我国改革开放以来技术创新政策回顾及建议——纪念党的十一届三中全会召开20周年，本文主要内容关键词为：技术创新论文,改革开放以来论文,周年论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 改革开放以来主要技术创新政策回顾
党的十一届三中全会胜利召开以来，在党的“一个中心，两个基本点”的基本战线指引下，我国技术创新政策依其特点不同可分为三个阶段：
1.1 80年代，在计划经济体制下推出多项科学技术计划
80年代，我国技术创新政策很大程度上是科学技术政策，表现为多项科学技术计划的实施。80年代早期先后推出“国家技术改造计划”和“国家重点技术发展项目计划”，以提高、支持国营企业的技术装备、重点产品和关键技术；1983年推出列入国家五年计划的“国家科技攻关计划”，1984年为加强基础性研究推出“国家重点实验室建设计划”，1985年面向乡镇企业实施“星火计划”，1986年面向高新技术研究开发实施“863计划”，1988年面向高新技术产业化实施“火炬计划”等。 这些计划支持的范围包括科学和技术两个大的方面，其中牵涉到的技术包括所谓的关键技术、适用技术和高新技术；干预的方式主要是，由国家拨出专门款项通过政府有关部门如科委、经贸委、计委等向项目承担单位投入。
与此同时，科学技术领域的改革也在不断进行。80年代早期，民营科技型企业作为新生研究开发生产经营实体，结束了国家从事研究开发的单一体制。1984年为改善技术交易的环境条件而建立技术市场，1985年建立专门的科学技术风险投资机构，1986年和1987年改革科研拨款和国防科研拨款制度等。这些改革，诞生于仅在孕育阶段的市场经济体制之中，其先导意义不可低估，它们至少为深化科技体制改革奠定了基础。这期间还颁布实施了《专利法》和《技术合同法》等，建立了国家“科学技术进步奖”和“星火奖”等奖项，以鼓励发明创造、规范技术市场和促进科学技术成果的开发、应用和推广。
可以说，这些大多数至今仍在实施的科学技术计划，一方面不断产生各行各业的科学技术成果，在不同程度上对我国传统产业的改造与振兴、乡镇企业和高新技术产业的发展起了重要推动作用；另一方面这些科学技术计划始终与人们的期望相距甚远。事实上，恐怕没有一个国家强调科学技术对生产力的促进作用有我国强调和宣传的程度这么大，而同时科学技术作用的发挥又有如此之大的潜力；也没有几个国家能在体制转变和经济发展初期的10余年间推出如此之多的科学技术计划以促进经济的发展，毕竟所有这些计划意味着投入额度相对不算小的人力、物力和财力。相比之下，相当一部分工业发达国家和新兴工业化国家并没有如此之多的科学技术计划但却有完全不同的效果。当然，严格意义上讲，上述科学技术计划以及相应的改革措施，只是技术创新政策的一部分；而且，在此期间与技术创新发生息息相关的市场经济在认识上尚未统一，在发育上仅仅是初始阶段。
1.2 90年代，科学技术成果转化为生产力倍受关注，服务体系建设开始进行
如果说80年代国家倾力支持产生了大量的科学技术成果，进入90年代国家认识到仅仅是科学技术政策，并不能解决科学技术与经济脱节的问题，因而对科学技术成果如何转化为生产力的问题给予了特别的关注和支持。从1990年到1992年，国家连续推出三个计划，即1990年支持扩散重点科学技术成果的“国家科学技术成果重点推广计划”及同年4 月开始的“科学技术开发贷款”，为加速科学技术成果转化的“国家工程（技术）研究中心建设计划”以及1992年开始实施的旨在促进大学与科研机构同高新技术企业联姻的“产学研联合开发工程计划”。到1996年，全国人大常委会还通过了《科学技术成果转化法》，以从法律上规范科学技术成果转化的有关问题。
在科学技术成果的产生上， 还在进一步加强重大基础性研究， 如1992年开始实施“攀登计划”。先后通过了《科学技术进步法》和《中国21世纪议程》，希望以法律手段促进科学技术进步，同时明确了可持续发展战略的思路。为增强企业研究开发机构的能力，加速企业成为技术创新主体的进程，于1993年实施了“企业技术中心建设计划”。除上述6个计划（含《21世纪议程》）外，还有一个重要举措，这就是 1991年开始的若干生产力促进中心的建立发展，它与“国家工程（技术）中心”的建设等一起，标志着我国政府干预技术创新的方式开始转变，技术创新的有关服务体系建设开始进行。
1.3 1995年至今，技术创新概念为国家接受， 技术创新工程开始实施
由于技术创新与市场、风险及企业家精神相联系的特点，在高度计划经济的思想体系中，技术创新是经济学家很难跨入的禁区。难能可贵的是，1973—1974年间北京大学经济系的内部刊物《国外经济学动态》上，曾有专文介绍了熊彼特的创新理论，这可以说是国内对熊彼特的最早介绍。随着经济体制改革的不断推进，我国技术创新研究也逐渐兴起。从1981年张培刚和厉以宁向人们介绍了熊彼特的创新理论及其以后的发展情况，到1987年中国科学技术信息研究所对国外技术创新政策和技术创新研究进行了较为系统的介绍，到1988年中国科学技术促进发展研究中心发起召开了国内首次技术创新研讨会，人们对技术创新的认识逐渐深入。从1989年国家自然科学基金会、国家科委等有关部门开始资助技术创新项目的研究，到1992年10 月市场经济在我国的正式确认， 到1993年国家自然科学基金会决定把技术创新研究作为管理科学“八五”期间的重大项目进行实施，到1995年《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》明确提出开展技术创新工作，我国的技术创新终于开始从研究进入实践。
自1996年始，原国家科委、国家经贸委等先后制定、颁布了《技术创新纲要》、《技术创新工程》方案、《“九五”全国技术创新纲要》、《技术创新工程要点》、《国家技术创新项目计划管理办法》等文件和法规。具体实施上，1998年国家经贸委以技术创新试点企业和试点城市为突破口，推进企业的技术创新体系和运行机制的建设，着重抓好各项工作的落实，贯彻“有所为、有所不为”的工作思路，在重点难点问题上取得突破；原国家科委则强调重视并采取有力措施推进生产力促进中心、技术市场等技术中介和服务机构的建设等。前者所为的要点在于通过试点的办法来总结经验进而推广，这表明对于社会主义市场经济背景下政府如何支持技术创新工作仍待研究总结；后者把为企业创造良好的外部环境以利创新的有效发生作为其重点，无疑是极大进步，但市场经济下有利于技术创新发生的外部环境的内涵和外延该怎样界定等仍无重大突破。针对这一问题，原国家科委、国家计委和清华大学等三家已于1997年联合组建了“技术创新发展战略研究中心”进行研究。
2 当前技术创新工程实施面临的问题：政府该怎样干预技术创新
从我国诸多科学技术计划的实施，到科学技术成果转化的诸多举措，直到技术创新工程的实施，人们呼唤已久的科技经济一体化的问题开始有了解决的突破口。目前面临的问题是，在这种从计划经济向市场经济转变的背景下，政府该如何促进技术创新的发生？这至少要面临两个问题。
其一，从静态的技术构成看是政府的干预范围问题，即在此转变过程中，计划经济体制背景下政府对于科学和技术的完全干预是否必要？政府对科学的倾力支持已形成共识，问题在于是否存在某些政府不必干预的技术和应该干预的技术？事实上，在经济领域，经过20年的改革开放，人们已经深深认识到，政府不应干预企业的发展，强调“政企分开”；但在技术领域，同样是20年的改革开放，人们却没有“政技分开”的呼唤，相反始终呼唤着政府投入更多的资源以全面支持技术发展。这是计划经济下政府对经济和科学技术发展都给以同样干预的惯性必然，但关键还在于市场经济背景下人们对于技术的认识。在市场经济下，某些具有公共物品性质的技术，市场配置资源的结果是民间对其投资率较低，而某些技术则较高。这要求人们在认识到政府应在市场失灵时干预经济的同时，也要明确政府该干预的与不该干预的。在我国，目前表现为政府全方位支持技术开发，所谓关键技术、适用技术和高新技术等均有相应的计划支持。
其二，从动态的技术创新看是政府的干预方式问题。在计划经济下，所有技术均被视为公共物品，政府完全采用行政方式配置资源；市场经济下，对于某些具有公共物品性质的技术，其研制开发由政府采用行政方式配置资源，但对于那些并不具有公共物品的技术，其研制开发乃至相应的产品生产行销等则应由民间负责，这就是促进民间技术创新全面发生的问题。其实，平等竞争的市场经济背景下，不断地技术创新意味着不断推陈出新，意味着在不断降低成本、提高质量的同时不断推出满足市场需求的新产品。可以说，市场经济主体技术创新的动力十足。对于这类技术，政府当然也极为关注，表现在我国当前的情况就是注重抓具体的产品或项目，常常是克服财政困难给以资金支持，但效果往往并不良好。突出的例证是目前正在进行的技术创新工作仍然没有摆脱计划经济下科学技术计划的模式，技术创新工程中主要仍以各项技术、产品研究为中心。以《国家技术创新项目计划管理办法》为例，“技术创新计划包括技术开发、工业性实验、技术推广应用示范、高技术产业化、技术中心建设和新产品试产等内容”，其内容并未超出1995年以前诸多技术创新政策的范围。其实，市场经济中，竞争是平等的竞争，某个产品或技术并不会因为受到政府的支持就必然可以获得市场的认可而获得竞争优势。这就要求我们要能够适应由计划经济向市场经济的转变，探索出适合市场经济的干预方式。
3 建议：全面构建技术创新基础设施
市场经济体制下，市场失灵是政府干预的基本依据，也是政府职能定位的出发点。政府的职能在于克服或补足相应的市场失灵。如垄断现象的存在使得政府必须在适当时候进行行业管制，而失业、通货膨胀、分配不平衡等则要求政府应具有宏观调控，保持经济稳定发展，促进社会相对公平等职能。对于技术和技术创新而言，尽管市场本身就是创新激励的有效手段，但它同样不可避免市场失灵现象的存在。在当前体制转变时期，这意味着我们必须抛弃计划经济的思路，而从市场经济体制出发来支持技术和技术创新的发生；进一步地，要剖析技术创新中的市场失灵，进而确定政府干预的范围和方式。我们将这两者均归纳在技术创新基础设施体系之中。
早在1986年，以色列的Justman和Teubal 在研究开放经济背景下的创新政策时曾提出过创新基础设施（Infrastructure for Innovation）概念，认为影响创新及其扩散的某些条件往往非单个企业能力所及，需要社会或政府来提供，这些条件即创新基础设施。这是目前看到的最早将基础设施概念应用到创新上的研究，它为政府在市场经济下如何支持创新的发生提供了良好的视角。随后，文献表明人们开始转向技术基础设施的研究。如1989年，美国的Weiss和Birnbaum 在研究企业技术战略时最早提出了技术基础设施（Technological Infrastructure）的概念，认为技术基础设施是技术生产者和使用者之间的关系网络，它们同交通和通讯一样可被视为限制或便利企业经营活动的基本要素，其构建将有益于重大技术创新的产生，有益于企业产品和过程的技术进步等。文章侧重于企业技术战略的讨论，并强调技术基础设施是市场自发形成的技术供给和需求网络，并未涉及政府在其中的作用。
1991年， 美国国家标准和技术研究院（NIST ）的高级经济学家G.Tassey认为，政府在支持科学进步的同时也须支持技术进步， 政府应在科学研究和企业应用R&D两个阶段之间，提供支持共性研究（GenericResearch）等的主动参与政策。到1996年，Tassey认为技术基础设施是由竞争企业共同使用的产业技术的组成部分，他强调政府应注意共性技术、基础技术等的公共物品性质，支持发展这类技术而为企业共用。目前看来，Tassey最先从公共物品提供的角度对技术基础设施进行研究，但主要强调的是政府对技术的干预范围即技术构成问题。 在以色列，Justman和Teubal认为（1995），技术基础设施是社会供给的、 旨在满足多企业应用的、与产业相关的能力集合，表现为基本技术基础设施（Basic TI）和高级技术基础设施（Advanced TI）， 前者对应于支持企业从外部获得已经成熟并广为使用的技术（可称其为适用技术）的公共物品， 例如产业技术中心； 后者则对应于支持企业获得共性技术（Generic Technology）能力的公共物品，如政府促进形成的高技术开发联合体。
从目前技术基础设施研究状况看，除Weiss和Birnbaum 研究市场自发形成技术基础设施外，另外两个研究流派均是从市场经济背景下的市场失灵出发，强调政府要从过去只干预科学转变为还要干预某些具有公共物品性质的技术。尽管这种干预在市场经济发达的美国等国家可能已属过度干预，但在处于由计划经济向市场经济转变的中国，仅仅针对具有公共物品性质的技术投入资金产生许许多多的技术并不能解决技术和经济脱节的问题。明显的例子是，我国的各种计划如“攀登计划”等，产生了大量的技术并成为存量，并没有引致大面积创新的发生而转化为生产力。
其实，在美国等市场经济发展上百年的国家，从新点子的产生、研究与发展、生产和营销的技术创新的自发过程已经稳定形成，各个阶段和环节所需要的支持条件相对都已具备，所以通过技术基础设施包括共性技术和基础技术的构建就可能满足技术创新的需求；而在处于由计划经济体制向市场经济体制转变时期的中国，技术创新各个阶段和环节所需要的条件并不具备，技术创新的动态自发过程并没有稳定形成，仅仅构建技术基础设施并不是技术创新发生的充分条件。 这一点， 恰恰与Justman和Teubal早年创新基础设施的概念相符， 即全面考察技术创新各个环节所要求的诸多条件，从支持创新全面发生的角度，克服市场在体系不健全等方面的市场失灵。
基于此，作者认为适合中国当前实际的应是所谓的技术基础设施与创新基础设施两者的结合，并将其命名为技术创新基础设施。技术创新基础设施以静态的技术构成和动态的技术创新两部分为基础。静态的技术构成包括基础技术、共性技术等，这是政府直接干预支持的技术；动态的技术创新，对于政府而言，就是要从弥补市场分配创新资源过程存在的缺陷出发，促进市场配置创新资源机制的形成。在从新点子的产生、研究与发展、生产制造和市场行销的技术创新增殖过程模型下，动态技术创新基础设施表现在两个方面：其一为诊治成果产生过程中出现的市场失灵；其二为诊治成果交易过程中出现的市场失灵，前者称为成果产生基础设施，包括知识产权保护制度、工程（技术）中心、技术服务中心、国际行销组织以及生产力促进中心等；后者称为成果交易基础设施，包括中介组织和评估组织、创业服务中心（孵化器）、风险资本等。
总之，技术创新基础设施将在政府应该干预和不该干预的技术明确界定的基础上，一改计划经济惯性形成的抓项目、抓产品的思路，强调通过各阶段成果生产和交易的服务体系的建设来促进创新的全面发生。在支持干预共性技术、基础技术等的基础上，它将更重视通过渐进投入、分散运作的市场机制来激发中小企业与个人的创新活力，更强调利用市场这只“看不见的手”来促进技术创新的发生。当然，从具体的政策措施看，尽管技术创新基础设施的概念在国内尚未见报道，但技术创新基础设施的构建已经通过上述技术创新服务体系的建设而得以体现。目前存在的问题是，这些创新体系作为基础设施该以怎样的机制运行，对于稳定产业的发展有怎样的意义等，这有待学术界的进一步研究。
收稿日期：1998—08—17