当前解决城镇低收入居民生活困难工作存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：低收入论文,城镇论文,对策论文,居民生活论文,困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
多年以来，我国经济社会发展呈现明显的“二元”结构特征，农村意味着贫穷和落后，城市意味着富裕和文明。然而，在改革开放20年后，数以亿计的农村居民受惠于党的富民政策和扶贫政策，已经脱贫奔小康，有的走上了富裕路，20年前两亿多的农村贫困人口如今只剩下4210万。而在城市，则由于打破了以前吃大锅饭的分配体制，近千万城镇低收入居民生活发生困难。从此，在农村扶贫进入最后攻坚阶段的同时，城镇扶贫解困工作也成了有关部门及各地政府的一项重要工作。
一、对我国城镇扶贫解困总体形势的分析
从世界范围看，城镇贫困化现象并不是一个新话题。但在我国，由于建国后城镇实行平均主义的低工资、高福利分配政策，城镇中的贫困现象被缓解或被掩盖。目前我国出现的城镇贫困化现象显然具有自身的特色，那就是除了在收入分配领域引入市场机制后导致的不同人群的收入差异外，更多的是与当前的国有企业的境况有关。在全国约1 千万的城镇贫困人口中，国有企业的下岗职工占到近60%。但我国当前出现的国有企业不景气，职工生活困难，也不同于市场经济国家经济运行处于低谷时的经济萧条现象，这是由当前我国转轨时期新旧体制的磨擦以及国情所决定。因此，对我国城镇扶贫解困的形势判断必须考虑到以下几点：首先，我国正处在产业结构调整时期，仍将不断有无市场需求或无竞争力的国有企业走上破产、停产之路，使得职工下岗。目前，亏损企业、下岗职工主要集中于纺织、煤炭、森工、军工、机械等传统行业就是具体反映。其次，与现有在岗职工实行养老社会统筹不同，目前绝大多数国有企业的离退休人员的离退休金是由原企业发放的，一旦原企业因亏损而停产、破产，这些离退休老职工即失去生活来源。而要建立一个能维持社会主义市场经济正常运行的社会保障体系并非一日之功。再有，目前我国仍处在新增劳动力就业需求高峰期，就业供需矛盾突出，部分下岗职工很难重新就业。正是由于上述原因，我国的城镇扶贫解困不应当是一项临时应急措施，而是一项长期任务。
城镇扶贫解困与我们正在进行的农村扶贫虽说都是扶贫工作，但有很大不同，城镇扶贫解困显得更为艰巨和迫切。农村扶贫已进行多年，取得了显著成绩，目前已进入最后攻坚阶段。而城镇扶贫解困只是近年来遇到的新课题，具体情况还不是十分清楚，各方面的认识也不统一。更为重要的是，目前我国农村剩下的4210万贫困人口主要分布在自然环境恶劣、地理位置偏僻的“老、少、边、远”地区，其贫穷有历史延续性，对其扶贫是生活的提高和改善，不会发生生存危机。城镇低收入贫困人口则是在经历了数十年平均主义“大锅饭”之后分化为社会的低收入贫困人群，特别是下岗职工下岗后如长期失业，确实面临活路问题。因此，城镇扶贫解困工作如处理不好容易引起社会动荡，甚至诱发严重的社会问题。
二、目前城镇扶贫解困工作中存在的问题
根据我们调查研究及各方面反映的情况，当前解决城镇低收入居民生活困难工作（以下称城镇扶贫解困工作）中主要存在以下问题：
1、多部门管理。运用再分配机制，解决低收入居民生活困难， 是各国政府的一项基本职能。市场经济国家因此而建立起覆盖全社会的社会保障制度，由专门的社会保障机构来统一管理。我国在目前社会保障制度不健全、尚未建立健全的社会保障机构的情况下，民政、劳动等部门分别针对不同的救助对象，牵头开展扶贫解困工作。应当肯定，各部门开展的扶贫解困工作，对解决城镇低收入居民的生活困难、缓解社会矛盾、维护社会稳定等起到了不可或缺的积极作用。但这种多部门分头进行的城镇扶贫解困工作的弊端也非常明显。表现之一是易造成救助对象重复管理和遗漏。例如，失业人员的最低生活保障是由民政部门负责的，而这部分人员必须是领取失业救济期满仍未重新就业才能纳入社会保障范围。而领取失业救济期内的工作又是由劳动部门负责的。因此这部分人员救济金发放时间的长短，是否接受劳动部门就业服务等情况，民政部门需重新进行核实。表现之二是同一项工作人为分割。比如国有企业下岗困难职工，先是由职工本人领取劳动部门牵头负责的解困救助金，再由民政部门对其全家人均收入补齐到最低生活保障标准。表现之三是，各部门分头组织管理机构，增加管理人员，造成管理成本不必要增加，并在社会保障方面形成新的部门分割。
2、“企业化”现象。众所周知，在市场经济条件下， 工商企业是以赢利为目的的经济实体，它在激烈的市场竞争中，只有在依法经营确保企业资产保值增值情况下才能生存，否则只能被淘汰。国有企业也不例外。但在目前开展的城镇扶贫解困工作中，企业却扮演着非常重要的角色。表现之一是，绝大部分地区的下岗困难职工的生活解困工作是针对企业进行的，由困难企业自己统计困难职工人数，由企业到解困办领取救助，再由企业将救助款分发给职工。这种救助，与其说是帮助困难职工解困，不如说是维持着那些负债累累、早该破产的亏损企业苟且度日。表现之二是，一部分企业在替国家承担着社会救济的义务。由于国有企业职工的养老、医疗等福利没有与企业剥离开来，国有企业很难将富余人员推向社会，不得不继续向富余下岗人员发放基本生活费，提供医疗等福利，加重了企业负担。这也是目前部分国有企业陷入困境的原因之一。
3、救助人员规模的预测及具体救助对象的确定存在较大误差。 改革开放以来，我国城镇居民的收入来源已呈多元化的格局，城镇居民家庭收入中，从企业或单位得到的收入所占比例越来越小，从其他渠道取得的收入所占比例越来越大。即使是从企业或单位得到的收入，也有工资内和工资外之分。在这种情况下很难搞清一个家庭的实际收入状况。这样，按收入水平确定的救助标准虽是一个量化指标，但实际上无法确定，因而导致了有关部门统计或预计的需救助人员规模与实际相差悬殊。例如，北京市在实行城镇居民最低生活保障制度之初，预测应保障的居民占城镇居民总人口的8%，而其后一年多来的实践表明， 这一比例仅为0.5%，预测与实际相差十几倍。 不同部门提供的全国下岗职工人数相差也很大。不准确的信息，难免误导决策。同时，由于具体被救助对象的实际收入水平无法掌握，再加上有些扶贫解困工作是以企业为单位，这就很难保证政府有限的救助金都发到了真正需要救助的低收入居民手中。据国务院发展研究中心在东北地区进行的困难职工家庭调查结果，大部分的解困救助金发到了并不困难的职工户，而真正困难的家庭却没有拿到救助金。甚至发生了一些企业假借职工下岗的名义，套取国家下岗职工基本生活保障金的现象。
三、对策措施
针对以上问题，结合一些地区比较成功的经验，我们认为城镇扶贫解困应采取以下措施：
1、 城镇扶贫解困工作应纳入国民经济和社会发展的全局统筹考虑，城镇居民最低生活保障制度可以作为政府统一解决全部城镇低收入居民困难的基本制度。目前，我国城镇低收入居民生活发生困难的原因是多方面的，而且随着经济结构调整、国有企业改革的进一步深化，低收入居民人数近期内仍会保持增加的势头。由于城镇低收入居民人员构成复杂，解决的途径不仅仅是发放最低生活费，还有下岗失业人员的培训与再就业安排，增加新的就业岗位等。因此，解决城镇低收入居民的生活困难问题是一项综合性的系统工程，应放在国民经济和社会发展的全局统筹考虑。同时应明确专门机构，统一管理、协调各项城镇扶贫解困工作，避免重复管理和人为分割现象，减少不必要的费用成本，以确保有限的扶贫解困资金真正用到了刀刃上。同时，我们认为以解决城镇低收入居民生活困难为目的的城镇扶贫解困工作，应全部纳入城镇居民最低生活保障制度，集中目前所有的城镇扶贫解困资金，由民政或其他某一个部门牵头负责，统一管理。
2、深化国有企业劳动用工制度改革，完全引入市场机制。 在市场经济条件下，企业都有生命周期，都会经历成长、壮大、衰亡的过程。因此，老的企业相继破产，新的企业不断诞生；相应地，破产或走下坡路的企业的职工下岗失业，再到别的企业去就业，这是非常正常的现象。因此，我们认为，职工下岗实际上就是失业。目前之所以出现“下岗职工”这一特殊群体，是由于我国国有企业劳动用工制度改革不到位造成的。这样做的结果是，一方面由于下岗职工在“名义”上没有失业，也就失去了领取失业救济金的资格，导致目前全国上百亿元的失业救济金没有发挥应有的作用。另一方面，一些已经在困境中挣扎的国有企业还不得不向下岗职工发放基本生活费，加重了企业的负担。因此，应进一步深化国有企业劳动用工制度改革。取消并全面清理目前国有企事业单位存在的“两不找”和停薪留职的做法，将企业富余人员推向社会；明确企业与职工的劳动雇佣关系，以便国有企业能够根据企业发展情况和劳动力市场供求情况，及时调整企业用人规模。
3、城镇扶贫解困应当走社会化的路子。职工下岗了， 却不愿意承认是失业；企业已经陷入困境，还得向其下岗人员发放本应由国家提供的基本生活费。一个重要原因就在于，在过去计划经济时期，职工的养老、医疗等福利是由企业负责的，多年的习惯已使人们形成了这样的观念，即企业应当包办职工从“摇篮”到“坟墓”的所有一切。事实已经证明，在社会主义市场经济的条件下，如果仍然沿袭过去的办法，不将国有企业与其职工的养老、医疗等福利分离开来，只能增加企业成本支出，造成国有企业与非国有企业不公平竞争的事实，削弱国有企业产品市场竞争力，加速企业衰亡，阻碍职工在企业间的流动。这正是社会主义市场经济体制要求建立统一的社会保障制度的原因所在。因此，当前开展的城镇扶贫解困工作，是在旧的社会保障制度被打破，而新的社会保障制度尚未健全完善的过渡时期，政府所采取的保障城镇居民当前利益和长远利益的一项重要措施。它是政府对公民基本生存权利的保护，而不是替企业发职工的工资。企业与职工的工资债务关系应当按国家有关法律规定，由法律手段进行解决。正是在这个意义上讲，我们的扶贫解困工作，应当是政府与低收入居民直接见面，走社会化的路子，而不能搞企业扶贫。同时，也只有这样做，政府除了财政拨款外，还可以动员全社会各方面的力量，共同解决这一体制转轨时期遇到的难题。
4、建立救助申报制度， 运用多种措施提高确定救助对象的准确性。我国仍是一个低收入水平的发展中国家，政府用于扶贫解困的资金是有限的。这就要求我们尽可能准确地确定救助对象。这是目前建立城镇居民最低生活保障制度工作中遇到的棘手问题，而在国有企业下岗职工中，拿着政府救济从事第二职业的更是大有人在。可以说，能否准确地确定救助对象，不仅关系到救助资金是否发到了真正需要救助的居民手中，而且也影响社会上其他人群对此项工作的认可程度和支持力度。
我们认为，要准确确定救助对象，必须发挥街道、居委会等的作用。因此，应建立城镇居民最低生活保障救助申报制度：首先由城镇低收入困难户向户口所在地的街道或居委会提出救助申请，街道或居委会进行登记、核实后上报，负责发放救助金的部门根据核实情况按有关规定发放救助金，统计部门根据街道或居委会上报情况，逐级进行统计，汇总得出全社会需救助的低收入居民总人数。同时，可采取以下两种措施进一步保证救助对象的确定是否正确：一是街道或居委会组织有劳动能力的受救助人员参加社区公益性服务活动，这样既可以对参加者给予适当的劳动报酬，也可以降低有其他职业的下岗人员冒领救济金的可能性；二是街道或居委会按季度或年度对本辖区低收入居民享受最低生活保障制度救助情况，在社区内张榜公布，这一方面可调动社会力量进行监督，另一方面也可运用社会舆论力量将那些尚能自食其力者排除在最低生活保障之外。