均衡发展视野中的社会保障，本文主要内容关键词为：社会保障论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国经历了二十五年持续发展之后，告别贫困的梦想正逐渐变成一个现实。从贫困到相对富裕的持续发展给我们提出了分享发展成果的严肃课题。正是在发展的强劲势头后面显示出的不同发展观与不同的社会保障观，使得我们必须对于社会发展与发展成果分享之间的关系，进行理性的思考和慎重的处理。从发展与社会保障的不同理念出发审视不同的发展结果和不同的社会保障效果，也就成为一件富有意义的事情。在探讨社会保障的诸方面问题中，转变观念与筹划行动两个方面具有轴心价值。
在均衡发展视野中，社会保障问题从两个途径获得求解之道。一方面，市场化的散财之道及其限制，是我们认识这一阶段的社会保障的关键所在。另一方面，社会保障政府功能的理性筹划变得必需了。
在两种发展观中
发展，是为了解决人类生存从不太满意的物质匮乏状态向较为良好的物质丰足状态转变的方式。发展一直是人类生存的方式。但是，作为一个现代理念的发展，具有特殊的含义。它是指通过各类资源的有效配置，而提供给人类共同获得丰裕生活资料的社会运行方式。因此，现代发展不仅促进人类告别贫困，而且需要提供给人类成员以较为平等的发展空间和发展支持。在这个意义上，发展就与社会保障联系在一起了——当我们通过发展，即通过富有效率的资源配置获得了相对丰富的物质财富之后，社会成员平等地获得他们生存与发展的财富份额，就具有天经地义的意味。
通过发展凸显出来的社会保障，就是将积聚起来的社会财富合理地分配给财富的或直接或间接的创造者的社会事务。因此，必须从两个端点来考虑社会保障问题。一个端点是社会或国家如何有效地积聚财富。另一个端点是社会或国家如何合理地分配财富。前者考究的是聚财之道，后者必须显现的是散财之道。没有财富的相当积累，即没有适当的经济发展形式为我们提供足以在直接生产财富的生产者初次分配之后的较大余额的话，我们就不可能有再次分配基础上的间接分配的资源可以资借。在这个意义上，生产财富的生产者之间的分配一定是以效率主导的，而不直接参与财富生产的那些借助再次分配获得财富份额的人们，便只会是以公平的方式来占有各自“应得”的财富份额。前者是基础，后者是延伸；前者是必要，后者是必需；前者使社会富裕地凝聚，后者使社会公平地发展。两个方面的联系就此而言是相当紧密的。
从中国的现代化发展历史来看，有两种发展观，相应的也有两种社会保障观。单纯追求经济发展与寻求社会均衡发展，是两种具有重大差异的发展观。与之相联系的是两种社会保障观，即自求多福的家庭化保障机制与政府主导的社会保障机制。在现代化发展的早期阶段，作为主流的、单纯追求经济发展的发展观，是资源匮乏和发展经济方式还缺乏系统的理性支持的发展观。在这种发展观中，经济发展的问题集中显示为物质资源的集中过程，使得经济资源的高度集中使用，足以产出足够多的商品以用于谋利。成本效益原则在这里具有决定性的意义。人们还来不及考虑获取经济收益之外的社会公平问题。所以这样的经济发展方式中，社会保障机制不可能有效地建立起来。如果说还有“社会保障”的话，那就只是传统社会的家庭化保障机制在惯性地作用。1990年代以前中国在疾速的现代化发展过程中，缺乏起码的社会保障意识和社会保障制度安排，就可以证明这一点。这就犹如当初英国原始积累时期的情况一样。在现代化过程中较为单纯地追求经济效益的阶段，人们的保障观念只能是一种自我保障观念，一种自己考虑到生老病死和老来安排的“未雨绸缪”，一种源自血缘关系的父辈与子辈的相互关照。这个时候的社会财富可以提供给再次分配的财富份额是严重地不足够的。这个时候的政府也还没有吸纳足够的国家税收用于社会福利。人们只能自保。
在社会的均衡发展状态中，现代化已经处于较为成熟的阶段，在这一阶段，经济发展依赖其他社会要素的相互健康互动，经济、政治、文化、教育、科技、传统乃至于习俗对于经济发展起到极大的影响作用。同时，经济发展与社会发展完全联系在一起，单纯的经济发展是不可能的了。现代化早期那种只求经济的单兵突进的发展观，变得不合时宜了。于是，在这个现代化发展阶段中，人们必须有一种均衡发展视野。恰在此时，社会保障问题浮现出来的理由就具备了，社会保障的国家功能与社会功能的各自特性显示出来了。
在均衡发展视野中，社会保障问题从两个途径获得求解之道。一方面，市场化的散财之道及其限制，是我们认识这一阶段的社会保障的关键所在。资源的市场配置方式，是截至目前最为有效的方式。它既可以迅速促进财富的积累，又可以形成有效的市场组织方式来分配财富。市场经济时代财富的疾速增长说明了前者；市场经济时代社会保障大都依托公司结构说明了后者。但是，仅仅依靠市场力量是难以做好社会保障工作的，因为市场失灵的现象保证不了市场长期、全面、有效地支撑社会保障。因此，另一方面，社会保障政府功能的理性筹划变得必需了。政府的散财之道以及它相对于市场化散财方式的优势，是我们在市场经济发育、生长、成熟的时期，必须予以重视的。毕竟政府才是资源配置最为有力的力量。政府依靠公共政策将社会保障安置于发展的重要位置，使之得到足够的资源支持。但是，政府的失效也说明它必须与市场力量相互作用，才能够显出社会保障的强大“保障”力量。市场作为“无形的手”与政府作为“有形的手”各自发挥功用，是现代社会保障之所以具有正义的社会功能的原因。这也是社会保障自身均衡性的反映。
在法治建构面前，政府促进社会保障事业发展的有效性才有得到显示的重要指标作用。中国政府介入社会保障，更为关键的还不是直接以社会财富的分配者角色出现，而更宜于以公正游戏规则的制定者与公正游戏的裁决者角色介入社会保障事务。
社会保障，政府何为？
从理论上讲，社会保障，乃是整个社会各个方面的力量提供保证社会各个阶层获得社会生存、发展空间的机制。就此而言，社会保障需要动员各种社会力量，包括带来社会巨大财富的市场力量，以及维护各自利益的、组织起来的公民机构的力量，和非营利的社会中介组织的力量。在“国家”与“社会”二元结构中，这些力量都是属于“社会”范畴的力量。除此之外，影响社会保障最为关键的力量，还是政府力量。当然必须指出的是，运行良好的社会保障机制，一定是在政府与市场、政府与社会紧张互动的状态中建立起来的。
政府的社会保障之所以具有最强有力的力量，是由于三个方面的原因，其一，政府对于有利于社会保障的社会架构的建立具有直接的影响。从社会保障的历史演变看，政府是否介入社会保障对于社会保障起着重大的制约作用。政府引导社会力量介入社会保障，可以促使资源流向社会保障机关，而向需要保障的人们疏散；政府以自己的力量组织社会保障机构，分配社会财富，直接影响需求社会保障支持的人们的生存状态。其二，政府直接调度社会资源用于公共目的，它以自己提供的公共产品、公共服务对于社会福利发生最为广泛、深刻、持久的影响。政府生产的产品，与企业不同。后者以“私人产品”提供给市场，获得市场的利润回报。即使介入社会保障，诸如社会保障机制中发育良好的保险业，诸如大富豪们的捐献，前者可能是为了获利，后者可能是为了免税。他们都有自己的利益欲求在。但是政府直接介入社会保障，则是因为政府提供的是“公共产品”。政府的性质规定了政府必须从公共目的出发考虑问题。它必须以自己建立在纳税人供养自己的基础上的认识，来显现自己作为公共服务机构的机构特质。从而，在此基础上制定公共政策，达到改善公共福利的目标。因此，政府的社会保障状况如何，直接决定了政府以提供公共产品的质量显示的公共服务水平的高低。也就此建立起政府获得社会普遍信任的基础、或者社会拒斥政府的危机前途。三是因为政府可以在法治的框架中将社会保障规范起来。这是政府发挥社会保障功能的一个关键方面。广义地讲政府的社会保障功能，可以将国家机关的功用纳入其中。国家立法机关如何制定支持系统的社会保障机制的法规，对于社会保障的状态发挥着引导性的作用。
政府介入社会保障，发挥社会保障功用，可以从两个角度加以审视：一个角度是从理想状态上讲的，另一个角度是从社会保障实践上讲的。就前者来看，关键环节有三。其一，政府对于社会保障的认识是科学的、组织是合理的、筹划是全面的、举措是适当的。即政府对于自己在社会保障系统工程中的定位是准确而恰当的，设计是系统、科学而可行的。其二，政府对于全能的政府定位有一个自觉的距离感。它接受政府与市场、政府与社会的二元社会建制，从而将社会保障看作是政府组织、社会分担的公共事务。看作是政府没有任何借口必须担当起来的公共责任。其三，政府的社会保障工作不是政府直接组织社会保障事务，而是以法治建设的方式来保证社会保障的有效进行。建立较为完善的社会保障的法律法规，是当前中国社会保障事务中最为紧迫的事情。就目前中国社会的发展状态来讲，一切建立在善良愿望基础上的关于社会保障的道德提倡，都仅仅具有大旱细雨的皮毛意义。在法治建构面前，政府促进社会保障事业发展的有效性才有得到显示的重要指标作用。就后者来看，即就实际的社会保障实践来看，政府发挥的功用是必须限定的。政府的社会保障，不是全能性的，而是限定性的。假如政府全方位地介入社会保障而又缺乏张弛有度的政策举措，政府的社会保障就必然会陷入一个布满道德风险的泥潭之中。一个把社会保障做成了一个没有任何生存和发展风险的社会的政府，就是一个限制人们追求进步、抑制惰性、只求分享不求贡献的惰性的政府。福利国家的深刻教训，对于我们这个社会保障建设刚刚起步的国家来说，是必须认真吸取的。我们必须在合理的社会保障与全能的社会保障之间寻求到一个现代社会保障的路径。这对于我们在均衡发展时期的政府社会保障决策是一个严峻的考验。
今天的中国处于持续发展的良好状态，但它毕竟还是一个发展中的社会，一个转型社会。在这个意义上，中国政府发挥社会保障的作用，必须从中国的现实状况出发。于是，中国政府介入社会保障，更为关键的还不是直接以社会财富的分配者角色出现，而更宜于以公正游戏规则的制定者与公正游戏的裁决者角色介入社会保障事务。从这个特定视角考量，中国政府的社会保障功用应当在三个方面花费它的精力和组织、分配它集聚的资源。其一，在肯定公民自主地谋求发展与国家提供生存发展手段之间，寻求社会保障的准确定位。因此，以政府力量动员社会力量，应该是中国目前有效的社会保障的最可行的方式。政府超前介入社会保障的各类事务，与政府滞后介入社会保障事务同样是有害的，政府介入社会保障事务的全能性定位与缺位式定位也同样是不利的。其二，在为公民直接提供物化福利和促使其谋求发展之间，寻找社会保障的有效路径。我们的社会保障还处于一个直接为不利处境的公民提供物化支持的境地，这是一种低水平或初级状态的社会保障。在灾害救治、疾病防治、养老保险、职业防险、失业救济、社会低保等等方面，我们都还没有形成一个有利于公民在自主的情形下面理性处理自己的保险事务的政策思路。以提供广泛的社会发展空间来阻止社会保障负担加重趋势向恶化方向发展，乃是政府在社会保障方面最应当着力的工作。政府愈是将自己社会保障的精力放置在物化财富的分发上面，就愈是难以有效地组织社会保障工作。其三，在制定游戏规则与执行游戏规则之间，寻求社会保障的规范发展之道。在这一方面，加强立法对于改善中国社会保障状况是具有特殊意义的。可以说政府在社会保障方面最具有优势的工作就是立法工作。如果它能够将社会保障的法律环境加以优化，从而提供给社会各界以参与社会保障工作的良性环境，政府在社会保障上发挥的作用就达到了较为理想的境界。在规则健全的情况下，社会慈善组织的勃兴就是可以期望的，社会福利的普遍状况就是可以改善的。中国社会在私人集群发财致富后用于自己个人生存发展消费后的剩余份额，就可以有序地进入社会保障领域，而不至于像目前那样用于个人欲望的过度宣泄。
经济发展的条件差异性与结果差异性的必然存在，意味着我们不能将经济发展的自然结果认定为人们必须完全接受的最后结果。中间以平等正义作出的某种调整是必要的和重要的。自1990年代以来，政府、学界和社会有识之士对于发展的公正问题的强调，对于“公正至上”的吁求，显示了中国人对于均衡发展观所要求的社会保障的理性自觉。
为平等而发展
发展之所以必须是平等的发展，就是因为我们对社会成员平等相待，是基于他们虽然有出身、地位、角色、作用等等方面的巨大差异，但是他们之作为人的尊严、人的权利、人的地位，是没有差异的。他们之作为获得经济、社会、文化、人身、政治权利保护的主体，是没有差别的。我们国家在发展的过程中，对于这些现代发展的基本价值底线已经做出了庄重的承诺。这在联合国的基本人权文献中得到了强调，《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民（人身）权利与政治权利国际公约》就此作出了明确的承诺，而疾速发展的中国，政府也对于这些发展的政治承诺表示了国家认同。作为平等的发展，就此具有了道德和法律的共同依据。
从发展、平等与社会保障的相互关系上考虑问题，我们可以从四个角度申述社会保障与平等发展的紧密关联性。
首先，为平等而发展，就是为平等而实施社会保障，这意味着社会必须在发展与分享发展成果之间抉择普遍保障其成员的合理机制。假如发展仅仅带来极少数人生存发展景况的改善，它势必遭到大多数社会成员的拒斥，发展的社会精神基础就会因此显得脆弱、发展的动力就会因此显得薄弱、发展的社会支持力量就会因此显得软弱，发展的持续性就得不到保障。在这个意义上，发展必须是相对于置身发展之中的所有社会成员的共同事业。社会保障将发展中处境较为不利的人置于社会保障的保护之下，它对于社会处境不利的成员认同发展与支持发展具有的正面作用乃是无须赘言的。
其次，为平等而发展，就是为平等而实施政府管理，这意味着政府必须在社会保障中扮演核心角色。现代政府是资源的权威配置者。尽管在权力分割制衡的机制中，政府的权力受到有效的限制，但是一个规模与职能上有限的政府，在其工作绩效上还必须是一个有效的政府。政府从规则的制定与执行上保证它工作的有效性。就此而言，政府必须从公共事务、公共机构、公共服务的视角对于它供给的公共产品质量有一个自觉的意识。社会保障恰恰是政府供给的公共产品最为紧要的部分。因为它涉及到政府是否对于它治理下的所有成员采取了公平的态度和对待的方法，从而对于政府是否具有最为广泛的社会支持基础予以检验。
再次，为平等而发展，就是为平等而改善弱者处境，这意味着发展始终不能忘记弱者利益，他们的处境是否公正，是社会是否公正的重要的测量尺度。无疑，现代发展的基本模式显示了一种强者取向。政府促使公民们自由地运用自己的知识、智慧、资本，以便创造出更多的社会财富，这已经成为政府的一项基本职能。由于先天的不利和后天努力必然存在的差异，总是有相当部分人会处在财富分配的不利的位置上，这些弱者是否获得具有人道尊严的对待，而不至于丧失生存的最低限度的条件，就成为社会之成为社会的一个人道标志。
最后，为平等而发展，为平等而社会保障，需要在一套社会政治理念与一套社会管理体制两方面同时下工夫。严格地说，社会保障仅仅只是一个现代理念。前现代社会里，社会保障乃是自发的事情，政府与社会都没有能力实施有效社会保障的资源、制度建制和技术手段。在一个进入丰裕社会的现代景况中，人们对于处于不利地位的人们的同情和关怀，才可能从单纯的道义同情换算为物化的支持。没有这样的物质积累，社会保障的理念就不可能获得普遍的生长与普遍的认同。同时，只有在现代制度安排中，因为有了明确的人民主权导向，因为有了宪政民主制度的布局，因为有了社会福利制度的技术手段，社会保障才可能既保证不利地位的人们获得保障而又不至于打击积极从事劳动以获得报酬者的积极性，从而在两端之间获得一个巧妙的社会保障的平衡点。
中国对于发展的平等性是具有自觉认识的。从改革开放伊始，发展的国家抉择就安顿在了“一部分人先富起来而后共同富裕”的位置上。同时，与经济迅速发展相适应的是由此兴起的社会保障事业。再者，对于“公正至上”的提倡，反映出了中国人对于发展的深层理念的理性抉择。这是一个问题的三个组成部分。一个问题，就是中国如何可以长期、持续、均衡地发展的问题。要想达到可持续发展，我们试图在发展的一开始就共同富裕，那发展的可能性事实上就被窒息掉了。但是，均衡发展模式的重要价值促使我们认识到，我们必须在社会各个要素之间的平衡对待中获取发展的动力。没有经过长期发展达成的共同富裕目标，就没有全民族对于发展的认同和参与。与此同时，经济发展的条件差异性与结果差异性的必然存在，意味着我们不能将经济发展的自然结果认定为人们必须完全接受的最后结果。中间以平等正义作出的某种调整是必要的和重要的。分享发展成果对于发展具有的推进意义，使得我们意识到社会保障事业的极端重要性。中国社会保障事业在中国经济持续发展过程中的兴起，也证明了社会保障的兴起具有社会进步促进它发育生长的客观动力。自1990年代以来，政府、学界和社会有识之士对于发展的公正问题的强调，对于“公正至上”的吁求，显示了中国人对于均衡发展观所要求的社会保障的理性自觉。这正是以平等求发展的均衡发展观的典型体现。也是中国未来获得可持续发展的精神动力。
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