摘要：随着国内外环境的深刻变化，“十三五”时期的城市发展在城镇化速度、格局、城乡关系、城市建设的目标、内涵和管理方式等方面呈现出不同于以往的新态势，而城市规划作为促进城市健康发展的基本手段和关键途径，对于推动城市乃至社会经济的转型升级具有重要意义。因此，本文通过对“十三五”时期城市发展新态势的分析和总结，发掘和反思当前我国城市发展中亟待解决的问题，从城市规划角度寻求相应的解决之道，继而探索并提出新时期城市规划发展的新方向。
关键词：城市规划；城市规划管理；城市发展；方向
1城市规划的定义
城市规划是政府统筹协调城市发展各个领域的重要手段。城市规划的“和谐”就是资源匹配、生态平衡、产业协调、布局合理、空间丰富、交通顺畅、环境宜人、居住舒适。城市规划确定了城市在产业发展、功能分区、资源配置、交通安排、环境设计等各个方面的发展思路，制定规划应以和谐为本。和谐规划是建设和谐城市的基本保障，如何规划建设和谐的城市？总体来讲，为适应构建和谐社会、和谐城市需要，城市规划必须转变观念，要从政策的高度认识城市规划工作的重要性。城市规划必须要有整体观念，要积极统筹城市资源、协调各方利益、化解城市矛盾。制订规划需按照科学发展观与建设和谐社会的方针，做到科学有序、综合平衡、适应并能促进经济社会全面发展，即建设一个和谐的现代城市。
2.城市规划体系类型
“指导型的规划”的理念认为未来发展是不确定的。因此若规划所确定的发展方案、规定、政策缺乏灵活性将很难适应不确定的未来。故规划所规定的政策应当是指导性，而不是指定性的。在规划管理过程中，对开发项目的规划审批应允许一定的自由裁量权。但在地方政府城市规划管理的同时，另外建立全国的规划督察制度。当地方政府规划部门、开发商和居民，或其他利益组织对某一具体项目的规划审批提出不同意见时，规划督察可以介入某一具体建设项目规划的审批。应当说“指导性的规划”具有相当大的灵活性，是一种开放性的规划。
“控制型的规划”的起源于欧洲大陆的国家。自拿破仑一世征服了欧洲大陆之后，欧洲大陆各国积极应用“拿破仑法典”，实行行政立法，并制定了宪法，对权力和相关的义务进行了明确的定义。在这种制度中，规划管理非常明确规定了每个人，包括土地所有者的权利和义务，以及对权利所进行的限制等。在这种类型的规划体系中，城市规划管理的依据是事先编制或制定好的规划。这些规划明确了哪些类型的项目允许开发建设，明确了建设项目的密度、容积率、高度等指标。这种类型的规划体系强调确定性，政府、市民和开发商事先都明白能做什么，不能做什么，有那些具体的规定。
3.城市规划编制的方向
城市规划中实现环境保护的对策结合我国实际，按照“五个统筹”以及环境保护所采用的“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略，通过在城市规划中的环境保护研究，城市规划领域中应主要采用以下几个方面的实践对策:
3.1城市规划编制的前期准备阶段应将环境、人口、城市性质、城市规模、城市布局协同考虑。这些准备工作是城市环境保护规划的基础，包括:城市的自然环境资料，如地理位置、生态环境、气象、水文等；城市的社会与经济状况，如人口、国民生产总值等；环境状况的调查分析，如大气、水体、噪声的监测资料，固体废物的来源与历年累计量，对污染的治理状况等；城市生态环境现状分析与功能区划等。
3.2城市规划应同时编制大气、水、固体废物污染综合整治规划。大气污染综合整治规划是根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划，并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量，从而制订污染治理方案。大气污染的治理应根据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物即浓度高、范围广、危害大的污染物，便于治理时有的放矢、对症下药。固体废物综合整治规划是根据环境目标落实各类固体废物的综合利用率与处理、处置指标体系并制订最终治理对策。
3.3城市规划编制应将整体环境“区域化”。区域化就是将城市的环境放到整体的区域中进行思考，用体系和城市群的概念来分析城市环境。从宏观的角度把握整体的城市，用辩证的思维来思考城市环境。
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4.城市品质提升成为新目标
西方城市发展的历程表明，城市发展由蔓延拓展转变为精明增长—社会民生和生活品质成为规划与政策的核心内容，在城市规划建设中尝试通过改善民生设施，实现共享城市的建设目标。“十三五”时期，我国城市发展正由外延扩张向内涵增长转变，城市品质已经成为城市转型发展的重要方向。在国家战略层面，党的“十八大”提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局，推进以人为核心的新型城镇化建设。这表明，城市规划的方向将由注重“物”的合理走向注重“人”的需求，通过提升城市综合品质满足多元化的城市生活需要，推动城镇化的转型发展。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次将“美丽中国”纳入五年计划，进一步明确了“十三五”期间应贯彻落实品质提升的理念。与此同时，在地方发展的实践中，诸多城市也纷纷出台相关举措将品质提升作为新时期城市建设的理念，如深圳、杭州、南京等城市相继提出了“铸造深圳品牌”“东方休闲之都”“品质为基、追求卓越”等城市发展目标，并在此基础上将城市品质和质量取胜作为城市发展的核心竞争力与主要战略。粗放式的城市建设和管理模式是城市“大跃进”发展时代的产物，面对“十三五”时期新的城市发展需求，推动城市品质提升成为规划建设的新目标，城市精细化管理、城市特色发扬和居民幸福感塑造等成为亟待突破的方面。
5.中国城市规划管理的改革与发展方向
为适应中国快速的经济和城市化的发展，应考虑引人新的机制和措施。另外，目前的项目审批显然缺乏对建设项目建设过程的现场管理和监督。项目规划管理的重点在项目开始和结束，若能加强这一管理，就可在建设项目出现问题，或违反规划审批条件时及时进行更正，发挥规划的监督和管理功能，保证规划政策的有效实施和开发建设的可持续性。在中国城市的建设过程中，常出现擅自更改建筑坐标、建筑间距，出现超建面积等现象，这暴露出监管机构在工程过程中监督力度的不足。
5.1城市缩减和存量规划是转型调整期的重要抓手
首先，应加快存量用地的全面普查工作。在对现有城市建设用地和工业园区规划控制面积、批而未供土地及闲置土地的面积、数量和用途等进行摸查的基础上，根据老城区与工业园区存量用地的分布及利用特点进行分类筛查，为再利用规划提供坚实基础。其次，应厘清存量用地，盘活再利用中的产权纠纷机制。对于工业园区等产权状况较为明确的存量用地，应加快推进其收储工作，鼓励采取土地使用人联合开发公司或股份公司等方式收购土地，促进原有用地功能属性和建筑风貌的提升。而对于城中村、老工业厂区等产权状况较为复杂的用地，宜采取政策引导和制度框定并行的方式，营造社会力量和市场力量多方参与的城市更新政策环境。最后，以存量规划为契机建设生态开敞空间。可以借鉴德国“收缩城市”的经验，对土地无法再利用的地块进行重新整理，将其改造成为生态用地，改善城市宜居环境。
5.2城市发展连续化
人们逐步对城市规划的性质以及相应方法有了新的认识，主要是否定了把城市规划当作是城市“终极状态”理想蓝图的概念，而是逐步把城市的发展视作一种连续不断的过程。现有关条例规定“5年小调，10年大调”的方针，其实也就是促使规划在实施过程中能得以及时调整和完善。
5.3从更深层次和角度认识城市结构
①会经济作用的结果，对城市职能的多样化和社会经济结构的复杂性有了重新认识，即城市的空间结构必须适应城市社会结构发展变化的需要；②从空间结构上，对“功能主义”观点提出挑战，引导人们重新研究旧城市；③重视保护原有的社区结构，允许适当的高密度，保护城市的历史文脉，保护有价值的自然和人文景观资源；④重视传统的建筑形式和旧建筑的有机结合，改变过去对旧城市全盘推倒，大拆大建，彻底求“新”的做法。
结论
在市场经济条件下的城市开发和建设也需要多方的参与者，包括政府，企业，开发商，市民等。因此，要保证城市规划的顺利实施，首先必须让所有的人了解规划、认识规划、相信规划。也就是说，应当使所有的人把城市的规划当作自己的规划，把规划的实施看成自己份内的工作。
参考文献
[1]陈基伟．上海工业用地二次开发模式研究[J]．科学发展，2013(10)：9-20.
[2]刘晓曼，殷洁，罗小龙，等．面向大事件的城市绿化景观提升规划—以《南京市建邺区绿化景观提升规划》为例[J]．规划师，2014(12)：49-53．
论文作者:陆海锋
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第14期
论文发表时间:2017/10/13
标签：城市论文; 城市规划论文; 环境论文; 存量论文; 品质论文; 功能论文; 政策论文; 《建筑学研究前沿》2017年第14期论文;