国内科技投入立法比较分析，本文主要内容关键词为：国内论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G311 文献标识码：A 文章编号：1002-0241(2006)08-0031-06
一、国内科技投入立法概况及特点
（一）国内科技投入立法概况
科技投入立法是通过法制形式为建立多元化科技投入和科学管理机制，并使科技投入发挥最大效益提供制度保障，它在科技法律制度中占有极其重要的地位。目前我国关于科技投入的内容在《科学技术进步法》中等虽有所体现，但国家还没有制定统一、专门的科技投入立法。一些（九个）省市和地区结合本地区的实际状况，率先制定了科技投入地方性法规或规章，包括：《沈阳市科学技术投入条例》（1995年7月28日）；《太原市科学技术经费投入和管理条例》（1996年12月3日）；《洛阳市科学技术投入条例》（1997年10月21日）；《郑州市科学技术投入条例》（1997年9月28日）；《广州市科学技术经费投入与管理条例》（1998年3月1日）；《重庆市科学技术投入条例》（1998年3月28日）；《贵州省科学技术资金投入管理条例》（2000年1月1日）；《南昌市科技投入条例》（2001年1月1日）；《海口市科学技术投入暂行办法》（1999年10月15日， 2002年1月18日修正），这些法规和规章对于推动当地科技投入，促进科技创新和经济发展发挥了重要的作用。
（二）国内地方科技投入立法的特点
1.量化科技投入的总体规模，制定科技投入的远期目标
九省市的科技投入立法都把“逐步提高科技投入的总体水平”，作为其立法主要目标。如《广州市科学技术经费投入与管理条例》第九条规定：“市和区、县级市人民政府在编制预算时，科技三项费用占本级当年财政预算支出的比例应当逐年增长，到2000年分别达到3%和2%以上，以后逐年增加。”《沈阳市科学技术投入条例》第三条规定：“全市研究开发经费应占本市国内生产总值的1%以上，并逐步增加，到2000年达到1.5%以上。”关于科技投入强度，目前我国刚刚达到1%左右，与发达国家3%左右的比例、与韩国5%左右的比例仍有一定差距。由此，结合本地区的实际状况，量化硬性规定，进而明确科技投入总体奋斗目标以及各主体在科技投入中所承担的责任，成为地方科技投入立法的重要内容和共同特征。
2.以法制化形式明确规定了科技投入的来源，扩大科技投入的来源渠道
九省市的科技投入立法中，都基本明确了政府财政（包括财政预算安排的科学事业费、科技三项费用、科研基本建设费、科技专项经费和其他用于科技的经费；以政府名义设立的科技开发基金和科技成果转化基金以及政府有关部门把生产建设发展资金用于开发新产品、设备改造等发展科学技术的资金）、金融机构（包括金融机构用于支持进行研究开发和技术创新、产品更新换代、设备改造等发展科学技术的信贷资金和其他科技资金）、企事业组织（企事业单位投入的科技资金和国家政策扶持留给企事业单位用于发展科技的资金）和社会其他科技投入 （包括国内外组织、社会团体和个人投资、资助、捐赠的科技资金；风险投资机构投放的科技风险资金；以及高级科技人员的高科技技术、专利、项目等行之有效的知识投入）为其科技投入的四个来源，强调政府财政资金的引导作用，企业投入的主体地位，鼓励社会各类合乎规范的资金进入科技领域。
3.明确规定了科技投入定量指标（见表1），通过定量指标和定性规范的有机结合，形成科技投入的法律保证。
表1
地区主要指标
R&D/GDP应用技术研究 科普经费／科技贷款
高新技术企业
开发资金在财 财政支出 余额／全省 研究开发经费／
政支出预算中 预算 （市）贷
企业自身利润
占的比例 款余额或销售收入
广州 3%（到2000年） 不少于5%
海口2%以上5%以上
（到2005年）
洛阳 1%以上（市）5‰
不少于 4%左右 5%以上
以上（县、区）3‰
南昌1.5以上 1%以上每人每年 不低于5%
不少于0.1
元
沈阳1.5以上 2%以上（市）1%不低于0.5‰4%左右不低于3%
（到2000年）
以上（县）
（到2000年）
太原1%
2%以上 每人每年 不低于3%
（到2000年）
（到2000年）
0.5元
郑州2%-3%
0.2‰以上 4%左右5%以上
重庆2%以上
3%以上
二、国内科技投入立法层次、体例和内容比较分析
（一）立法机构（层次）比较
由表2可以看出，地方科技投入立法呈现立法层次较低、区域性强的特点，这是由各地经济发展不平衡的客观原因所造成的。这从另一个方面也说明我国制定统一科技投入法时机还不成熟，在现阶段有必要通过制定地方科技投入立法，提高地方立法权威，加大科技投入，推动科技创新事业的发展。
表2
地方政府 市级地方人大*
省级地方人大
《海口市科学技术投入办法》 《洛阳市科学技术投入条例》 《重庆市科学技术投入条例》
《南昌市科学技术投入条例》 《沈阳市科学技术投入条例》 《贵州省科学技术资金投入管理条例》
《郑州市科学技术投入条例》 《太原市科学技术经费投入和管理条例》
《广州市科学技术经费投入与管理条例》
*注：此为市级地方人大通过，省级地方人大批准
（二）立法体例比较分析
1.总括式的立法体例
总括式立法体例是指科技投入的法规条文中，没有总则、分则和章节之分，所有内容放在一起。以《海口市科学技术投入办法》和《广州市科学技术经费投入与管理条例》的立法体例为代表。这一立法体例的优点在于立法较为简便，原则性强，缺点是体系不清晰，重点不突出，给适用具体的法律条文带来一定的困难。该种体例适合内容不多，条款较少的科技投入立法。
2.以科技资金及其管理为核心的立法体例
以科技资金及其管理为核心的立法体例是其立法结构一般由总则、科技资金投入、科技资金的使用和管理、奖励和处罚以及附则五个部分构成，其核心内容是科技资金的投入、使用和管理。上述九省市的科技投入法规除了海口、广州、沈阳之外，其余大部分地区均采用这一立法体例。这一立法体例的优点是体系明晰，内容较全面，但缺点是重点不突出，没有紧扣“建立完整的科技投入体系”这一科技投入立法的主题。
3.以科技投入构成为核心的立法体例
以科技投入构成为核心的立法体例是指立法结构由总则、财政科技投入、金融机构科技投入、企事业组织科技投入、其它科技投入、科技投入管理、奖励与处罚以及附则等部分构成。这一立法体例以《沈阳市科学技术投入条例》为代表。这一立法体例的优点是：主题突出（紧扣建立完整科技投入体系及其管理机制），结构清晰，责任明确，便于条文的查找和适用。它对天津市制定科技投入立法有一定的借鉴价值。
三、国内科技投入立法相关机制的比较分析
（一）科技投入的激励机制比较分析
1.税收优惠
税收优惠是指对研究和开发新产品的企业免征所得税以及对在高新技术开发区研究和开发新展品的高技术企业在一定期限内免征一定数额的所得税。税收优惠作为科技投入的激励机制，在九省市的科技投入立法中皆有提及，但由于税收立法权主要在中央政府，地方立法只能在已有的法律政策的权限内细化。税收优惠具体的实施办法通常由各省市的税务、财政部门所制定的具体规则来确定。但科技投入立法也应对其做出原则性的规定，除了九省市已经明确的税收优惠外，现阶段制定地方科技投入立法应明确以下几点：
首先，在科技投入立法应明确对企业和科研单位购进的用于科学研究与开发活动的设备，以及企业购进的先进设备和与科技成果转化及应用有关的各种固定资产实行快速折旧法，以此推动我国科技事业的发展。其次，进一步完善科技投入税前扣除制，适当调整对现行研发费用的税前扣除规定，调动企业科技投入的积极性。最后，建议扩大税收优惠的税种，从现行的所得税优惠扩大到增值税等一些流转税的优惠。一项科研项目从开发试验到产品定型直至被市场认可，要经过很长一段时间。在现实中，企业所得税优惠措施只能落实到已形成科技实力的高技术企业和已经享受科研成果的技术性收入，而对处在产品研发阶段和急需进行的技术改造的企业是惠而不实的。同时，企业所得税优惠主要是对新办的高技术企业自投产年度起免征所得税2年。实际上，在这一期间内只有大约30%的高新技术企业能够实现获利，而绝大多数的高技术企业因投产初期没有获利而根本享受不到这一优惠政策。
2.科技信贷
科技信贷是科技投入体系的重要一环，表现为银行等金融机构以提供科技贷款和流动资金的形式为企业科技投入企业注入资金。鉴于科技信贷资金的性质（营利性），其主要投向是支持科技成果转化和应用，促进科研成果转化为现实的生产力。科技信贷涉及《商业银行法》，地方科技立法不可能对商业银行作出硬性的贷款规定。目前科技信贷在已有地方科技投入立法中仅仅是一笔带过，但这并不意味着地方科技立法在此方面的地位无足轻重。科技信贷在企业科技成果转化过程中占有重要的地位，地方科技投入立法要通过明确银行等金融机构在科技进步中的责任，明确科技贷款在科技资金投入中的法律地位，增设贷款项目（科技开发贷款项目和科技周转贷款科目），制定适当的贴息政策等多种优惠措施，鼓励和吸引商业银行等金融机构加大对科技投入的信贷支持，优化科技投入的结构。
（二）科技投入的市场化机制比较分析
1.风险投资
国外经验表明，风险投资被誉为高新技术产业化的“孵化器”，它在扶植高科技产业、推动高新技术产业化的发展中起到了举足轻重的作用。风险投资应在科技投入立法中占有重要一席之地，这对于完善科技投入市场化机制，拓宽科技投入资金来源，建立多元化科技投入体系具有重要的意义。风险投资是一项复杂的系统工程，需要良好的法律和政策环境、强大的资金供给能力、完善的证券市场和投资项目市场做支撑。由于风险投资在我国起步较晚，因而现有的九省市地方科技立法笔墨较少。从2004年开始，《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》、《国务院关于投资机制改革的决定》等颁布以及《公司法》和《证券法》的修改，为风险投资提供了良好的政策法制环境，同时多层次证券市场的体系逐步建立，为风险资本的退出形成适宜的市场环境。因此，在天津科技投入立法中，应对风险投资予以足够的关注，以立法形式对风险投资公司和风险投资基金给予优惠和支持，使风险投资在建立国家和地方创新体系的过程中发挥重要作用
2.科技基金
科技基金制度是一项保障基础研究和应用基础研究，并能有效地推动科研机构和高等院校的科研人员进行知识创新与人才培养的一项重要制度，对于提高企业自主创新能力起到重要的作用。目前，全国已有二十多个省市建立了科技基金制度，其更是作为地方科技投入资金的重要来源和保障，写入了九省市的科技投入立法之中。在实践中，基金从募集到运行管理，涉及到的一系列复杂的问题，不单是科技投入立法所能解决的。科技投入法在涉及到科技基金制度时，应注意以下几点：第一，应明确基础研究经费在科技基金中的比例，建立科学合理的项目遴选制度，确立优先发展领域，避免低水平的重复研究。第二，鼓励基金来源的多元化。在立法中科技基金来源除政府财政拨款外，要制定优惠政策，拓宽科技资金来源渠道，吸引民间资金和外资，广纳社会游资，建立多种类型科技基金，合理引导科技基金的投向。第三，建立完善科技基金的管理制度，理顺各个主体之间的法律关系，特别要强化科技基金中期和后期管理，引导科技投入形成良性循环，明确科技投入成果的知识产权，构建高效的科技投入体系。
天津作为中国北方重要的经济中心，天津滨海新区建设纳入了国家“十一五”规划，定位之一为现代制造业和研发转化基地。2005年11月，国家发改委批准天津市筹建第一支国内资产业投资基金——渤海产业投资基金，总规模为200亿元人民币，计划首期募集50亿元人民币，存续期为15年。这将为天津科技投入注入新的活力。
（三）科技投入的保障机制比较分析
1.科技保险
科学技术研究和开发是一项风险很大的活动，科技风险贯穿科技从开发自至产品上市的全过程。科技风险成为资金流入科研开发领域的阻碍因素，成为横亘于科技投入面前的一座大山。以科技信贷为例，目前商业银行虽开设了科技信贷业务，但银行对进行科技信贷积极性不足，只是把科技信贷当作一种政策性任务来完成，其原因主要是风险问题。解决科研开发中的风险问题已成当务之急，为科研开发提供风险防护机制，已成为我国科技进步中的一项十分重要的任务。科技保险就是防范科技风险有效的手段。但由于我国商业保险公司本身的脆弱性以及科技投资风险巨大，科技保险在我国处于探索和实验阶段，鲜见成功案例，还没有形成规模。在九省市科技投入立法中，对科技保险语焉不详，缺乏明确的规定。因此，在制定天津科技投入立法，通过制定优惠政策，鼓励保险公司开发科技保险的险种，要求科技机构拿出一定比例的经费，交纳保费，建立全社会分散风险机制。
2.信用担保
面对科技投资的高风险，仅靠市场并不能完全解决科技型中小企业的创业投资需要。信用担保制度是为科技型中小企业解决融资难一项重要保障制度。信用担保制度在九省市科技投入立法中有所体现，但需要进一步强化。在科技投入立法中对政府信用担保与企业信用担保应做出明确的界定，运用法律的形式，构建一体化政策性、商业性和互助性中小企业信用担保体系，完善担保机构之间分保、联保、再担保等业务的合作机制，明确相关主体的权利与义务，为信贷资金进入科技领域提供保障。当然，要使这项机制发挥作用，还有赖于全社会信用体系的建立和相关法律的完善。
四、国内科技投入立法中科技资金的使用和管理制度比较分析
（一）科技资金的使用制度比较分析
科技投入立法不仅要为科技投入建立稳定持续的多元化投入机制，而且要以法制形式，通过制度设计，使所投入的资金发挥出最大的效益，形成科技投入的良性循环。而做到这一点，首先要确保各类资金投向合理、各得其所。在科技投入立法中，应明确政府财政科技投入的侧重点。例如，《太原市科学技术经费投入和管理条例》第二十五条规定：“科技经费应当集中使用，保证重点，充分发挥资金效益。在具体安排和配置时，应当优先支持下列重点：（一）我市国民经济、社会发展的重大科技项目和关键技术攻关；（二）高新技术的研究、应用、开发；（三）促进高产、优质、高效农业和农村经济发展的项目；（四）能够形成产业规模，具有国内、国际经济竞争能力的项目。”地方科技投入立法中，应结合当地发展状况，因地制宜，明确规定科技经费使用的重点领域，进行重点技术攻关，进而提高本地区自主创新能力，建立本地别具特色的科技创新体。
（二）科技资金的管理制度比较分析
对于科技经费的管理，我国于1986年《国务院关于科学技术拨款管理的暂行规定》和1987年国家科委、财政部颁布的《关于科学事业费管理的暂行规定》，确立了分类管理与统一核算和统一管理与分级管理两种基本模式。九省市的科技投入立法中，结合当地的实际，对科技资金管理制度作了不同规定，其中《沈阳市科学技术投入条例》以建立委员会管理制度和科技立项的全程管理制度等多项制度而引人瞩目。地方科技立法应该逐步建立和完善科技投入的决策、分配，考核程序，建立科技投入资金使用的追踪程序和审计制度，形成公开、透明、科学的资金管理制度。
五、国内科技投入立法中奖励与惩罚制度比较分析
法的作用在于强制、规范和引导，而最终落实离不开责任的承担和奖惩规定。
（一）奖励制度
1.奖励对象
九省市的科技投入立法中的奖励对象是比较广泛的。《重庆市科学技术投入条例》第三十四条规定：“政府和有关主管部门，对执行本条例，拓宽技术资金渠道，增加投入，以及对资金进行科学管理和使用取得显著经济、社会效益的单位和个人给予奖励。”其他省市科技投入立法对此的规定都相类似。由此可见，地方科技投入立法中的奖励对象主要是在科技资金的筹集、管理和使用过程中，取得明显经济效益和社会效益的组织与个人。
2.奖励种类
九省市的科技投入立法对奖励的种类及方式都没有做出详尽的规定，几乎是一言带过。《海口市科学技术投入办法》第二十二条，第二款规定：“对给科技捐赠数额较大的单位、组织和个人，由市各级人民政府颁发荣誉证书或授予荣誉称号”。为鼓励科技投入，应对增加科技投入以及使用投入资金创造明显效益的组织和个人，给予精神和物质奖励，在国家政策允许的范围内给予税收的优惠。
（二）惩罚制度
科技投入立法的惩罚制度在于明确有关行为主体在增加科技投入和管理使用投入资金方面的责任，使政府、金融机构、企事业、科技基金等单位和个人各司其责，各尽所能，否则就要承担相应的法律责任。惩罚作为一种制度如果落实在法律层面上，就是主体违反科技投入法相关规定不履行其职责所应承担的法律责任。
地方科技投入立法中对法律责任的规定，主要包括以下三方面的行为：(1)挪用、克扣、截留财政科技经费的行为；(2)采用欺诈手段直接或间接骗取科技经费的行为；(3)滥用职权、以权谋私、失职、渎职，造成科技投入重大损失的行为。针对这三种行为，地方科技立法确立了相应的处罚措施和责任类型，主要包括行政责任（责令其限期归还，行政处分、罚款）；数额较大和情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。责任主体具有广泛性和特特定性，如用欺诈手段直接或间接骗取科技经费的行为主体包括企业、事业单位、社会团体或者个人，而滥用职权、以权谋私、失职、渎职，造成科技投入重大损失的行为主体只能是政府有关部门及其工作人员。从国内现有的地方科技立法看，普遍存在重行政责任，轻视民事责任的倾向，而实际上民事责任对科技投入立法应是最有效的救济手段，因此在制定天津科技立法中对民事责任应有足够的重视。
收稿日期：2006-04-10