从政府、市场、社会多元共治看奥斯特罗姆多中心治理理论的适用性与局限性_公共物品论文

浅析奥斯特罗姆多中心治理理论的适用性及其局限性——基于政府、市场与社会多元共治的视角，本文主要内容关键词为：奥斯特论文,适用性论文,局限性论文,视角论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D62 [文献标志码]A [文章编号]1003-7608(2014)05-0050-04

      一、多中心治理理论兴起的理论背景

      多中心治理理论是当今西方学术界最热门的理论之一，“多中心”一词是迈克尔·博兰尼(Michael Polanyi)在《自由的逻辑》一书中首次提及和阐释的。印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析，共同创立了多中心治理理论。对于公共事务的治理，传统的观点一般有市场派和政府派。市场派以公共选择理论为基础，基于“理性经济人”假设认为，对于公共事务的治理，人们会通过市场自动达到帕累托最优。面对“强市场、弱政府”的治理模式所带来的“市场失灵”困境，以凯恩斯主义为代表的政府派强调，政府理应在公共事务的治理过程中实现从“划桨”到“掌舵”的转变，一只“看得见的手”以“强势政府”的身份进入公共事务治理的诸多领域中。

      (一)市场在治理过程中遭遇失灵

      市场派认为，公共事务治理可以通过市场这只“看不见的手”实现资源的优化配置。然而，在现实的公共物品提供中，市场并没有达到万能，而是遭遇难以克服的困境，这就是市场失灵现象。

      (1)公地悲剧。“公地悲剧”是由美国学者加勒特·哈丁(Garrett Hardin)1968年在《科学》杂志上首先提出的，他形象地通过公共牧场的例子阐释“公地悲剧”这一现象。他指出，在一个公共牧场上，每家牧民都尽量增加牧羊的数量以获得最大的收益；牧羊数量的增加提高了私人收益，但羊群对草场的破坏则由全村人共同承担。总之，“公地悲剧”指的是，“理性经济人”会在使用公共资源的情况下，追求自身利益的最大化，从而造成公共资源的过度利用或退化。

      (2)“囚徒困境”。1950年，就职于兰德公司的梅里尔·弗勒德(Merrill Flood)和梅尔文·德雷希尔(Melvin Dresher)拟定了“囚徒困境”的大致雏形，后来由顾问艾伯特·塔克(Albert Tucker)以囚徒方式阐述，并命名为“囚徒困境”。在“囚徒困境”中，每个囚徒都是“理性的”，而且他们也都知道对方是“理性的”，每个囚徒都选择了对自己而言是理性的“占优策略”，而结果对每个人而言却都是次劣的，对集体而言则是最劣的。这与基于“理性经济人”假设下的每个个体追求自身利益最大化会带来集体利益最大化的推论相矛盾。

      (3)集体行动的逻辑。一般认为，集体行动的逻辑是由美国学者曼瑟尔·奥尔森(Mancur Lloyd Olson)1965年在《集体行动的逻辑》一书中正式完整地提出。自亚里士多德以来，政治学家一直假设社会成员为了共同利益能够相互联合实现自治，这是民主社会赖以存在的社会基础。亚里士多德笔下的雅典公民为了实现城邦的“至善”参与政治活动，霍布斯笔下的自然人为了消除人与人之间的混乱无序的“战争状态”而签订契约，托克维尔笔下的美国人为了共同的利益而自愿结社。曼瑟尔·奥尔森对上述观点进行了批判，并强调集体行动的成果具有非排他性和公共性的特点，所有集体中的成员都能从中获益，包括那些没有分担集体行动成本或风险的成员，这种不对等的成本收益模式导致了在集体行动中存在“搭便车”现象，所以理性自利的个体一般不会自动采取集体行动，需要采取“选择性激励”等措施。

      (二)政府在治理过程中陷入失灵

      市场在治理公共事务过程中遭遇失灵，使得一些学者将希望寄托于政府，期望政府在公共物品的供给中有所作为，但是政府在公共事务治理过程中同样陷入失灵。正如萨缪尔森等所指出的那样，“应当先认识到存在着市场失灵，也存在着政府失灵……当政府政策或集体运行所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”。所谓政府失灵是指，在公共物品的提供过程中，由政府干预而引发的一系列非效率性资源分配，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差。政府失灵主要表现在以下方面。

      (1)公共政策制定失误或执行低效率。在公共选择理论家看来，社会实际上并不存在政府公共政策所追求的公共利益，只存在各种利益之间博弈缔约的过程；即使现实社会中存在一些比较一致的利益，现有的决策体制或决策方式也难以达到理想的效果；信息沟通的有限性，不管是政治家还是选民都是在信息有限的情况下参与决策；民主投票的“短见效应”，无论是选民还是政治家都是着眼于眼前的政策效果而参与决策，忽视了政策的长远性等因素，使得公共政策制定失误或执行低效率从而导致政府失灵。

      (2)公共物品供给的高成本或低效率。公共选择理论学派认为，由于政府垄断了公共物品的供给，缺乏竞争对手，因而导致政府在提供公共物品的过程中缺乏追求利润的动机，政府官员的目标不是追求利润的最大化，而是规模的最大化，引发政府对公共物品的过度投资，造成机构臃肿、人员超编、财政赤字、效率低下等问题的出现。另外，加上缺少对政府的监督，使得政府容易在公共物品的提供中滋生腐败现象。

      (3)政府的盲目扩张。公共选择学理论家分析，政府作为公共物品的提供者、政府作为社会财富的再分配者、利益集团的存在、官僚机构的存在、财政幻觉等五个因素使得政府积极谋求预算的最大化。政府开支的畸形增长，政府机构的盲目扩张，造成了社会资源浪费、资源配置低效、官僚机构腐败、通货膨胀等政府失灵问题。

      (4)政府的寻租行为。根据布坎南的定义，“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润”。常见的寻租行为有政府定价、政府专许、国家关税和国家进口配额、政府大宗采购等，政府的寻租行为具有非生产性，通过权力介入市场交易活动，导致社会资源配置的低效率和分配的不合理，使得政府在公共事务治理过程中陷入失灵。

      二、多中心治理理论的内容

      由于市场或政府在公共事务的治理过程中失灵，奥斯特罗姆夫妇基于长期的社会实证调研认为，公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作”。多中心治理理论的核心是，主张采用分级别、分层次、分阶段的多样性制度设置，加强政府、市场、社会之间的协同共治。该理论的价值在于“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大限度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展”。

      (一)理论假设

      任何一种治理理论都有其理论预设前提，多中心治理理论作为治理理论的一种也不例外。为了科学地论证多中心治理的逻辑与内涵，奥斯特罗姆夫妇预设了如下理论前提：(1)城市公共物品和服务在其生产函数方面不同于其同时受到影响人数方面；(2)对公共物品和服务偏好接近的人在聚居方面倾向于抱团；(3)公民通过观察或耳闻的方式来比较相关管辖单位解决问题的绩效；(4)在多个不同组织范围和规模的管辖单位选择适合自己的公共服务，并可以根据需要选择向其他地区迁居；(5)多个管辖单位有利于实现财政收支平衡，使服务的受益者共担成本，再分配最好由州或者中央政府等大的单位负责；(6)选任官员可以根据公民需求在大城市地区选择公共物品和服务的潜在生产者，并通过签约外包的方式限制低效生产；(7)鼓励续约的生产者采用先进技术，提倡有效的团队协作生产，提高生产经营效率。

      (二)基本内涵

      多中心治理理论强调治理的主体是多元，而不是一元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式。如图一所示：

      

      图一 多中心治理模式下公共物品的供给示意图

      (1)政府维度：政府不是单一的治理主体。在多中心治理理论的视域下，同时存在政府、市场、社会参与公共事务的治理与公共物品的供给过程，其中，政府不是单一的治理主体，政府与市场、社会不再是对立的，而是相辅相成的。公共物品和服务的供给主体不再是政府单一垄断，通过政府、市场、社会之间的竞争和协作促进公民享有更多的选择权和更好的服务。对于公共事务的治理，政府不再是简单地发号施令或采取行政措施来解决问题，而是要借助市场、社会的协调和合作，实现治理目标。在多中心治理中，政府更多的是扮演中介者的角色，制定多中心治理格局的宏观框架和参与主体的行为规则，运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供与治理供给依据和便利。

      (2)市场维度：市场参与公共事务的治理。在多中心治理理论的视域下，公共事务的治理不仅仅有政府的参与，同样也需要市场的协同参与。现代社会分工协作体系的进步促进了公共物品生产体系和供给体系的分离。在市场机制下，由于严格地按照供求关系生产公共物品，基本达到了供给与需求之间的平衡。另外，在市场机制下，企业在生产公共物品过程中严格地按照成本—收益分析生产，提高了公共物品的供给效率和效能。这些都使得市场成为公共事务治理主体中不可或缺的重要组成部分。

      (3)社会维度：社会作为第三个中心参与公共事务的治理。奥斯特罗姆夫妇在系统地分析了公共事务的治理典型模型“公地悲剧”“囚徒困境”“集体行动的逻辑”之后得出结论：每个个体的理性行为可能造成集体的非理性后果，个体从自身的利益最大化的角度出发，导致往往会忽视公共事务的利益。奥斯特罗姆夫妇用博弈论这一分析工具，否定了前人认为公共事务的治理或彻底私有化或强化中央集权的观点，提出了政府与市场以外的解决方法，那就是，人们通过自筹资金与自主合约可以达到问题的有效解决。奥斯特罗姆夫妇经过大量的实证调查、分析发现，与政府的强制管理和纯粹的市场化运行方式相比，一些社区为了管理好森林、湖泊和渔场等公共资源，相互依赖的个体组织起来，通过自筹资金与自主合约的形式进行自主治理，从而规避了公共事务治理的困境，取得持续的共同收益。

      三、多中心治理理论的适用性及其局限性

      亚里士多德说过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有相关的事务。”多中心治理理论打破了以往学者认为只有国家或市场是解决公共事务治理之道的定式思维，提出了政府与市场之外新的可能性方式，即在政府、市场两个中心之外引入社会，作为“第三个中心”，这是该理论的贡献与创新之处。

      (一)多中心治理理论的适用性

      (1)多中心治理理论有利于发挥政府、市场、社会等治理主体的积极性。与传统的公共事务治理模式相比，多中心治理理论趋向治理权力的下放，注重发挥社会自主组织作用，从而建立起政府、市场、社会平等的民主协商治理网络，有利于综合发挥各治理主体的积极性和优势作用。正如Andreas Neef指出的那样，多中心治理是一项旨在促进社会各界人士在公共事务治理上参与知识交流与协商一致的多层次、多途径的治理模式，它激励了各行为主体在跨部门沟通与协调中发挥更加积极的作用。总之，多中心治理理论是平等的民主协商治理，它打破了传统的公共事务或政府或市场治理的单中心模式，改变了政府和非政府行为主体的治理责任与能力，有利于发挥政府、市场、社会等治理主体的积极性，从而实现公共事务治理的高效性。

      (2)多中心治理理论有利于公共事务可持续开发与利用。由于公共事务的复杂性与多样性，单一治理主体很难掌握精确的信息、制定科学的决策。多中心治理理论综合发挥了政府垄断分配方式的集中性、企业市场化方式的高效性以及社会自主组织合约治理的灵活性的优势，从而规避了单中心治理模式弊端，有利于制定科学、合理的决策，提高公共事务治理的效率。Claudia Pahl-Wostl从规范性的角度指出，多中心治理理论中的多元主体构成的多中心系统具有适应不断变化外在环境的能力，并在公共事务治理的突发性事件中与其他治理主体失灵情况下能够做到负面影响最小。因此，从一定意义上讲，多中心治理理论具有很强的适应性，它是一种高效能化的公共事务治理模式，能够在外在环境不断变化的过程中保持一定适应性与回应性，这既有利于满足人们对公共物品的需求，又有利于实现公共事务治理的高效化。

      (3)多中心治理理论有利于发挥社会自主组织与公民的积极性。与传统的公共事务或政府或市场治理的单中心模式相比，多中心治理模式把公民从公共物品的消费者变成了生产者与消费者二者身份的统一，有利于培养公民的责任感与积极性，促进社会自主组织的发展与壮大。随着多中心治理将治理权力更多地下放给社会自主组织与公民个人，当公民个人针对公共事务的治理不能立即通过彼此之间的协商解决时，其可能会交给现有的治理组织或创建一个新的治理组织专门针对这一特定问题。这样，在公共事务的治理上，随着多中心治理理论更多地将治理权力下放给社会自主组织，社会自主组织以及公民个人由于涉及处理公共事务问题上直接关涉自身的利益，所以更容易发挥积极性与创造性，从而做出符合社会正义的公共事务治理政策。

      (二)多中心治理理论的局限性

      反思多中心治理理论的内容、研究对象、制度环境、实践应用等层面，笔者认为该理论仍然存在一定程度上的局限性。该理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未必一定能够提供理想的政策选择方案。

      (1)多中心治理容易陷入“无中心”的倾向。多中心治理理论认为，在治理公共事务和提供公共物品时，存在多个权力中心和组织体制，反对权力的单一性和集中化，主张权力的多样化和分散化。多中心治理是相对于单中心治理而言的一种社会秩序和治理结构，它颠覆了传统的一个部门完成一件事情的治理方式，代之以多重权力中心治理公共事务的一种方式。为了确保多中心治理模式的有效性，奥斯特罗姆夫妇预设了公共物品的制度供给、可信承诺、相互监督三个理论困境问题的解决。在处理好这三个问题后，社区中的人们才有可能通过自筹资金与自主合约形式解决一些公共物品的供给问题。但是，假如这三个问题没有得到解决的话，多中心治理很容易陷入“无中心”的倾向，多中心治理的模式也有可能因而失灵。

      (2)研究对象范围选取上具有一定的局限性。奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论是属于实证研究的范畴，这些实证研究的案例由于本身带有一定的局限性，从而也影响了其理论的科学性。从奥斯特罗姆夫妇实证研究的时间来看，对洛杉矶地区地下水的研究始于20世纪50年代，对美国大城市地区警察服务的研究始于20世纪70年代，对瑞士、土耳其、西班牙、加拿大、日本、菲律宾、斯里兰卡等国公共池塘的研究集中在20世纪70—80年代。在步入21世纪的今天，科学技术得到了快速发展，很多新的技术手段引入了公共事务的治理，多中心治理理论在实践层面的应用必将面对更多的外在因素；从奥斯特罗姆夫妇研究案例的范围来看，其研究对象主要是小规模的公共池塘资源，参与治理的人数一般在50至15000人之间，并且这些人的经济收入主要依赖该公共池塘资源。所有的研究对象都是具有非排他性且能够单独消费或使用的公共池塘资源，对于公共物品和收费物品，并没有提及，这些被选案例难免在范围上带有一定程度的局限性。

      (3)理论成立的制度环境不具有普遍性。多中心治理理论成立的制度环境是西方民主社会，该理论是否存在于世界范围内的其他社会模式还有待商榷。奥斯特罗姆夫妇认为，“民主社会的重要特质是，决策权能够广泛分散，个人有充分的裁量权或者自由，政府官员的行为受到有效约束。从规范的观点来看，民主社会的活力取决于社会治理中存在着实质的多中心因素”。从世界范围内来看，并不是所有的国家都是民主国家，而民主是多中心治理赖以发挥作用的制度基础。如果民主是多中心治理模式运作前提的话，那么多中心治理理论的适应性不具有普适性而仅限于民主国家。

      (4)实践层面操作难度较大。多中心治理理论是一个庞大的理论体系，涉及政治学、社会学、经济学、心理学、管理学、生物学等众多学科，内容庞杂。在多中心治理理论的视域下，奥斯特罗姆夫妇对多中心治理的条件要求是相当严格的。首先，参与治理的个体间具有高度的相似性。这样，在相同的外部环境下，参与者会选择相同或接近的解决方案，避免“搭便车”现象。其次，参与治理的个体对公共资源具有高度的依赖性。再次，参与治理的个体有互惠共识，并相信这种共识能够作为初始的社会成本。这些条件的要求未必在现实社会环境中真实地存在，从而导致该理论在实践层面操作难度较大。

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