对新闻传播限制的规则探讨，本文主要内容关键词为：规则论文,新闻论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年6月24日提交全国人大常委会二审的突发事件应对法草案，删除了有关新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定。
2006年6月提交全国人大常委会审议的突发事件应对法草案第57条曾规定：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”这一规定曾引起中国社会各界的广泛关注，不少文章认为：“媒体今后报道突发事件就要受到处罚”、“媒体违反规定报道就处罚”、这个规定就是要限制记者及时报道有关突发事件信息等。草案在全国人大常委会首次审议后，广泛征求了各方意见。包括中国法学会、最高人民法院在内的许多单位和部门认为，信息的发布和透明是处理突发事件的关键，在这个问题上，媒体所起到的正面作用应该充分肯定。此外，草案关于“违反规定”的表述含义不清，“有可能成为某些地方政府限制媒体正常报道突发事件的借口，不利于媒体对其谎报瞒报开展舆论监督”。
经修改后，提请本次常委会会议审议的草案删除了“并对新闻媒体的相关报道进行管理”的规定。从目前的结果来看，这些讨论应该说起到了很大的作用。因为提交草案并讨论这个过程，本来就是要集思广益，看来这个目的达到了。法规的颁布既构成社会制度的一部分，同时也要昭示相关人员遵守，这两方面都要求颁布的法规要符合社会发展和体现社会进步文明。
那么，政府管理部门出台一个限制性规章或办法应遵循什么样的规则，抑或，在进行“限制性”研究时应注意哪些问题呢？另外，这样的限制是基于内容的限制？还是基于传播方式和手段的限制？政府管理部门的限制应遵循什么样的规则？这是本文要研究探讨的。
新闻媒体在政府管理机制中的区分
中国的媒体现在很多，当然都要接受政府的管理，那么，政府在管理媒体时，应本着一个怎样的原则？这是我们应该探讨的问题，随着中国法制化进程的加快，应该改变那种某个领导人说了算的做法，真正使媒体的管理进入法制化轨道。
在我国传统的五大媒体中，报纸、杂志由新闻出版署分管；广播、电视、电视由广电总局分管。而新兴的网络媒体运营则主要由国家信息产业部审批和管理。上述各类媒体在传播中有着其自身的特点，如何在管理中进行准确的定位，是政府部门和研究者在未来几年内要解决的问题。另外，由于媒体的物理特性不同，对其的管理程度也会有差异，这个差异的度及界线如何把握，也需要我们进行全面的考量。
在美国，法律对媒介的管理是有程度上的差异的。如印刷媒介——报纸、杂志、图书和传单——享受了最大限度的免于政府管理的自由，而传统的无线电波媒介——广播、电视享受的免于政府审查的自由最少。有线电视处于两者之间，享有的自由比无线电波多，但比印刷媒介少。为什么印刷媒介被美国《第一修正案》给予了最大限度的保护？除了印刷媒介在传统就是自由的外，主要因为公众在购买图书、杂志或报纸时，必须扮演积极的角色，而且还要有知识才能阅读。
美国法院一般用以下4个标准来衡量哪些媒介需要限制的力度大：媒介传播信息的能力（The capacity of the medium to carry messages）。频道的数量是否有限？或者传播能力在一些方面是否有限制？政府与媒介的传统关系（The traditional relationship between the government and the medium）。媒介在传统上一直是自由的吗？或者从媒介诞生之初就被施加管理？媒介的渗透性或侵入性（The pervasiveness or invasiveness of the medium）。受众在接受信息时扮演何种角色？受众是在积极地寻找信息呢，还是在很大程度上只是一个消极的接收者？媒介的接近性（The accessibility of the medium）。儿童接触媒介传播的信息的困难程度是多大？
运用这些标准，电台和电视频道可供使用的资源有限，只能由政府选择人来掌握，并且确保获得频率的人为所有听众和观众的利益服务。另外，即使是不识字的儿童也能轻而易举地接触广播和电视，所以限制多。
1996美国《电信法》（Telecommunications Act）给予了电话公司通过电话线路传送电视信号的权利，使其可以与有线电视竞争。同时，有线电视公司也被授权可以购买电话系统提供电话服务，或者使用目前用于有线电视的线路来传送电话。①
有线电视和电话处于两者之间。虽然接受者观看有线电视频道可能和他（她）观看无线电波频道一样容易，但是由于有线电视台是订阅节目，接受者扮演积极的角色。法官们推定，订阅有线电视者应该了解他们将收看到的内容。联邦法律要求，有线电视台应该向父母提供密码（被称作有线电视锁），以便让其孩子看不到暴力或色情节目。使用电话也要求接受者发挥着比仅仅转换无线电波更加积极的作用。
在过去近70年里，美国的法官们在各种各样的案件里使用这些标准，建立和归纳出上面提到有关《第一修正案》的大众媒介等级制度。那么网络传播在这个等级制度中处于什么位置呢？1997年6月，美国最高法院以7比2判决，通过互联网进行的传播活动应受最高水平的《第一修正案》保护，即与给予报纸、杂志和图书的保护相同。② 政府认为如果互联网逐渐成长为一种重要的传播媒介，保护儿童不接触色情传播是至关重要的，因为存在使其孩子接触冒犯性和有害内容的风险。但美国最高法院的法官拒绝了政府这样的想法，法官史蒂文斯写道：“我们发现这种持论非常不具说服力。”“作为一个宪法传统，缺少相反的证据，我们推定政府对言论的管理更可能影响到思想的自由交流，而不是鼓励自由交流。”“在一个民主社会里，鼓励表达自由的利益超过了新闻审查的任何理论上的但未经证明的利益。”
时间—地点—方式限制规则的适用？
突发事件应对法草案删除媒体不得擅自发布突发事件信息的规定，有利于中国和谐社会的构建。为什么这么说？首先“删除媒体不得擅自发布规定”是对新闻传播规律的一种尊重，也是对中国广大新闻媒体和从业人员的信任。另外，我们还可以从另外一个角度来看，类似这样的禁止性规定实际上是起不到好作用的。如前两年我国有关部门颁布了“禁止隐性采访”的规定，大家都知道，隐性采访是显性采访手段的一种补充，这类只要不违反国家目前的法律，为什么要禁止？而且事实上也无法禁止，要禁止除非记者不进行批评报道，所以此类禁止是违背新闻活动规律的。隐性采访手段不能过滥使用，但没必要禁止，而实际上也禁止不了，反因此遭人诟病，说中国的新闻界令不行，禁不止，这不是自己给自己找麻烦了。这反不利于新闻传播的管理。当权者不能仅仅是弄权和以权压人、压事。管理者要有智慧。
从政府要对传统媒体传播进行管理的情况看，无非从两方面入手，一是内容，二是程序。在内容方面，如在我国，出台法律对传播中涉及泄露国家机密、危害国家利益和安全的内容进行限制；禁止传播侵害公民人格权的内容；禁止色情淫秽的内容传播等等。在程序方面，我国主要是实行传播媒体公开传播的事先许可。
在美国，大多数事先审查行为也都是依据它想要审查的材料的内容。如国家安全利益可能处于危险之中，或者某团体和校方可能会担心，报纸上新闻报道的主题对青少年而言不适宜，有过于成人化的倾向。由于美国除了电波媒体实行登记许可之外，美国的印刷媒体是不受任何程序方面的限制的，所以这个问题并不突出。但当美国政府有关部门在决定可以把哪些传播活动纳入其进行事前审查的范围内时，他们也有一个考量规则，即要考察传播活动的时间、地点或方式。对一个谈论应该保护森林绿树的人，当然没有人反对其讲话内容。但是如果发言者是站在该城市的最繁华的主要街道上，并且是上午9点，那么政府、其他公民肯定都会表示反对。这就是时间-地点-方式限制规则。围绕这个规则，美国法院在过去50年的判案过程中建立了一些标准。这些标准是针对政府管理部门的，因为在相关的一系列案件中，原告一般都是公民、媒介，而被告是各级政府，因为各级政府想要对传播者实行限制性管制。这些标准主要有：
这里的地点又被称为“论坛”（forum），美国法院确认了4种论坛：
传统的公共论坛：指长期以来被用于举行集会、发表言论的公共场所，例如街道角落、公园、学生会大楼前的台阶或者市政厅前的广场。《第一修正案》给予在传统公共论坛发表的言论以最高级别的保护。
指定的公共论坛：指定的公共论坛是政府设立的用于从事表达活动和其他活动的场所。如市政府礼堂、露天场地、社区会场、甚至包括向所有学生开放、供其使用的学生报纸。《第一修正案》的保护适用于此类场所。但是相对于传统的公共论坛，政府管理这些场所的权力要大一些。
不是公共论坛的公众场所：美国纽约的法院曾判决，地铁站不是公共论坛；③ 南达科他州的一家法院认为，州际高速公路休息站不是公共论坛。④ 芝加哥和纽约两地的公交车上的广告位置被判定为指定的公共论坛，因为交通局允许发布商业、非商业和政治广告。⑤ 美国第9巡回上诉法院在1998年判决，凤凰城的公交车不是公共论坛，因为该市只把广告位置出售给商业广告主。该院说：“该市没有把公交车外部的广告位置指定为公众讨论的场所。”⑥
私人场所：从家庭后院到大型购物中心，只要是私人场所，表达自由不受宪法《第一修正案》的保护。
公共电视台是公共论坛吗？公众是否有权参加决定什么节目应该在政府资助的电视台上播出，或者是否有权要求在涉及公共问题的节目中露面？1982年，美国第5巡回上诉法院判决，在选择播出节目方面，公共电视台的管理者享有与私人电视台管理者同样的权力。⑦ 虽然公民可能就设立有关节目的主要政策发表意见，但是他们无权影响日常的节目选择。政府实施限制的规则必须是内容中性的，无论是规则的字面意思，还是它被适用的方式。内容中性的规则是指它对所有传播活动一视同仁，不管是口头表达还是印刷的。也就是说，法律不能允许有人可以散发支持建造一座新的高速公路的传单，却限制其他人散发反对建高速公路而要保护原始森林的材料。一项可行的时间-地点-方式规则必须是内容中性的。美国科罗拉多州通过的一部法律规定，在医疗机构大门100英尺内靠近行人8英尺内散布传单或广告，或者打标语，或从事“口头抗议、教育或布道”为非法行为。美国最高法院支持该州的这部法律，法院认为这项规则内容是中性的，因为无论传播者试图传播何种信息，这部法律禁止对该州所有医疗机构无必要的接近。⑧ 但是美国上诉法院推翻了密苏里州格拉德斯通（Gladstone）的一项法律，该法律禁止土地所有者在选举之前的30多天里在其土地上放置政治标语。法院认为，这条法律的内容不是中性的，它将政治言论挑选出来进行特别管理。⑨ 有时，一项法律条文看起来是内容中性的，但是由于它被适用的方式有偏差也是有问题的。因为它有可能给予了一个政府官员在决定何时何地应该或不应该适用该法时太多的自由权。
我们上述举的例子以及这个规则涉及的主要指公共场所和一些私人场所中发生的传播活动，那么政府如何才能出台一个“中性”的规定对这种表达方式进行限制，还有待我们进一步研究。
政府出台限制新闻传播规定的其他规则
在我国，有些地方部门往往打着某些旗号限制新闻传播，如2007年3月，山东平度下发的《关于做好新闻媒体报道工作的通知》。出现这种现象的原因是一些地方政府部门及官员法制意识淡薄，利用人民赋予的职权，或打着维护社会秩序的旗号行违法、违纪之实；甚至有的凭一己之愿行事。更有些大权在握的人贪赃枉法，害怕被媒体曝光，找种种借口，利用种种手段压制监督。想根除这种现象，首先就是严肃党纪国法，坚决制止与国家法律法规相违背的所谓的“政令”。违者自上而下地查处。再就是媒体也应有自我保护意识和权利意识，遇到类似的通知，坚持抵制。
我们认为，政府是可以对个人或团体在何时、何地和如何与其他人传播交流进行合理的管理的，但除上述准则外，还有一些问题需要考虑。如在美国，政府要限制传播必须考虑以下三方面问题：
管理法规不准构成对某种传播活动的完全禁止。一种传播活动被禁止后必须有完成此种传播活动的替代方式。上世纪80年代，美国有几个州试图禁止新闻媒介在投票站出口处进行民意测验，因为有新闻媒介试图找出并且得出结果，何种类型选民（年龄、政治归属、职业等等）投票支持哪一位候选人。法院推翻州判决的理由是：新闻媒介不能在其他地点、或以其他方式询问这些问题，并且期望得到相同的数据。因此，禁止在投票站出口处进行民意测验就构成了对记者想获得信息的完全禁止。
政府必须阐明充足的利益理由，以证明对言论限制的合理性。政府可以证明禁止在公交车往来密集的大的候车站点或上下楼梯通道间进行传播活动的合理性。但政府认为的合理性未必就是公认的或法院认可的合理性。如美国就有一州政府因为人们将传单随手乱扔导致垃圾问题而禁止在城市街道上散布传单，但却被法院驳回，⑩ 法院认为一个州保持街道清洁的利益不能通过一部反垃圾法来保护。还有一些社区试图提出审美的理由来证明限制或禁止售报亭的合理性，大多数法院拒绝同意。（11）
除了主张要有充足的利益理由外，州政府还被要求就案件向法院提供证据。西南得克萨斯州立大学分校（Southwest Texas State University in San Marcos）想限制一份小型社区报纸在校园发行。他们声称为维持学校环境与校园安全，保护校园内的隐私，控制交通，保持校园外观，防范丑闻与欺骗，以及减少不必要的开支。但是法院认为该校没有提供证据说明：将这些报纸的销售限制于自动售报机或直接传递给校园订户将实现上述目标。法院判决：“被告（大学）的任务是证实，他们的限制专门为了保护确定的利益。被告没有完成这一任务。”（12）
政府的限制性规定必须有的放矢，以保护合理的利益，且这些限制不应超过为保护合理利益所需要的限制度。
一部法规或规章如果不能通过上面列出的几项测验就可能被宣布无效。法庭运用这些规则来判断的方式通常取决于规则和各主体利益的平衡。
注释：
①See Lively," Information Superhighway" ; " Message Is the Medium" .转引自Don R.Pember" Mass Media Law( 2003-2004 Edition) " ,Published by McGraw-Hill.
②Reno v.American Civil Liberties Union,117 S.Ct.2329( 1997) .
③Rogers v.New York City Transit Authority,89 N.Y.2d 692( 1997) .
④Jacobsen v.Howard,904 F.Supp.565( 1995) .
⑤Planned Parenthood Association/Chicago Area v.Chicago Transit Authority,767 F.2d 122( 1985) and New York Magazine v.Metropolitan Transit Authority,136 F.3d 123( 1998) .
⑥Children of the Rosary v.City of Phoenix,154 F.3d 972( 1998) .
⑦Muir v.Alabama Education Commission,656b F.2d 1012( 19810,688 F.2d 1033( 1982) ; see also Chandler v.Georgia Public Telecommunications Com mission,917 F.2d 486( 1990) .
⑨Hill v.Colorado,68 Law Week 4643( 2000) .
⑩Whitton v.Gladstone,354F.3d 1400( 1995) .
（11）Schneider v.New Jersey,308 U.S.147( 1939) and Miller v.Laramie,880 P.2d 594( 1994) .
（12）See Providence Journal v.Newport,665 F.Supp.107( 1987) and Multimedia Publishing Co.of South Carolina,Inc.v.Greenville-Spartanburg Airport District,991 F.2d 154( 1993) .