“西部大开发”与“振兴东北老工业基地”战略的比较与思考——兼论国家制订地区发展战略的科学内涵与内容范畴，本文主要内容关键词为：发展战略论文,大开发论文,范畴论文,西部论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1000—8462（2006）06—0902—06
1999年我国提出“西部大开发”战略，2003年又提出“振兴东北老工业基地”战略，使得区域发展重心某种程度上发生大的转移；而且两战略在提出之前并没有明确的目标和内容；相关地区政府、企业、个人，多又没有认识到两战略的差异，对于国家所采取的地区倾斜政策往往“以己之短比彼之长”。这些问题表明，许多地方还缺乏对我国区域发展宏观格局的科学把握。
解决问题的根本途径是建立覆盖全国的综合功能区划，明确各地区未来的发展方向。传统的区划工作多是单要素区划，而且区划指标体系没有有效集成发展现状及趋势，因此描述功能远大于导向功能；目前已经开展的综合功能区划前期研究还没有得到社会的广泛认可。在此之前，对两战略进行比较，分析两者异同，成为编制综合功能区划、制订我国地区发展战略的基础工作。
1 两大战略的差异性
1.1 区域发展差异性与区域分工
1.1.1 区域发展具有差异性
1.1.1.1 自然条件的地域差异是区域发展差异的基础来源。水分、热量、地形、生物、矿产资源及其所组成的景观资源，在区域发展的不同阶段所起的作用不同。在区域发展初期，自然条件往往是决定因素（图1）。如农业社会中，我国南方在很短的开发时间内，富庶程度便超过了北方，重要原因是南方自然地理条件更适合于农业生产。工业化阶段中，自然条件的整体影响力下降，但其中矿产资源的作用上升，主要矿产资源类型及其组合状况成为产业结构的基础；环渤海地区利用区内丰富的石油、煤炭、矿产资源等建立了能源、冶金、化工、建材为主的重型工业结构体系，而长三角、珠三角能源、矿产资源相对不足，产业结构一度以轻型为主。可持续发展理念提出后，自然条件对区域发展的作用重新上升，由单纯资源属性向资源、环境、灾害属性转变[1]；地区发展中更加注重产业结构与自然条件的协调，注意到社会、经济等对环境的压力，环境承载力作为区域发展的重要限制性目标被提出。
图1 区域发展的影响因素变迁
Fig.1 Change of influencing factors of regional development
1.1.1.2 社会经济基础条件差异是区域发展差异的主要来源。区域发展是一个累积过程，社会经济基础如产业结构、人口劳动力条件、技术水平、体制基础等也会影响到区域发展[2]。而且与自然资源的可流动性较强不同，社会经济基础具有较强的根植性，而且其相对水平很难在短时间内改变，因此往往构成区域发展差异的主要影响因素。如我国目前存在着处于工业化不同阶段的各类地区，产业结构也从农业、矿产资源采掘业为主到以信息技术、现代服务业为主的产业结构，是各地区未来发展格局的主要基础。
1.1.1.3 地缘环境是区域发展差异的重要来源。相邻地区的资源基础、 社会经济发展水平以及区际关系是区域发展的外部条件[2]。1950年代， 东北区利用靠近原苏联、对方发展水平高等得到了许多外部推动。目前，区域开放性逐渐加大，利用区外资源实现区域发展的可能性和必要性都在增强，因此地缘环境对区域发展的作用越来越强烈，对区域产业结构、技术水平、主要联系方向等都会产生影响。
1.1.2 有效利用区域差异形成区域分工
1.1.2.1 区域分工的机制。完全市场经济条件下，区域差异必将产生分工。经典贸易理论认为，自然条件和社会经济条件的差异，导致商品生产率不同，区域可以集中发展具有比较优势的产业，并通过区际贸易获得最大效益。现代贸易理论认为，产业发展本身也会促进分工，分工产生循环累积效应，“外部经济理论”说明区域集中发展某种产业时，会获得外部经济，提高收益率，因此产业在地域上具有自我累积的现象，如“马歇尔”产业区、产业集群等；区域集中发展某种产业，相互之间产生分工；克鲁格曼等认为规模收益递增产生了分工。因此，区域发展条件和产业基础的不同，促使区域集中发展不同的产业，形成区域分工。
1.1.2.2 完善的区域分工需要国家调控。区域分工会使总体效益增大，但不同地区收益相差很大。各产业的投资回报率不同，以基础工业为主的区域，往往出现双重利益流失，即输出低附加值产品而输入高附加值产品[3]。完全市场经济条件下，可以通过供求关系调整分工主体的收益，但这种调节过程往往给国家资源造成巨大浪费。另一方面，国外可能抢占供求调整过程中的市场空缺，损失国家利益。
经济分工是我国目前的主要形式，但生态源区、生态分工的概念陆续提出，分工被注入了新内涵；分工的动力机制由获取最大经济收益向最大社会、经济、生态复合效益转变。生态分工中也存在利益分布不均的问题，如某些生态地位重要的地区往往又是矿产资源富集区，进行矿产资源开采或者高污染产业的建设可能会为当地带来经济效益，但却影响大区域范围的生态效益；反之，若限制资源开发，必然损失经济效益。
除此之外，我国还存在大量的贫困落后地区，这类地区限于经济发展水平无法参与国家范围内的区域分工，有被“边缘化”的危险；如果听任这些区域游离于全国分工体系之外，可能会产生重复建设、资源浪费，严重的可能影响社会稳定。
1.2 振兴东北老工业基地的战略重点——产业重塑
改革开放后，东北区区域绝对地位下降、人均GDP增长速度开始落后（图2）；分布广泛的资源型城市，出现了严重的社会、生态、经济问题[4]； 国有企业改制带来了大量的失业人口，2002年东北三省的城镇登记失业人数共140.4万人，占全国的18.2％。
图2 1978—2000年东北地区GDP比重及全国人均GDP比值
Fig.2 The share of GDP and per capita GDP of the Northeast in the whole country during 1978—2000
1.2.1 东北区工业体系完整，地位重要
东北区工业总产值占全国比重的17％左右，其中地位最为重要的是能源材料工业和装备制造业。 能源原材料工业以石油开采与石油化工、 黑色金属冶炼为主，2003年东北地区石油总产量6637.2万t，占全国的46.1％；钢产量居于全国前列，仅辽宁省钢产量达到2169.40万t，位居全国第二。装备制造业在全国占有重要地位（表1），在成套设备、船舶、智能化仪器仪表、汽车、 数控机床等支撑国民经济技术升级的重大装备制造业及零部件工业方面具有较大优势。
表1 东北区装备制造业在全国的比重
Tab.1 Share of equipment manufacturing of the Northeast in the whole country(2000)
职工年平均 工业总产值 税金总
资产总
人数/万人 (1990年不变价) 额/亿元 额/亿元
东北151.93 2281.73 104.37
3610.27
全国1442.0829940.01988.42
32482.01
比重/% 10.54 7.6210.5611.11
1.2.2 东北区工业发展问题及成因
1.2.2.1 工业产业竞争力不强、市场占有率下降。 依托资源优势建立的能源原材料工业在国内市场占有率呈明显的下降趋势（图3）， 国内部分沿海地区利用港口优势、进口国外矿石原料发展能源原材料工业，分享东北区原有市场。对于装备制造业，选取了产值规模、资产规模、市场占有率、销售利润率、全员劳动生产率、产值增长率、地区R&D经费支出等10 个指标构建了装备制造业竞争力评价的指标体系，评价东北地区装备制造业在全国的竞争力。结果显示（图4）， 东北区的装备制造业竞争力已明显低于东部沿海。
图3 东北区重要原材料产品产量占全国比重的变化
Fig.3 Share change of main raw material goods of the Northeast in the whole country
图4 我国装备制造业综合竞争力指数的空间差异
Fig.4 Spitial difference of competence index of equipment manufacturing in China
1.2.2.2 原因。计划体制束缚限制了产业结构效益。国有企业是计划体制的主要依附，2002年国有及国有控股工业企业增加值占规模以上工业的比重依次为：黑龙江89.34％，吉林77.8％，辽宁62.7％，远高于全国平均水平（52.8％）。限于计划经济体制，企业间、部门间技术合作与联系网络尚未形成，钢铁工业对机械装备制造业的支撑作用、电子和仪表工业等对机械制造业的牵引作用以及配套企业的协作等都没有充分发挥出来，东北地区作为产业体系完备地区的优势未对产业发展起到实质性意义。
产业结构水平和企业规模结构较为落后。产业结构仍以资源密集型产业为主，附加值较低的能源原材料工业比重仍在上升，由1989年的34.7％上升到2001年的56.3％，没有发挥出东北区在装备制造业方面的技术、人才优势。而且，企业规模过小、技术水平低，尤其是能源原材料工业企业。如石化产业，乙烯生产装置平均规模仅28.6万t，低于全国平均规模；占全国份额巨大的原油，加工后产品大量外销，加上运输成本，到达华东、华北、中南等市场区时，已不具备成本优势。
城市之间以及城市与区域未能统筹发展。许多城市依靠大型国有企业，如大庆、辽阳，而且总体上国有大企业往往是东北区城市经济的主体，由于大企业与地方经济发展的关联性不高，造成了城市之间缺乏有机的经济联系，辽中南大城市群是这方面的典型[5]，中小城市发育程度差，出现了城市对区域发展带动不力的现象。
1.2.3 东北区建立完整工业体系的支撑条件
东北区仍可以作为我国具有完整工业体系的地区，原因是：①东北区目前还有一定的资源存量，周边国家如俄罗斯、蒙古等也有大量的可利用资源，可以推动能源原材料工业继续发展。②装备制造业具有深厚的产业基础。虽然装备制造业整体竞争力不强，但其大型装备的生产能力仍然是其他大区不可比拟的；重型成套设备生产在民营经济为主体的东部发达地区相对薄弱，中西部的其他地区又存在着明显的与国际接轨不便、距离原材料和市场较远等弱势。③产业之间相互支撑的优势没有完全发挥出来。如果没有体制障碍，具有地域接近性的装备制造业与能源原材料产业，相互之间可以产生有效的支撑；如在辽中南都市经济区和中部产业积聚带中，大型装备制造业可以得到原材料供应和能源等基础工业及相关机械制造业的配套和支撑。④产业结构已由重型向综合型转化，医药、农产品加工业、电子通讯、家具制造等轻工业部门不断壮大，在全国具有一定竞争力，已成为东北老工业基地产业结构调整的重要方向和地区经济增长的亮点。因此工业发展中依靠市场经济体制，重塑产业结构，实现其在国家产业体系内的应有地位，将是振兴东北老工业基地的战略重点。
1.3 西部大开发的战略重点
1.3.1 实现社会事业发展
短期内西部无法获得快速发展，原因在于：①全国范围内供求关系发生了大的逆转，产品结构性过剩比较突出，较大区域范围内超常规发展已经不现实。②西部投资能力差、投资来源渠道单一。投资能力仍是我国经济增长的主导因素[6]， 随着市场经济体制的不断完善，政府投资占全部投资的份额不断下降，目前国家投资的比重已低于10％，区域发展更多依靠内生增长和外资。西部吸引外来投资的能力较差，2003年西部实际利用外商直接投资仅占全国的3.2％；而且自身投资能力也较弱，2003年其固定资产投资、基本建设投资占全国的比重为21.33％、25.41％。③促进区域发展的新因素在西部发育较弱。经济国际化、信息化、技术创新能力等是影响区域发展的新因素[7]。2003年西部进出口总额仅占全国的3.28％，外贸依存度为10％左右，而全国平均水平已达到 60％以上； 西部也是我国信息化程度和技术创新能力的低谷区[7]，新经济发展水平较低①。
因此，西部地区通过经济增长提高人民生活水平将是一个长期过程，现实选择是，将促进社会事业的发展作为战略重点：①加强基础设施和公共设施建设。一方面，着力改善地区内部恶劣的生产和生活条件，主要是农牧区的基本水利建设和生产技术的改进，加强民用能源、地方性医疗卫生和教育设施的建设。另一方面，逐步改善以对外通讯和交通联系为主的宏观基础设施和公共设施状况。②发展人民直接受益的产业，从税收、信贷、技术扶持、扶贫资金投入等不同角度，大力支持富民产业如轻工业、旅游业的发展。
1.3.2 建设稳定的国家生态源区
1.3.2.1 生态地位重要，但生态系统受损严重。 西部地区位于我国大江大河源头和上游的特殊地理位置，使得其内部的生态环境问题直接威胁到全国可持续发展战略的实现和东部经济持续增长的支撑环境；西部地区分布着农牧交错带、喀斯特地区等生态外部性较大的地区；西南地区还是我国重要的生物资源基地，因此西部在我国生态建设和生态分工中占有重要地位。但西部地区历史上对土地及矿产资源的粗放、掠夺式开发与经营活动导致水土资源匮乏、植被退化、水土流失以及环境污染等一系列环境危机与问题。如过牧超载导致草场大面积退化的问题，典型的如青藏地区草地退化面积占草地总面积的1／5左右；仅青海省沙漠化土地占全国沙漠化土地的21％。另一方面，西部地区尤其是中心城市的环境污染日益突出。如拉萨市的“三废”排放量占全自治区的90％以上，每年约有100万t以上的未经处理的工业废水排入拉萨河；每年排放4000t左右废渣堆放在拉萨河畔[9]。
1.3.2.2 区际经济利益流动支持生态分工。西部地区的生态地位重要，保护生态系统、避免对环境继续破坏，需要抑制资源型产业的发展，强调经济效益服从生态效益。东部地区在享受西部生态建设所产生的生态效益（EB）时，也必须对致力于经济发展获得的效益（ENB）进行共享，使得（2）式成立。国家必须考虑生态保护的“经济核算”、显化生态效益，建立生态补偿机制。当务之急是将水源保护的价值计入国民生产的成本，利用税收和财政等手段，向上游生态源区进行转移支付；另一方面，持续修复西部受损生态系统，坚持两河上游天保工程，实行退耕还林（草）、退田还湖工程，加大三江源自然保护区、青藏高原高寒区保护区等的投入力度。
2 两大战略的共同内容
两大战略重点的差异是地区在全国区域发展格局中的地位决定的。支撑区域发展重点的政策措施主要包括，产业结构调整、区域开发战略、区际开放等，这些内容是国家政策调控的载体，也是各大战略政策支撑体系的共同内容，配置财政、税收、基础设施、生态环境建设等的依据，对这些内容的研究是制定地区发展战略的主体内容（图5）。
图5 区域发展战略的内容范畴
Fig.5 The content category of regional development strategy
2.1 产业结构调整与技术升级战略
2.1.1 东北地区产业结构调整策略
围绕着建立完善的工业体系的战略重点，应实行如下政策：①对东北机械装备制造业的发展实行必要扶持政策，如建立重大机械装备产品研制生产的风险基金，用国债贴息支持大型企业技术改造，政府对重大装备的订货项目适当向东北地区倾斜等。②生态建设和基础设施更多地围绕服务产业发展的目标。生态建设近期应瞄准东北区中部哈大线沿线的水环境污染、大气污染、固体废弃物污染，以及资源开发造成的生态破坏，以及农业发展引起的面源污染和土地退化，为工业、农业发展提供支撑条件；远期逐步考虑其他地区的生态问题，如天然林保护等。加强连接重要产业区的交通网络的建设，加快对现有交通线路尤其哈大铁路的电气化建设，推动省内中心城市、省际中心城市之间的高速公路建设等。
2.1.2 西部地区产业结构调整与技术升级
2.1.2.1 西部地区产业调整方向。 西部发展的战略重点在于提高人民生活水平、保护生态系统，因此产业发展要应以生态型、富民型及特色资源型为主。但目前的产业结构未充分利用资源优势，生物资源延伸的医药原料资源、自然和民族风光延伸的旅游资源等缺乏利用，过分依赖矿产资源的重型工业结构，给环境造成了巨大压力，而且很难使居民尽快富起来。西部地区长期存在着国家、地方、个人的利益不能互相统一的现象（表2）。如新疆一直将石油开发、加工和利用作为支柱产业，是西部地区发展水平最高的省份，但城乡居民收入水平都相对较低。究其原因包括：一产业结构过“重”，一些富民型的工业如农产品加工业份额较小，第三产业中旅游业等发展落后；二由于多是矿产资源开采型工业，以国有企业为主，企利润、利税乃至职工都直接与国家和上级区域发展关系，对当地经济没有实质性带动作用。
表2 西部部分省区收入指标在全国的位次
Tab.2 The situation of income of the western procinces in the country
指标
人均GDP 城镇居民人均可支配收入 农民人均纯收入
1978 2003 1978 2003
1978
2003
新疆 2012 1018 18 23
云南 2828 1213 15 27
陕西 2125 1725 13 29
四川 2526 2219 16 20
贵州 3031 2430 25 31
甘肃 1430 1329 28 30
2.1.2.2 西部地区高新技术产业发展与技术升级。 西部整体并非发展高新技术的最佳区位。但以西安、重庆、成都等为核心的“两带一区”，具有发展高新技术产业的条件，可以通过结合已有产业基础的电子信息产业、依托自然资源发展生物制药业、在军工企业基础上的航空航天装备制造业等，促进高新技术产业发展[10]。传统产业在西部地区占有很大比重，但产业竞争力不强，多因为产业技术落后；因此目前技术升级的主要目标是利用高新技术促进传统产业产品升级、改造生产技术以提高生产效率和产品质量、优化产品生产销售的环节，促使西部与东部形成产业具有梯度差、技术水平上保持一致的格局形成。
2.1.2.3 西部地区产业结构调整内容。①发展国家扶持的产业部门，发挥在全国地区分工体系中的作用。发展能源与矿产资源的开发、加工利用（石油、天然气、煤炭、水能的开发，石油和煤炭化工，高耗能的有色冶金与基本化学工业等），特色农业基地建设及农业产业化引导的特色轻纺工业（食品、纺织、皮革制品等工业），以医药工业为主的生物资源开发利用以及旅游业。②面向当地市场需求所形成的产业或部门，如粮食、饲料、畜牧业、金属品加工业、日用化学工业、服装业、办公与文化用品等。③通过技术升级来实现技术对经济的拉动作用，通过部分重点地区、产业园区内发展高技术产业，主要有高新技术产业及其相关领域（包括传统产业关键技术、设备的改造，主要经济领域主导产品研发能力的形成等），以确保技术领先的强大军事工业体系为前提的、军民两用工业相结合的现代制造业工业体系，以及具有较高现代化程度的物流和金融等服务业[10]。
2.2 区域经济非均衡发展战略
2.2.1 东北区非均衡发展战略
东北地区依托计划经济时期的密集投资，形成了一系列人口——产业集聚地区，包括辽宁中部城市群、吉林省中部集聚区以及哈（尔滨）大（庆）齐（齐哈尔）产业集聚区。2000—2002年，三大人口—产业集聚区非农就业合计增加78.4万人，而其他地区净减少了35.5万人。
这些人口——产业集聚区是东北区在全国产业分工地位的主要载体。因此，加快这些地区的发展，是实现“产业重塑”的目标保证。国家所提供的产业扶持政策更多应考虑这些地区，为其发展提供更加有利的条件，除了基础设施和生态投入上更有利于重点经济带的集聚外，还应该综合现有产业基础和发展条件，加强区内分工。辽中南地区建设成为我国以石化和钢铁为主的原材料加工工业基地，我国乃至世界重要的以船舶制造、机床和大型装备制造业为主的装备制造业基地和以软件和计算机辅助配件为主体的高新技术产业中心。长吉地区发展成为我国最大的以汽车、轨道车辆制造和相关配件为主的运输设备制造业基地，同时也是重要的绿色食品和中药生产和加工基地；哈大齐地区建设成为我国重要的重型装备制造业、石油化工和农产品加工基地。
2.2.2 西部地区非均衡发展
促进西部有条件的地区实现迅速增长，是增强西部经济实力的基本途径之一。西部地区建国初期获得的投资，及各个时期的中央对民族地区、贫困地区倾斜政策的扶持下，已经形成了一些产业人口的相对集聚区；重庆、成都和西安三个城市已经具有成长为全国意义都市区的潜力；西陇海—兰新线经济带、长江上游成渝经济带、南贵昆经济区，以及呼包—包兰—兰青线经济带等是西部经济发展的重要“动力区”。
加快这些地区的发展需要[10]：①各省市的工业和第三产业发展要求向经济带集中，特别是向中心城市集中。在中心城市内，具有较高技术含量的企业和第三产业应该向各类园区集中。②继续加强重点城市的通达性和中心性。加强现有通道，主要有京包—包兰线提速改造兰青线复线建设、陇海线宝鸡—兰州区段修建第二线、兰新线兰州—武威区段复线建设等；加快修建国道主干线西部路段的建设，如连（云港）霍（尔果斯）线、丹（东）（北京）拉（萨）线、沪蓉线、沪昆线等。
2.3 区域开放战略
2.3.1 东北对外开放目标——构建东北亚“产业高地”
东北亚各国以及欧盟与美国在该地区还处于力量制衡期，近期内地缘经济合作是主导方向。东北区的对外开放重点在于吸引各类经济资源，建设东北亚“产业高地”。
东北区产业结构水平位于东北亚中游水平，日韩属于上游水平。日韩已经出现大规模产业转移，但主要转移方向仍然是东南亚、我国的东部沿海地区[11]。尽管东北地区具有接受日韩重工业转移的良好条件，但思想观念、投资环境等因素制约了这一进程，而这些因素又是短期内难以克服的，所以东北区开放的重点应放在利用俄、蒙资源。
蒙古、俄罗斯远东产业发展水平较低，而且劳动力数量、技术水平等都难以充分利用当地资源，使得该地区成为世界仅有的资源富集区之一，如俄罗斯远东地区预测石油储量96亿t、天然气储量14万亿m[3]，沿海大陆架还蕴藏约290亿t的油气资源；蒙古国存有重要的有色金属等资源。东北地区的资源正进入迅速枯竭期，原材料工业和基础工业的发展需要利用国外资源，充分利用俄、蒙资源加速能源原材料工业的发展是该类产业发展的保证。国家应鼓励我国地勘队伍和矿山冶炼企业在俄罗斯远东和蒙古国开展探矿和采矿活动，构建为我所用的东北亚资源——能源基地，为打造我国东北地区的原材料工业基地和装备制造业基地提供资源。近期应增加在俄、蒙资源勘探（开发）领域的投资。为此，首先加强与俄、蒙在地球科学和资源环境领域的科研合作，通过系统的科学考察，摸清俄蒙的资源情况、成矿规律和勘探开发条件，降低“走出去”的风险，为企业投资探路[4]。
2.3.2 西部地区的开放目标——稳定的边疆与双向开放
西部地区对外开放的目标受“稳定的边疆”目标制约。西北区与中亚文化相近，交通联系方便，历史上联系就比较密切；中亚具有丰富的石油等资源，是我国重要的石油进口来源地之一。但中亚地区泛伊斯兰主义影响很大，并与国内民族分裂势力相互勾结，对我国边疆稳定造成威胁，因此西北地区应适度开放。西藏与印度、尼泊尔间山脉阻隔，交通不便，而且该地区也是境内外宗教分裂势力活动猖獗区，保持稳定边疆是首要目标。云南、广西、贵州等地区与泰国、缅甸、越南等东南亚国家有着紧密联系，东盟“10＋3”会议等提供了促进贸易发展的政策、方式；因此这一地区应加大开放的力度，促进区域快速发展。
与对外开放相比，西部地区“对内开放”更为重要。由于西部与沿海经济发达区距离远，交通联系不便，未能形成有效分工。目前东西部所处的工业化阶段不同，东部部分劳动密集型产业开始转移，西部地区有丰富自然资源和廉价劳力，适合接受东部产业转移，广东向广西、上海向云南、江苏与山东向新疆等地区已经出现产业转移和互动迹象。
因此，西部地区交通干线建设注意“两头延伸”：①向东部延伸，为沿海发达地区企业的进入和发展提供基础硬件环境；②适时建设新疆与中亚各国的铁路干线和能源运输管线，保障我国能源安全，利于我国在中亚获取更大的利益。另一方面，继续采取东部支援西部地区的政策，鼓励实行产业转移。西部地区建设面向东部市场的工业产品、农副产品生产供应基地，东部名优品牌进入西部市场的生产组装基地，东部龙头企业的配套生产基地，利用陆上边境建设向西欧、中亚、南亚等的外向型产品生产基地等[10]。
3 国家制订地区发展总体战略的思考
3.1 制定地区发展战略引导区域分工
从两大发展战略的比较可以看出，由于区域资源禀赋条件、发展现状等的不同，区域在国内分工中处于不同的地位，其发展战略重点也有所不同。地区发展战略是国家调控区域发展，促使区域充分发挥其优势、形成合理的分工，确保区域发展目标与国家要求相统一重要手段，主要内容包括地区发展战略重点、基本内容（包括产业调整、空间布局政策、对外开放）、政策体系等。
为使地区发展战略的目标清晰，必须尽快开展全国综合功能区划，主要内容包括：重点区域开发战略的制定、实施区域协调发展目标方案的设计；调整区域产业结构、形成区域特色经济体系；加快城市化进程，合理安排城镇体系的空间结构、规模结构与职能结构；跨流域资源调配与流域综合开发治理；区域性基础设施系统或重大的区域性生态环境建设等。
3.2 解决区域发展共性问题的战略
3.2.1 产业结构调整
国家可通过两种方法进行调控：①技术扶持政策，通过产业研究中心、企业技改资金、风险基金的配置等提供技术保障，建设地区特色经济体系；目标是形成产业梯度、较为一致的产业技术水平。将传统产业如采掘、制造、纺织等的技术改造投入重点放在西部，包括传统产业的研发中心；增加西部地区大学的传统产业技术专业投入等。现代产业的研究中心设在东部。②通过国家对区域规划的审批权，引导地区产业结构调整。
3.2.2 非均衡发展
我国目前大部分地区都处于非均衡增长阶段，需要促使经济要素进行空间集聚。对于重点发展区域，国家应继续加强其集聚能力，如交通线路的建设本着利于集聚的原则； 通过交通线路投资和技术改造，加强现有重点城市的通达性和中心性；加大对重点地区的技术投入，开展旨在促进集聚的以重点地区为核心的跨行政区规划；土地使用政策等对重点发展地区进行适当倾斜。
3.2.3 区域开放
对外开放既是全国各地区的共同要求，也需要体现区域差异，如各类开发区和出口加工区的审批和设置上向重点开放地区倾斜；鼓励地方积极参与国际合作开发活动，尤其是对于国际组织比较成型的地区，如图们江开发地区、澜—湄合作开发地区等；对周边资源丰富国家进行技术援助等，为沿边地区的对外开放提供良好的环境基础。
3.3 平衡差异性的战略措施
建立全国范围内的分工体系，需要兼顾生态效益和社会效益。发达国家以殖民地和进口资源等方式实现地区分工，实质上是扩大分工的地域范围，转嫁了分工利益不均带来的地区矛盾。但我国的国情决定了无法完全依靠进口资源，因此必须建立相应的配套政策体系。
3.3.1 将生态效益尽快纳入核算体系
全国和大区域内生态外部性较大的类型区，如农牧交错带、喀斯特地区、三江源区等，主要提供“生态效益”，但需要系列政策进行支持，应列入国家地区发展战略。
3.3.1.1 转变观念。传统上，国家对于生态建设进行补贴属于兼顾公平，现代发展理念认为生态建设也属于生产范畴，其“产品”以生态效益为主，经济效益不足，而且生态收益是由政府所代表的社会群体享受。经济收益由建设者和生态建设地区获得；但明显两者是不对等的，因此需要进行补贴。
3.3.1.2 建立生态—经济利益共享机制。这项制度主要为生态建设专向资本金制度。进行生态建设的补贴由政府建立的专项资本金提供。资本金的来源包括中央资金和通过征收生态建设受益地区的“庇古税”。其支付方向包括：①政府增加对生态建设的投入，即政府承担全部社会责任；②通过对生态建设中的农用物资、电力等的价格补贴，降低生态建设成本，使经济收益相对增加（可以补贴给生产农用物资或电力等企业，或者对农民“直补”）；③政府通过一系列政策优惠（技术开发、市场开发、技术培训、风险—贷款担保等），对生态建设地区可能的“效益生产”，给予鼓励和扶持。
3.3.1.3 进行生态建设“成本—效益”核算：成本—效益核算制度是进行补贴的前提，它为补贴数量提供了科学依据，但这种成本核算必须是一种综合成本，如退耕还林的成本，除了建设成本外，还应包括机会成本和解决由于生态建设使用劳动力减少产生的农民“失业”问题的成本[12]。
3.3.2 重视社会效益
3.3.2.1 建立利益补偿机制。处于不同分工层次的地区所获得的收益不同， 国家需要采取财政转移支付的方式进行调节，弥补能源、原材料生产等处于较低分工层次的地区。一方面是对于原材料、基础产业进行补贴，如对粮食生产、煤炭、石油等的采掘业进行生产性补贴，即以产量为标准对企业进行直补；另一方面可以加大对基础产业地区的基础设施、技术水平、社会事业等的补偿性投入，减少产业发展成本，提高社会事业的发展水平，平衡产业回报率不同带来的生活水平不同。
3.3.2.2 继续实行扶贫政策。全国范围内还存在众多的贫困区， 它们往往无法参与分工，导致长期落后，目前的贫困区集中在西部地区、民族地区、山区等，扶贫任务更加困难；另一方面，贫困与生态敏感往往空间重合。将地区扶贫政策纳入区域发展战略，对口支援等方式都有大的帮助。
收稿日期：2005—12—12；修回日期：2006—05—08
基金项目：国家自然科学基金科学部主任基金（编号：40341008）资助。
注释：
① 杨开忠，王彩凤，周文兴，等．中国省、直辖市、自治区新经济指数报告（2000）．北京大学区域经济研究中心，2003.http://www.gsei.com.cn/aboutgansu/ziliao/gqbgk/200416/548667.htm。
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