭开了农村剩余劳动力职业转变和身份转换联动的序幕。
同时，这一时期党和政府依然支持发展乡镇企业，加强对乡镇企业的管理，注重乡镇企业发展能力的培养，明确规定“乡镇企业的主要任务是，根据市场需要发展商品生产，提供社会服务，增加社会有效供给，吸收农村剩余劳动力，提高农民收入，支援农业，推进农业和农村现代化，促进国民经济和社会事业发展。”(11)
此外，这一时期大量的农民工涌入城市，一方面反映了党和政府对农村剩余劳动力向城市转移的政策犹豫，另一方面体现了党和政府对内生性农村剩余劳动力转移的默认，反映出党和政府关于农村剩余劳动力向城市转移政策的有限性许可。
从1992年到2002年，我国农村剩余劳动力转移政策依然在二元社会制度架构内进行调整，但却体现出政策的多维性特点：在这一政策阶段，党和政府既持续了依托乡镇企业实现农村剩余劳动力“就地转移”的政策，又积极推行以小城镇为载体实现农村剩余劳动力的“异地转移”政策，同时还有限地许可了农村剩余劳动力向城市转移的政策（城市农民工现象是这一政策的结果和体现）。
四
2002年至今，站在中国改革和现代化建设新的历史起点，党和政府以农村剩余劳动力职业和身份的双重转换为政策目标进行制度设计，这是党的农村劳动力转移政策的第四个发展阶段。
“在未来二三十年里我国将经历一个继市场经济转型以后的又一个重大的社会经济转型，即工业化和城市化的转型。”⑩这种变化会从根本上改变过去的城乡二元结构，使中国进入一个以城市人口为主的国家。在这一转型过程中，我国农村剩余劳动力逐步融入城市将成为历史的选择。所以，农村剩余劳动力融入城市是党和政府制定农村剩余劳动力转移政策的最终归宿。
十六大以来党和政府一直致力于实现城乡统筹，建立全国统一的劳动力市场，促使农村剩余劳动力向城市转移。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确使用了“劳动力市场”这一概念，这表明国家从根本上解决农村剩余劳动力的新举措。同时，党和政府加速户籍制度改革，如：在一些省份改变两种户口、居民权利不平等的状况，开始解除农村剩余劳动力向城市转移的深层制度约束，促进进城农民工融入城市并向市民身份转变。与此同时，国家也颁布了保证劳动力顺利转移的相关政策，2003年1月政府颁布了《做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》，该《通知》提出了6项解决推动农民进城务工管理与服务工作的措施。2006年中共中央一号文件重申了全面建设小康社会的重点与难点是为农民及农民工建立较为健全的社会保障制度，保证农村剩余劳动力转移的彻底性和稳定性。由此可见，十六大以来党和政府不仅致力于加速农村剩余劳动力的职业转变，而且更加关注了农民身份的转变，实现农村剩余劳动力融入城市。
总之，十六大以来党和政府的农村剩余劳动力转移政策旨在突破二元社会制度，以城乡统筹的思路对农村剩余劳动力转移政策做出不同于前几个政策发展阶段的新的、根本性的调整。
改革开放后党和政府关于农村剩余劳动力转移政策的总思路是正确的，但具体的政策过程仍存在着一些不足，例如，在制定政策时，没有充分考虑到地区差异性对政策需求的不同；没有建立健全有效的政策监督机制以保证政策目标的充分实现；也没有注意政策的可操作性等问题。从长远来看，农村剩余劳动力的非农化、市民化是政策的必然选择，也是党在探索农村剩余劳动力转移政策及制度安排上的经验性总结。但是，中国国情决定了大量农村剩余劳动力融入城市绝非一件易事，要实现农村剩余劳动力的根本性转移（农村剩余劳动力职业和身份的双重转移），党和政府还需走一段艰难的路程。为此，党和政府在制定新时期农村剩余劳动力转移政策时要特别注意农民的利益要求、市场经济和现代化发展规律的要求，等等。
注释：
①李先念：《在中央工作会议上的讲话》（1979年4月5日），中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第132页。
②《中共中央、国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》（一九八一年十月十七日），中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文件汇编》（下），人民出版社1982年版，第991页。
③《集中主要精力把农业尽快搞上去——摘自〈中国共产党第十一后中央委员会第三次全体会议公报〉》（一九七八年十二月二十二日），中共中央文献研究室、国务院发展研究中心：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第10页。
④《中共中央、国务院转发国家农委〈关于积极发展农村多种经营的报告〉的通知》，中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第743页。
⑤《全国农村工作会议纪要》（一九八一年十二月），中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第1074页。
⑥邓小平：《一切从社会主义初级阶段的实际出发》（一九八七年八月二十九日），《邓小平文选》，人民出版社1982年版，251～252页。
⑦《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》（一九九四年十一月五日），中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》（中），人民出版社1997年版，第1048页。
⑧《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（一九九八年十月十四日中国共产党第十五后中央委员会第三次全体会议通过），中共中央文献研究室编：《中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文件选编》，中央文献出版社2002年版，第529页。
⑨⑩《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》，中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》（中），人民出版社2001年版，第1290～1291、1290～1291页。
(11)《中华人民共和国乡镇企业法》（一九九六年十月二十九日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过），中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》（下），人民出版社1997年版，第2114页。
(12)黄真：《论农村剩余劳动力转移过程中的抑制政策及政府角色》，《成都行政学院学报》2004年第3期。