政策否决、政体类型与比较政治：一项研究议程，本文主要内容关键词为：政体论文,议程论文,类型论文,政治论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由历史演变而来的中国政党—国家体制，具有历史合理性。①当然，没有哪个政体完美无瑕。西方比较政治学传统分析框架通常将政体区分为自由民主主义、极权主义、权威主义等。且不说这一类型学背后的政治目的、意识形态倾向以及西方中心论等弊端，其解释力不足也颇为人诟病。如，仅以有无竞争性选举来评判当下中国政治体制，势必得出其属于非民主政体的结论，但却无法解释这一体制也具有优质民主体制的优点——政治过程具有开放的特点与趋势、具有强大的学习能力、适应能力、回应能力等。②③④概言之，如果说政治是汇聚公共良善的话，那么，选举并非唯一办法。我国现行政治体制，也具有汇聚公共良善的功能。普泽沃斯基曾指出：藉由选举来选择统治者的做法，并不能确保理性、代表性或是平等。⑤当然，这绝对不是反对推进民主选举。发展民主政治，必然存在多种道路。基于历史，认识现有体制的优劣势，找到一条稳妥可行的路径，才是政治知识生产的出发点。 近年来，笔者从西方政治学否决者理论获得启发，发展出基于政策过程的政策否决模型、政体分类理论等。本文不仅尝试与西方学术观点对话，而且提出新的模型，为比较政治研究提供新的分析框架。基于政策否决、政体分类理论的理性思考，也可为中国政治发展道路探索提供建议。 切贝里斯(George Tsebelis)提出的否决者(veto players)理论，是政治制度分析近二十年里出现且影响日益扩大的研究途径之一。⑥这一理论提供了一种比较政治研究的替代性框架，被认为具有里程碑意义。然而，不可避免地，否决者理论也存在不足，主要是：将否决者作为静止或孤立的变量、忽视纵向否决、忽视历时性政策否决(政策变迁)等。在笔者看来，否决者理论目前仅探讨了政策否决现象的一种类型——横向/共时性否决，其政体分类仍基于选举标准。而在政策过程中，政策子系统开放与否及开放程度，纵向否决、历时性否决与横向否决、共时性否决同等重要。作为一种有发展前景的分析框架，接下来的发展思路应该是：沿袭否决者视角，将否决者置于政策子系统中加以分析，然后将纵向否决、政策变迁等融入其间，实现政策过程理论与政治制度分析的嫁接，提出较完善的政策否决模型。如此，不仅可以弥补否决者理论目前研究范围狭窄的局限，而且能够形成更为基础、适用范围更广的分析框架，进而运用于政体比较，并对政治发展道路探索提供新的启发。 遵循上述思路，本文将提出吸收了政策子系统、纵向否决、政策变迁(历时性否决)等因素的政策否决模型。不过，首先需要对否决者理论的局限以及为何采取否决者视角以及为何把政策子系统、纵向否决、政策变迁纳入分析框架等问题进行说明。 一、研究缘起：超越“否决者”及其政体理论 据否决者理论创始人切贝里斯自述，该理论萌芽于他对20世纪80年代中期一篇论文《宪法的局心》的阅读，相关论文在90年代陆续发表。⑦⑧2002年出版的《论否决者——政治制度是如何运作的》一书，系统地阐述了该理论。自90年代至今，该理论影响与日俱增，运用者队伍规模持续扩大。 概言之，否决者理论以政策制定中的“否决者”为分析起点，聚焦于政策稳定性，为政治制度分析提供了一个新框架，进而分析了民主与非民主政体、总统制与内阁制、政府与议会、公民投票等，提出了一些真知灼见。如，与传统政治制度分析途径不同，切贝里斯则认为，总统制与议会制的主要差异是议题设定者不同，总统制下由国会设定议题，议会制下是内阁设定议题。传统观点认为，总统制与议会制的主要差异在于行政机构与立法机构在前者彼此独立，在后者则有所互动。⑨切贝里斯通过分析还认为，无论哪种政体，当否决者数量多、政策稳定性强时，则议题设定者所能发挥的角色越小，在内阁制易导致政府不稳定，在总统制国家很可能导致政体不稳定(如导致军政府产生)，当无法改变立法机构所设下的现状时，很可能导致官僚和法官更加活跃和独立。⑩显然，许多国家政治现状印证了这一理论的解释力。否决者理论成功运用的典型是对欧盟这一特殊政体的研究。在传统政治制度分析者看来，欧盟是一个例外，既不是国家也不是国际组织，但确实是一种政体；而从政体来看，既非总统制也不是内阁制，有时它是一院制，有时则是两院制，甚至是三院制。(11)切贝里斯认为，“欧盟制度过于复杂且变异程度太大，以至于无法用否决者之外的研究架构予以分析”。(12)使用否决者理论，他指出：自1987年以来，欧盟从一个具有六个、八个、十个或是十二个否决者的体系，转变为一个具有三个否决者或具有两个集体否决者的立法体系；然而集体否决者各自采用条件多数决进行决策，因此，政策稳定性非常高；2001年的尼斯条约、更多国家加入，将导致政策稳定性增加以及官僚和司法的独立性。(13)切贝里斯针对欧盟提出的否决者框架，影响巨大，不仅写入解释欧盟机构运作的教科书，而且为后续研究者不断参照与引用。(14) 否决者理论产生以来，批评者也陆续提出各种意见。我国台湾学者吴文钦总结了主要批评，包括：第一，将否决者的偏好视为外生变量，也就是否决者理论不讨论偏好如何形成与改变；第二，在现实政治中，否决者在某一回合的互动，往往同时包含了在其他回合的政治考量或利益交换，使得研究者不易掌握否决者的实际偏好；第三，在将它应用在跨国比较时，将所有国家的政治体系一概转化成由否决者数目和立场所代表，便无法关照到个别国家的细节，使得比较时产生偏误。(15) 笔者认为，否决者更为关键的不足有三：一是将否决者作为静止或孤立变量，二是忽视了政治制度运作中纵向否决机制的存在，三是因聚焦于政策稳定性而忽视了政策变迁，或者说忽视了历时性否决。其中，第一个不足较为根本。 首先，作为理论的分析起点及核心概念，切贝里斯对否决者的认知带有孤立、静止等特点，即未考虑否决者偏好及行动因其他行动者的行动、自身变化等而改变的情况，这直接导致其中间变量“政策稳定性”具有先天局限，同时导致其政体观点自相矛盾。这一批评与上述将否决者的偏好视为外生变量较为接近，但笔者进一步分析了症结所在，而且后文将尝试以“政策子系统中的否决者”加以改善。 所谓否决者，即“当改变现状时，那些可以针对现状改变表示同意与否的行为者”。(16)作为一个辨识主要行动者的分析性概念，否决者在认识论上有一定价值。但切贝里斯接着假设：“每个否决者皆具有圆形无差异曲线，也就是无论方案为何，只要它们和否决者的理想点有着相同距离，则它们对否决者来说都没有差异”。(17)尽管作者也承认假设经过了许多简化，但分析时坚持这一假设。可见，在切贝里斯的假设中，否决者尤其是其政策主张不仅是孤立的，而且是静止的。由否决者数量、彼此间意识形态差距、各自内部的凝聚程度等，切贝里斯接着定义了“政策稳定性”这一关键的中间变量。——因为否决者是“静止”“孤立”的，即偏好不会因为与其他行动者交往而改变，也不会因为自身经历而改变，所以切贝里斯聚焦于政策稳定性。“政策稳定性”即“大幅改变现状的困难度”。(18)这一概念的局限在于：忽视了“政策变迁”，无视政策变迁的一种类型——时序上的历时性否决，缺乏从否决者视角分析政策为何变迁、如何变迁。因此，适用范围有限。 孤立、静止地看待否决者，还导致其政体理论自相矛盾。切贝里斯分析民主政体、非民主政体时，观点前后不一。一方面，他沿袭了以选举作为政体划分标准的观点，提出，“民主的最低要求，是否决者选择过程通过竞争进行”，(19)即民主与非民主政体之间的差别在于否决者是由精英互相竞争选票还是通过其他管道所产生(20)，或在否决者理论看来，在于议程设定过程是否具有竞争性(议题设定的过程有差异)；(21)另一方面，他又指出：非民主政体并非如通常认为的那样是单一否决者体制，也可能存在多重否决者；(22)民主与非民主政体之间(虽然差别在于竞争选举，但是)在代表性或否决者实际的数目上并不必然有差异。就是说，并非只有选举才能汇集公共良善(common good)，“虽然选举竞争是将公共偏好带入政治的内建条件，但是这既不是采取代议制的必要条件，也不是充分条件。……民主不必然代表中位选民的偏好。威权体制也不必然偏离中位选民的偏好。有可能公共偏好与掌权者的偏好非常接近，甚至完全相同。”(23)显然，切贝里斯对政体的区分，沿袭了西方政治学的固有标准，因而带有成见；但根据否决者理论他又发现“非民主政体”也能汇聚公共良善，观点显得客观与中肯。不过，问题是，他没有进一步厘清其观点，难免自相矛盾。 其次，从切贝里斯关于否决者的定义、类型划分尤其是运用过程可以看出，他专注于分析横向权力关系中的否决现象。他提出，否决者包括制度型否决者、党派型否决者。前者一般根据宪法而设计，如美国宪法规定，一项法案若要通过，必须获得总统、众议院、参议院的同意，这三名否决者就是美国政治中的制度否决者。后者是由政治博弈所产生，如，若众议院由一个有凝聚力的政党所控制(占据过半数议席)，该党握有法案通过与否的决定权，此时众议院本身是制度型否决者，而过半数议席的政党则是党派型否决者。(24)显然，在切贝里斯的分析框架中，无论是制度型否决者还是党派型否决者，均为水平层面的否决者，或政治行动者之间的关系是横向关系。纵观全书，在分析总统制与内阁制、立法机关与行政机关、公民投票、联邦制、两院制等制度中，切贝里斯主要聚焦于平行权力关系中的否决者。虽然切贝里斯确认了内阁制中立法机关与行政机关存在委托—代理关系(25)，甚至提出联邦制国家为解决政府层级间关系，司法机关因而更为活跃、独立(26)——均触及到纵向否决机制，但他未明确界定纵向权力关系的否决者，更未将其纳入分析框架。完整的政治分析尤其是政策否决分析显然不能无视纵向否决的存在，否则将缩减其解释范围。 第三，如前述，切贝里斯聚焦于政策稳定性，忽视了政策变迁，对历时性政策否决缺少研究。在否决者理论分析框架中，政策稳定性是非常重要的中介变量。其主要观点包括：政策稳定性由否决者数量、否决者彼此间意识形态差距、各自内部的凝聚程度等决定；政策稳定性强，则议程设定者作用趋小、议会制中政府稳定性不强、总统制中政体稳定性不强、总统制下官僚及司法更为活跃或独立。可见，否决者理论关于政治制度的观点，均基于政策稳定性。但是，“政策稳定性强”这一概念背后的思维方式，几乎排斥了政策变迁；从政策过程角度看，分析停留在静态空间。事实上，政策变迁，无论是政策微调或是剧变，历史和现实中均极为普遍；而政策剧变可视为一种典型的时间序列上的政策否决，即历时性政策否决。对政策变迁的忽视，根源于孤立、静止地看待否决者，或将否决者的偏好视为外生变量；就政策过程中的否决现象研究而言，后果是无视历时性否决。 综上所述，否决者理论虽具有里程碑意义，但也存在孤立而静止地看待否决者、空间上遗漏了纵向权力关系中的否决者或纵向否决机制、时间上遗漏了历时性政策否决等不足。这导致其适用范围有限、解释力不足、政体观点自相矛盾等问题。笔者认为，避免孤立、静止地考察否决者的办法是遵循否决者视角，但将否决者置于政策子系统这一概念中加以使用，然后完整地考虑纵向否决、历时性否决等。由此，可提出完整的政策否决模型。一旦将否决者置于政策子系统中加以考察，意识到纵向否决与横向否决、共时性否决与历时性否决在政治世界的并存，就能形成更为基础同时适用范围更广的分析框架，弥补否决者理论研究范围狭窄的局限，弥补将否决者的偏好视为外生变量的缺陷，从而能够分析更多政治制度形式，解释即使“僵化”政体(即否决者多、政策稳定性强)也会发生政策变迁。 二、政策过程中的政策子系统、纵向否决与历时性否决 沿袭否决者视角，但将否决者置于政策子系统中加以审视，同时增加如上所述的纵向否决、历时性否决等因素，可提出不同于否决者理论的政策否决模型。为了提出政策否决模型，除了阐明否决者分析工具的合理性、纵向否决与历时性否决为何及如何纳入分析框架外，还需提出一个改进的政策过程模型。改进的政策过程模型一方面将政策过程区分为政策制定与执行、政策变迁两个领域，另一方面需将否决者置于政策子系统中加以审视。 (一)“否决者”研究途径的合理性 笔者认为，将“否决者”作为研究起点，是政治科学研究行动者或能动途径的一种策略，同时也是这一途径的新发展。所谓能动(agency)(27)，即“个人或团体影响其环境的能力(意图的或相反)”。(28)能动或行动途径则指“那些主要诉诸能动性(或行为者)因素的解释类型”(29)；主流观点认为，与能动途径相对的是结构途径；于是，“政治科学的理论建构，主要发生在个人主义的基于行动者理论和抽象的基于系统的演化等各极点之间”。(30)笔者认为，否决者作为一种能动途径，其优势有二：一是能更清晰地辨识关键行动者，即具有议程设定权、否决权的政治行动者，从而达到理论分析简化复杂现实的功能；二是，鉴于否决者外延的广泛性，故可将国家、社会中的主要行动者均纳入分析框架(31)，从而可能弥合政策过程中国家中心论、社会中心论两种理论派别间的分歧。(32)虽然综合分析框架，如笔者此前提出的“国家—结构—能动”等，无论在政策过程还是在经验政治研究中均具有可行性与优势(33)，但单一的行动者或能动途径的发展也是需要且有价值的。切贝里斯提出的否决者，为政治学者提供了一个新的理论工具。 需要补充说明的是，作为行动者研究途径的新发展，“否决者”主要是一个分析性概念或研究工具，不应被赋予过多价值色彩，应避免被误读为政治话语“否决玩家”。(34)尽管现实政治世界中存在“否决玩家”甚至某些政体有向“否决政体”(35)发展的可能性，但这与作为分析工具的否决者是两种属性的概念。 (二)纵向权力关系中的否决者与否决机制 在部分政体中，政治权力通常被形容为金字塔体系，既包括各个平面上的权力关系，也包括不同层面间的权力关系。理论上，既然水平层面上横向权力关系中存在否决者，那么纵向权力关系中也可能有否决者。如前所述，现有否决者理论忽视了后者。现实中，纵向权力关系中的否决者，常常居于上面的层级，因此纵向权力否决机制具有自上而下的特点。如：中央集权体制中，中央握有最终决定权，通常也是毫无悬念的否决者；美国联邦最高法院因握有司法审查权，相对于各州议会等，也是一个重要的制度型否决者。 纵向权力关系中的否决者、否决权或否决机制，经常以规定某些机构的权力的方式来体现。如我国宪法第67条规定了全国人大常委会的21项职权，其中第8款规定：撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。毫无疑问，全国人大常委会是省一级国家权力机关的“制度型否决者”。我国党政机关中须普遍贯彻的民主集中制原则，确保了上级对下级拥有最终决定权或否决权。 另一方面，“权力是一种社会关系”这一定义也说明，处于服从、被支配地位的权力客体，面对施加作用力的权力主体，也并非毫无作为。极端情况下，下级是不可忽视的隐形否决者。这一现状，使得将政策执行纳入分析也殊为重要。因为，纵向权力关系中的低级别行动主体，通常是在政策执行中采取行动、施加影响的。 (三)历时性政策否决与政策变迁 政策随时间推移发生变化，实属司空见惯。政策科学通常使用政策变迁、政策调整、政策终结等词汇加以阐明。笔者认为，其中的终结、范式性政策变迁均可视为历时性政策否决。所谓终结或终止，是决策者通过对政策的审慎评价后，终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。(36)政策变迁通常可分为常规政策变迁、范式性政策变迁两类，常规政策变迁是过去政策的继续，范式性政策变迁则是短时间内革命性的剧变。(37)彼得·霍尔曾区分三个层面的政策变迁，第一层面是工具设置调整，第二层面是工具调整，第三层面是政策目标连同工具等改变，即政策范式变迁；而范式型政策变迁不是国家自主行动的结果，而是对逐渐形成、并迅速与选举竞争结合在一起的社会性讨论的回应。(38)可见，新政策范式实质上基于对旧政策范式的否决。因此，政策否决从时序上看，不仅包括共时性否决，而且包括历时性否决。 历时性否决、政策变迁等概念意味着舍弃切贝里斯使用的核心概念“政策稳定性”。首先，如上所述，聚焦于政策稳定性，易于忽视政策变迁尤其是历时性否决；其次，政策变迁这一概念外延更广，可包括政策稳定性的意涵，一般来说常规政策变迁与政策稳定性交集较多；最后，政策变迁概念还可将政策学习、政策评估等引入分析。政策学习，包括内生学习、外生学习，与政策变迁不仅具有时间上的先后关系，而且具有逻辑上的因果关系；而就政策评估来说，与政策学习、变迁关系密切，“也许政策评估的最大好处并非它产生的直接结果，而是伴随它的政策学习过程，政策行动者通过正式、非正式评估而不断地学习，从而改变他们的立场”(39)，评估往往导致终结。聚焦于政策变迁而非政策稳定性，还可避免否决者理论将偏好视为外生变量的局限。本文接下来将加以说明。 (四)改进的政策过程模型 否决者理论在分析框架方面的特点是将政策制定(政策过程中的一个阶段)、否决者(可视为政策子系统的一个行动者)等纳入制度分析。但基于上文讨论，笔者认为，切贝里斯纳入的是不完整的政策过程理论——仅讨论政策制定、未考虑政策变迁等；孤立且静止地看待否决者，忽视了政策子系统中行动者间的互动及偏好改变等。这意味着，嫁接工作需完整的政策过程理论。鉴于此，笔者提出一个改进的“政策过程模型”，既为把纵向否决、历时性否决等纳入政策否决模型奠定基础，也为阐明否决者或行动者偏好改变的原因与机制提供条件。 所谓改进的政策过程模型，即：一方面将政策过程区分为政策制定与执行、政策变迁两个领域，另一方面将否决者置于政策子系统中加以审视，尤其是从封闭或开放加以审视。本文提出的“改进的政策过程模型”是对豪利特、拉米什的“改进的政策过程模型”的改进。他们将政策子系统分析与政策循环结合起来，对议程设定、规划、决策、执行、评估、学习、变迁等政策过程各个环节的政策子系统构成、影响等进行了分析，提出了许多有价值的观点。(40)笔者与他们的主要不同是：将政策过程区分为政策学习与变迁、政策制定与执行两个基本板块，认为现代社会中各个环节的政策子系统均面临开放压力。 首先，将政策过程区分为政策制定与执行、政策变迁(包括政策学习、政策评估)两个领域，是基于传统阶段论、吸收政策变迁研究成果，对政策过程的新划分方法。这一区分，为同时考察纵向否决与横向否决、历时性否决与共时性否决奠定了基础。 政策科学产生后不久，政策阶段论或政策循环论即成为主导性分析范式。这一范式认为，政策过程包括几个逻辑上有先后关系的环节：议程设定、方案规划、决策或合法化、执行、评估等。截至目前，这一范式仍然是公共政策学教科书的基础。但不满意阶段论的学者提出了许多替代办法，如政策范式(41)、多源流(42)、倡导联盟框架(43)、间断平衡理论(44)等。(45)显然，大多替代理论本质上是政策变迁理论。许多教科书的处理办法，是将政策变迁等作为阶段论的又一个环节。但这一方法显然低估了政策变迁及相关研究的真正价值——如果说阶段论是一种分解方法，有利于把握政策的动态性特点，那么政策变迁则是一种整合分析方法，“是对政策发展的阶段—序列模型的改进，并且都是与政策循环的普通模型相联系的变革”。(46)就是说，“政策变迁”与“政策阶段”其实是并列关系，而非简单的接续关系。因此，笔者提出政策过程的新“二分法”——政策制定与执行、政策变迁。这一二分法中，政策阶段包括议程设定、规划、决策、执行等，简称为制定—执行；政策变迁包括政策评估、政策学习、政策变迁等。 政策过程制定—执行、变迁的二分法，实质上是政策的空间、时间属性的体现，二分法为同时考察纵向否决与横向否决、历时性否决与共时性否决提供了条件。一方面，政策制定、执行虽有时间先后关系，但本质上是政策在不同空间或领域(政策子系统)中的形态。政策阶段论是空间性的政策过程理论。政策制定，即政策形成，是从议程设定到方案规划以及合法化(决策)的过程；政策执行，是将观念形态的政策转化为实际效果的过程。可见，制定、执行等阶段划分，体现了政策的空间属性——政策制定，通常发生在横向权力关系主体所在的空间，执行则发生在纵向权力关系主体所在的空间。因此，制定、执行的区分，为政策否决区分为横向否决与纵向否决提供了条件。另一方面，政策变迁通常可分为常规政策变迁、范式性政策变迁两类，常规政策变迁是过去政策的继续，范式性政策变迁则是短时间内革命性的剧变。(47)可见，政策变迁提供了时序分析思路，是时间性的政策过程理论。由此为政策否决区分为共时性、历时性否决提供了条件。 综上，从政策制定—执行、政策变迁两个面向重新划分政策过程，不仅符合政策过程的本质，而且可以建立更清晰的政策科学知识范式。就本文而言，改进的政策过程模型是后文提出的政策否决模型的基础。 其次，将否决者置于政策子系统概念中，在政策制定—执行、政策变迁等各个环节具体分析政策子系统，尤其从封闭或开放特征审视政策子系统，可以解决否决者理论视否决者为孤立、静止行动者的弊病，可全面认识现实中的政策否决现象，为政策否决现象比较乃至政体比较提供新视角。 在政策过程分析中增加政策子系统，目的“能够识别参与政策过程的行动主体以及他们追求的利益”，(48)这是豪利特、拉米什等人模型的主要改进之处。所谓政策子系统，即由处理公共问题的行动主体构成，包括国家与社会行动主体。(49)学界常用的亚政府、铁三角、议题网络、倡导联盟、政策网络、政策社群等概念(50)，均是对不同条件下政策子系统的概括。正如豪利特、拉米什所言，不同政策阶段，政策子系统参与者数量多少不一(51)。笔者进而认为，从政策议程设定、规划、决策、执行到评估、学习、变迁等，参与的行动者数量大体上呈“多—少—多”的特点。 笔者提出的政策子系统，与豪利特等的主要不同在于：在开放环境中，无论哪个环节的政策子系统，均呈现出由封闭到开放的趋势。另外，政策子系统的构成及其特点，在政策制定—执行、政策变迁两个领域有明显区别。一般情况下，政策制定(议程设定、规划、决策)、执行的政策子系统构成相对简单，往往是官方行动者垄断或居主导地位；政策学习、政策评估、政策变迁的政策子系统构成更复杂，参与群体、组织等更多，而且大多由非官方主体主导。这进一步说明了制定—执行、变迁“二分法”的合理性。 将否决者置于政策子系统中加以审视，可以解决切贝里斯孤立且静止地看待否决者的弊病。《论否决者》一书分别阐述了个体否决者、集体否决者，前者包括个人(例如美国总统)、压倒性多数、一致同意投票规则时的决策等，后者包括委员会、政党、议会等。(52)理论上说，即使是集体否决者也可分解为个体否决者。显然，否决者，即政治行动者，随着时间推移，其偏好、注意力等经常发生改变。如果像切贝里斯那样聚焦于政策制定，那么政治行动者的偏好的改变可直接使用政策学习来解释。学习机制可视为生物体的本能之一，政策学习促使行动者偏好等改变从而导致政策变迁，在政策过程中司空见惯。(53)而政策学习中，内生学习基于教训，通常发生在成员数量少的政策子系统；外生学习，通常是包括公民参与的社会学习，政策子系统成员数量多。开放环境中，即使内生学习，政策子系统也可能更为扩大。可见，否决者或行动者偏好改变的机制是政策学习，而学习通常发生于其与政策子系统成员的互动中。 需补充说明的是，笔者赞同对否决者理论“将否决者的偏好视为外生变量”的批评，但认为批评者对偏好为何改变、如何改变的分析不够完整。如，斯蒂芬、马修在批评切贝里斯时指出，选举制度的改变，势必会使得处于同一个否决者体系下的否决者偏好有所变动。(54)笔者认为，政治行动者或否决者的偏好，经常且持续不断地发生改变，而且影响其改变的因素众多，其中当然包括选举制度等制度因素。但“选举制度—否决者偏好”之间存在着较长的逻辑链，而且选举制度并不经常改变，所以以选举制度改变来解释否决者偏好改变，未免解释力不足。政策过程中否决者偏好改变的理想解释机制是政策学习。 总之，政策学习或评估常常导致行动者偏好改变——这不仅说明否决者偏好并非外生变量，而且解释了偏好改变的原因及机制。这也说明，将偏好视为外生变量，与聚焦于政策稳定性即共时性否决而无视政策变迁(历时性否决)，所涉本质问题一致，一个硬币的两面而已。 三、基于政策过程的政策否决模型及其政体分类理论 基于第二节的讨论，本节首先提出政策否决模型。在笔者看来，切贝里斯的否决者理论所揭示的否决仅为四种政策否决之一。政策否决模型可衍生出基于政策过程的政体分类理论，提醒我们从决策体制集权与分权、政策变迁速度快与慢、政策制定者(通常也是否决者)产生方式、政策子系统属性(如开放或封闭)等方面审视政治体制。 (一)基于政策过程的政策否决模型 基于第二节的讨论，本文对否决从空间属性、时间属性两个方面加以区分。空间属性，即看政策否决是发生在横向权力关系中还是发生在纵向权力关系中；时间属性，即看否决是在政策制定环节，还是对已有政策的否决，前者可称为共时性政策否决，后者可称为历时性政策否决。通过交叉分析，可发现有四种政策否决。如图1所示。