我国教育支出现状及对策，本文主要内容关键词为：支出论文,对策论文,现状及论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“百年大计，教育为本”，教育事业是关系到国计民生的大事，新中国成立以来，历届政府对教育建设都十分重视，但由于历史原因和现实国情所限，我国教育供给一直不能有效满足需求。政府应当在教育事业中扮演什么样的角色，如何解决我国现阶段教育领域存在的问题，是本文研究的重点。
一、财政承担教育支出的理论分析
教育支出一直是我国财政支出的重要内容，从经济学的角度来看，教育具有的正外部性导致的市场失灵是政府介入教育领域，承担教育支出的根本原因。
1、教育正外部性的具体表现
教育的这种正外部性主要表现为：首先，“城市和美德来源于教育”，随着教育程度的提高，人们的法律知识、道德修养得到普遍提高，人们会更遵守社会公德，从而使得犯罪率下降，社会更加安定，社会治安成本下降，经济环境更加优化；其次，教育丰富了人们的知识，提高了人们的劳动技能，这都有助于劳动生产率的提高和综合国力的增强，有助于经济增长，从而使全社会受益；最后，教育作为一种统治工具，为政治教育提供了很好的途径，当权者可以借助教育使公民树立符合自己阶级利益的人生观和价值观，使公民更易于管理，政治更加稳定。
2、教育支出的经济学分析
从下图中我们可以看到，由于教育存在着正的外部性，其边际社会收益（MSR）高于边际私人收益（MPB）。在A点上教育支出达到社会均衡，这一点的均衡数量为Q[，0]；若由市场来提供教育的话，其数量只能是Q[，1]，与Q[，0]相比，显然没有达到最佳规模，也就是说，教育是一种具有收益的正外部性的准公共品，不能由市场有效提供。因此，政府应当提供（Q[，1]-Q[，0]）数量的数量，支付的价格是（P[，0]-P[，1]）。
一般来说，拥有高学历的劳动者更容易获得高收入。在市场经济条件下，人们因为接受了一定的文化、技术知识而提高了自己的工作能力，对企业而言，更愿意雇佣劳动效率高、有工作技能的劳动者，并愿意为之付出更高的工资，即教育还会产生内部收益，这就决定了教育不能采用完全依靠政府的提供方式。但“教育产业化”的提法也是不恰当的，我们在前面已经分析过，教育作为一种准公共品，市场是不能有效供给的。
那么，如何界定政府和市场在教育领域内的职能呢？在不同的阶段，教育的外部收益是有差异的，初等教育、中等教育、高等教育的世界平均外部收益率分别为18.4％、13.1％和10.9％，即教育的的外部收益随着教育层次的提高而递减；从教育的产品来看，越高层次的教育，其私人特征越明显，越低层次的教育，其公共产品的特征越明显。因此，就基础教育而言，由于其影响面大、单位成本低、外部收益大，为了鼓励人们消费此种产品，政府应该更多甚至是全部承担这方面的支出；就高等教育而言，由于其外部收益小，内部收益大，应采用市场运作的方式，以个人作为成本的主要承担者。
二、我国教育支出现状
实施科教兴国战略以来，我国在认识上对教育的的战略地位已经提高到了相当的高度。各级财政对教育事业的投入也在逐年递增，从表一中可以看出，我国的财政性教育经费从1995年以来保持着较高的增长速度。但我国教育仍然存在着支出总量不足、结构不合理的问题。这从1998年-2001年国债用途上可见一斑：1998年到2001年3年间我国共发行国债35100亿元，其中用于教育的支出仅为108亿元，约占国债总额的2％，与用于交通、城市基础设施建设等方面得支出相比显得过少。用于教育的国债中绝大部分用在了高等教育上，其中用于基础教育的国债仅为20亿元。
表一 我国1995年-2002年教育支出变化情况
年份
财政性教育经费（亿元）增长速度（％）占GDP比重（％）
1995年1411.52 20.16 2.41
1996年1671.70 18.43 2.46
1997年1862.54 11.42 2.50
1998年2032.45 9.12 2.59
1999年2287.18 12.53 2.79
2000年2562.61 12.04 2.87
2001年3057.01 19.29 3.14
2002年3491.40 14.21 3.41
数据来源：由《中国统计年鉴》（2003年）计算
1、教育支出总量不足从表一中我们看到，虽然从1995年以来我国的财政性教育经费占GDP的比重年年递增，但总体水平还很低。以2002年为例，我国财政性教育经费支出3491.40亿元，约占GDP的3.41％，虽比2001年的3.14％增加了0.27％，但与5.1％的世界平均水平相比，还显得很低，即使是与发展中国家的4.1％相比也有0.69％的差距。
2、教育支出结构不合理
（1）我国教育支出结构的不合理首先表现在义务教育支出较之非义务教育支出过少。我国《义务教育法》明确规定了财政应当在义务教育事业中承担的责任：国家对接受义务教育的学生免收学费，国家设立助学金，帮助贫困学生就读（第10条）；实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和各级地方政府负责筹措予以保证（第12条）。但实际情况是，2000年，由其他渠道筹集的义务教育经费收入为748.76亿元，占总经费的40.83％，而用于义务教育的预算内拨款为1085.07亿元，仅占总经费的59.17％，各级政府严重“缺位”。1996年，国际上平均每个小学生由政府支出的教育经常费用与该国人均GNP相比所占比例，经统计的127个国家的平均值为12.75％，全世界127个国家中只有十个国家低于这个比例，我国是其中之一，只有6％。在我国一些贫困地区，农村中小学的失学率达到30％，个别乡村的初三学生辍学率甚至高达50％。2000年我国接受义务教育的学生人数超过1.9亿，非义务教育的相应人数为2907万，在我国义务教育供给不足的严峻形势下，当年国家用于义务教育和非义务教育的财政性教育经费之比为52.11％∶49.27％，财政对教育的投入重点仍然放在非义务教育特别是高等教育上。在这样的财政教育支出结构下，高等院校可以动辄百万年薪聘教授，而有些农村中小学生却连课本、铅笔都买不起，两相比较，义务教育与非义务教育支出的矛盾凸现。
（2）基础教育与高等教育支出差距悬殊是我国义务教育与非义务教育支出矛盾集中表现。从表三我们可以看到，1995年我国基础教育生均公用经费为34.05元，与高等教育的2339.73元相比，相差了68.71倍；1996、1997两年这一差距有所减小，但到了1998年又有一个明显的回升，达到61.59，这种上升的是头保持到1999年，当年高等教育与基础教育的生均公用经费之比为61.75；2000年至2002年3年间这一指标大幅回落，分别是59.56、44.94和32.28；2002年再次上升到60.46。1998年为了扩大内需全国高校开始的全面扩招成为我国教育支出结构的分水岭，这也是造成1998年基础教育与高等教育生均公用经费之比再现波峰的主要原因。1999年后，我国逐步加大了对基础教育的投入，差率也相应地下降。
表三 1995年-2002年我国基础教育与高等教育生均事业费比较
年份 基础教育（元）高等教育（元）高等教育与基础教育比例
1995324.81 5442.0916.75
1996368.52 5965.7016.19
1997403.27 6522.9116.18
1998437.38 6775.1915.49
1999481.54 7201.2414.95
2000552.09 7309.5813.24
2001709.44 6816.239.61
2002865.01 6177.967.14
资料来源：同表二
再来看看1995年-2002年基础教育与高等教育生均事业费的变化情况。从表二可见，1995年基础教育生均事业费为324.81元，与高等教育的5442.09元相差16.75倍，以后各年都有所下降，特别是2001年和2002年，下降幅度达27.41％和25.70％。1998年后我国高校持续扩招，国家放开了对高校收取学费的种种限制，缴费上学已经成为广大学生家长的共识，但从表二的数据来看，1998-2000年3年间高等教育与初等教育的生均事业费比例并没有发生大的变化，这说明我国的财政性教育经费支出结构未能随高校扩招而进行相应的调整；2001年后，高等教育市场化逐步完善，国家减少了对高等教育的投入，高等教育与基础教育的生均事业费也从2000年的13.24下降到2002年的7.14。
表二 1995年-2002年我国基础教育与高等教育生均公用经费比较
年份 基础教育（元）高等教育（元）高等教育与基础教育比例
1996
42.76 2604.3660.91
1997
49.90 2865.6057.43
1998
46.97 2892.6661.59
1999
47.97 2962.3761.75
2000
49.05 2921.2359.56
2001
58.13 2613.5644.94
2002
75.69 2443.4732.28
资料来源：由《全国教育经费执行情况统计公告》（1995-2002年）与《中国统计年鉴》（2003年）计算
由此，我们可以得出结论：从动态的角度来分析，自1995年以来我国高等教育与基础教育支出差距从总体上来看有较大幅度的减小，但从静态的角度来讲，两者还存在着很大的绝对差距。
（3）各地区义务教育支出差距大是我国教育支出结构的又一不合理之处。在对义务教育实行的“分级办学，分级管理”体制的基础上，由于我国各地区经济发展极不平衡、财政状况差异大的现实国情，各地区对义务教育的投入水平也存在着很大的差距。从全国的情况看，2000年我国普通小学和初中生生均预算内事业拨款分别是479.28元和668.08元，最高的上海（小学2756.71元，初中2725.60元）与最低的河南（小学251.45元，初中409.19元）分别相差2505.26元和2416.41元，其比值分别为10.96倍和6.66倍，差异巨大；地区间义务教育投入力度的差距还表现在物质资源方面，就小学而言，1999年东西部小学的教学仪器达标率相差10.88个百分点、图书达标情况相差25.31个百分点，差距十分明显。
从今年4月起，国务院作出了调整和完善农村义务教育管理体制的规定，即政府对农村义务教育的责任从乡镇转到以县为主，由县统筹九年义务教育经费，并接受中央及省级财政的转移支付。这对解决农村义务教育投入不足的问题而言无疑是一大进步，但我们也必须看到，这种地区内的纵向转移支付对缩小地区间差异来说是没有太大的意义的：在假定各地区义务教育支出增长数额一样的前提下（现实情况是，发达地区的这一指标要高于欠发达地区），教育经费只是在各地区内部的再分配，这显然不会改变现有的地区间义务教育支出的格局。因此，发展规范的地区间横向转移支付制度不失为一条解决地区间教育支出不合理的可行之法。
（4）收入的两级分化导致的各收入阶层占用高等教育资源的差距是值得我们关注的另一不平等现象。据上海财经大学对高等教育投资收益的调查研究表明。占城镇居民家庭总户数20％的低收入阶层享受到了11.38％的高等教育；占20％的中等偏下收入阶层享受到了10.12％的高等教育；占40％的中等和中等偏上收入阶层享受到了26.57％的高等教育；而占城镇居民家庭总户数20％的高收入阶层却享受到了51.91％的高等教育。也就是说，我国高等教育投资所形成的收益主要由高收入阶层所获得，这是高校市场化发展的必然结果，但显然是非常不公平的，因此，政府应该加大对高等教育的投入，让私人尽可能少地承担即高等教育的成本。
三、造成我国教育支出不合理的原因分析
通过以上的分析，我们已经得出了这样的结论：义务教育与非义务教育，特别是基础教育与高等教育支出的矛盾是我国教育支出结构不合理的主要内容，那么，是什么导致了两者之间如此巨大的差距呢？笔者认为主要有以下几点原因：
1.政府在教育支出结构上的职责没有明确。前面的分析中我们提到，教育的外部性是随着教育层次的提高而逐渐减小的，因此，政府应当更多地承担作为最低层次的基础教育的支出，而将最高层次的高等教育更多地交给市场，但从我们现实的情况看，教育行业市场成份仍然相当弱，仅是1998年后在高校领域才开始初级的市场化运作，即意味着，政府与市场职能的划分还没有走出计划经济体制的阴影，政府在基础教育上的缺位和在高等教育上的越位同时并存。
2.教育行政部门的短视行为。“十年树木，百年树人”，教育，特别是基础教育投资周期长，见效慢，收益不对称；基于基础教育的这些特点，再加上市场经济下一些教育行政部门的急功近利，使得原本就很有限的教育资金被更多地投向了能在短期内产生轰动效应的高校建设，相对的，基础教育建设就被轻视甚至是忽视。客观上，我国近年来兴起的所谓“211”、“985”工程也给某些教育行政部门的这种短期行为提供了机会。
3.我国现行的“分级办学，分级管理”义务教育管理体制不合理。我国目前还处于社会主义的初级阶段，人民生活水平还比较低，各级政府特别是地方政府承担着广泛、具体的政治责任和经济责任，承担自己范围内的义务教育支出必然会挤占各地方政府用于其他方面的资金，对于一些贫困边远地区而言，从本就十分紧张的经费中抽取数额不小的教育资金是很困难的。显然，我国现行的教育管理体制缺乏对地方政府加大基础教育投入的激励。
4.高等教育支出刚性。财政多年来用于高等教育的拨款，由于既得利益刚性的影响，难以随高校办学经费结构的巨大变化而调整，相反，由于教育行政主管部门指导思想的偏差，试图在短期内建成几所世界一流大学，所以用于高等教育的经费反而有所增加，两方面相加的结果，就是普通高校经费不能减，重点大学经费必须加，在财政性教育经费总量有限的前提下，挤占基础教育经费就成为必然。
四、几点建议
针对我国教育事业存在的问题，笔者提出以下几点建议：
1.加大政府对教育的投入，提高教育资金的使用效率；调整财政支出结构，适当增加公共教育支出。邓小平同志早就说过，宁肯牺牲一点经济建设速度，也要把教育问题解决好。各地在实践中也越来越感受到，高水平人才的缺乏和劳动者素质不高已经成为制约当地经济发展的关键因素。当前，各地大力发展基础设施建设，教育应是其中最重要的部分，一些发达国家的历史经验也证明，教育对国家发展的作用和经济回报率不会低于交通等基础设施建设的。
2.我国义务教育与高等教育支出不合理首先发端于政府与市场职能在教育领域内的错位，因此，正确界定政府和市场在教育领域内的职能是我们首先要解决的问题。越高层次的教育，其私人特征越明显；越低层次的教育，其公共品的特征就越明显。基础教育的“公共品”和高等教育的“准公共品”的属性，可以被视为划分我国政府与市场在教育支出职能上的依据，即：政府承担全部基础教育，让适龄人群免费接受义务教育；而市场更多地承担高等教育的支出。
3.进一步推进高校的市场化改革，多渠道筹集资金，多形式办学。在教育支出总量不足的情况下，高校经费仍然存在一定的缺口，也就是说，虽然我国财政教育支出结构严重的向高等教育倾斜，但从总体上来看，我国高等教育支出还存在一定的不足。笔者以为，造成这种现象的原因有两个，一是教育资金在高校内部的分配结构不合理；二是教育支出经费总量不足。因此，如何合理调整和筹集高等教育资金就成了我们在调整教育支出结构前必须要解决的问题。
在调整高校教育支出结构上，转变教育主管部门在指导思想上的偏差，适当减少对重点高校的财政拨款，增加普通高校特别是省级高校的财政支出是我们工作的重点。在办学经费的渠道上，我们可以从两方面入手，第一，利用高校的人才优势、科技优势和政策优势，走科技产业化之路，让高校自筹资金；第二，利用高校目前良好的信用优势，充分利用银行贷款，开辟筹资新渠道。另外，鼓励社会力量办学，引导企业、个人捐款，扶持民办高校的建设，提倡校企合作，也不失为解决我国教育经费不足的可行之策。
4.适时调整财政性教育经费的支出结构，加大义务教育投入。从短期看，即使财政投入没有大的增加，合理削减高等教育支出，相应地增加基础教育特别是农村义务教育支出的投入是可行的；从长期来看，在弥补了高校经费的缺口后，大幅度调整教育支出结构，增加对基础教育的财政支出成为可能。
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