社会保险稽核相关问题初探，本文主要内容关键词为：社会保险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保险制度是一项荫泽后世、功在千秋的的伟业，它关系到老百姓能否安居乐业、社会能否长治久安，具有充分体现社会制度优越性的社会属性。我国社会保险体系历经十余年的改革发展已日臻完善，并取得了令人瞩目的成绩。然而目前许多地区征缴力度不足、支付管理薄弱，导致社会保险基金收支严重失衡，前景不容乐观。为了加强和规范社会保险费征缴稽核工作，国务院和劳动保障部分别于1999年、2003年颁布了《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《条例》）和《社会保险稽核办法》（以下简称《办法》）。
一、社会保险稽核行为的法律属性界定
1.从立法精神来看，社会保险稽核是一种依委托的具体行政行为
《办法》的第3条明确了县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作，然而《条例》中规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作；社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，可以进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作。可见，依《办法》规定看，似是对社保经办机构负责稽核工作予以授权，但根据上位阶《条例》的行政法规立法精神，社会保险稽核是一项权属劳动保障行政部门的具体行政行为，不同于依法律、法规授权行使行政职能的行为，因此《办法》的规定实质上应理解为：社保经办机构负责稽核是以部门规章的形式统一进行委托的一种委托行为。该行为具有如下特征。
首先，稽核行为是作为非国家行政机关的社保经办机构基于行政法规、部门规章的规定，受行政机关委托行使一定行政职能的行为。社会保险经办机构及其下设的稽核部门均不是独立的行政主体，不具有与行政机关相同或相似的法律地位，不能以自己的名义实施行政行为，只能以委托行政机关的名义行使委托范围内的特定行政职能。
其次，该委托行为对外的法律责任不由其本身承担，而是由委托行政机关对该行为的相对人或利害关系人依法承担。此外，在内部行政法律关系中，稽核部门是作为与委托行政机关相对的独立一方当事人，即属内部法律关系的一方主体，其享有相应的法定权利和负有相应的法定义务。例如，依据法定或约定取得履行职责所必须的行政职权、管理手段，同时稽核部门依据委托约定负有依法行使行政职权、对于履行职责过程中的过当或不力行为对内承担相应责任等义务。
2.从业务实体来看，社会保险稽核是一种行政强制行为
社会保险稽核是一项确保基金统筹积累、应收尽收的具体行政行为，同时又对危害社保公共管理秩序的违法行为发挥着预防或制止作用，具有一定的强制性。社会保险稽核通常采取日常稽核、重点稽核和举报稽核等方式进行，其所行使的职权包括要求被稽核单位提供与缴纳社会保险费相关的情况和资料及对被稽核对象的参保情况和缴纳社会保险费等方面的情况进行调查、询问等，均体现出一定的强制性。然而该行为虽在一定程度上会限制相对人部分权利的行使，但并不直接发生相对人权利的被处分。可见，社会保险稽核行为完全符合行政强制行为的行政性、具体性、强制性、非处分性等法律特征，是一种典型的行政强制行为。
综上所述，社会保险稽核是一种依委托的具体行政强制行为。该法律属性的界定不仅对划分社会保险征缴各方的权责关系及实现弥足重要，而且对相关争议的处理机制及相关制度的改革完善尤为关键。
二、社会保险稽核的权责关系及实现
在行政关系体系中，行政管理关系即行政主体与行政相对人的关系是其最主要的组成部分，而权责关系又是行政管理关系中的核心内容。研究稽核的权责关系，首要问题应是对行政主体及相对人的明确界定。
在行政管理法律关系中，作为一方当事人的行政主体应具有以自己名义依法行使行政职权、并由其本身对外承担法律责任的特征。因此社会保险征缴稽核行为的行政主体应是社会保障行政部门，而非经办机构或稽核部门。而作为另一方当事人的行政相对人则通常要求具有如下特征：首先，应是行政管理的对象；其次，其权利、义务受到行政行为的实质影响。即受到行政管理的任何个人或组织，只要其权利、义务受到行政主体行政行为的实质影响，就具备了行政相对人的地位，而不论该影响是直接还是间接。由此可见，在社会保险稽核的行政行为中，被稽核单位是直接相对人勿庸置疑，而被保险人实质上也是该具体行政行为的另一方相对人，因为行政主体不仅直接管理和影响由用人单位代扣代缴应由被保险人个人承担的部分保费，而且稽核行为的有力与否间接决定着被保险人的相关待遇能否得到切实维护。此外，行政复议作为一种依法申请的行政行为是行政相对人行使行政救济权的重要法律制度，而行政诉讼作为一种司法审查制度也是行政相对人行使法律救济权的重要法律监督途径。若将被保险人仅归为一般的利害关系人而排除在行政相对人的范围之外，则会导致被保险人仅囿于对用人单位的劳动争议仲裁或民事诉讼的樊篱之内，而对行政机关稽核不力的具体行政行为无任何维权途径。
由以上社保稽核法律属性的界定及行政管理关系中主体与相对人的明确不难看出，该行政行为的权责关系包含两方面的内容：其一是劳动保障行政部门与被稽核单位之间的权利、义务关系；其二是劳动保障行政部门与被保险人之间的权利义务关系。从权责实现角度来看，前者中行政主体可委托社会保险经办机构的稽核部门依法行使具体稽核行为，对违法违规行为有权责令其限期改正，或直接依法处罚；后者中行政主体除依法责令用人单位代扣代缴应由个人承担的社会保险费外，对于冒领或骗取社会保险待遇的可责令退还、行政处罚，甚至申请司法机关追究其刑事责任。而在这两种关系中，行政主体均负有依法开展稽核工作、切实保障行政相对人合法权益的义务，否则无论是稽核过当还是稽核不力，两方相对人中任何一方均可对其具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼。
三、与社会保险稽核相关的争议处理机制
社会保险稽核行为除引发行政主体与行政相对人之间的行政争议外，往往同时伴随着行政相对人之间的劳动争议。例如，用人单位未按上年度工资总额作为缴费基数导致职工养老金待遇严重偏低的问题，依据相关规定劳动者的维权途径有两条：一是就行政主体稽核不力行为申请复查或行政复议，对行政复议决定不服依法向人民法院提起诉讼；二是就用人单位未履行按时足额缴纳保费的法定义务而向劳动监察部门举报，或申请劳动争议仲裁，对裁决不服可向人民法院提起诉讼。然而目前关于相关争议处理机制的规定仍存在一些瑕疵，许多问题值得进一步商榷。笔者想就以下几方面提出自己的拙见。
1.行政争议处理办法中存在的瑕疵及改革初探
2001年，劳动保障部发布实施的《社会保险行政争议处理办法》（以下简称《处理办法》）中规定，公民、法人或者其他组织对于经办机构未按规定审核社会保险缴费基数、未按规定核准、支付、调整社会保险待遇等具体行政行为，可先向做出该具体行政行为的经办机构申请复查；对复查决定不服，或经办机构逾期仍未做出复查决定的，可向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议；对行政复议决定不服，可依法向人民法院提起行政诉讼。笔者认为，《处理办法》对于申请复查的规定符合行政行为违法或不当可限期复查改正的惯例，对行政诉讼等相关诉权的规定也合理合法无可厚非，但关于复查和行政复议的机构设定却差强人意。
首先，社会保险经办机构及其下设的稽核部门不具备行政主体资格，其实施的行政行为并非法律、法规授权，而是一种依委托、有权限的具体行政行为，因此行政复议的被申请人不是社会保险经办机构，而是劳动保障行政部门；其次，即使如《处理办法》界定的由经办机构负责处理社会保险事务是一种授权行为，根据我国现行法律法规的规定，行政复议机关通常是指作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关或所属的人民政府。因此，如果依照《处理办法》将复查的权限归于社保经办机构，将行政复议权限归于直接管理该经办机构的劳动保障行政部门，不仅有悖于执法权、监督权有效分离的法治精神，违背了“自己不得裁决自己案件”的公正性原则，而且容易引发申请人对复查、复议公正性的质疑，也会为复查、复议机关与原判机关协同舞弊提供温床。因此笔者认为，对于稽核部门的行政执法过当或不力行为，相对人应向直接管理该经办机构的行政部门提出复查申请，由行政部门组织人员或监督经办机构进行复查；对于复查决定不服或行政部门逾期未作出复查决定的，申请人可就稽核引发的行政争议直接向同级人民政府或上级劳动保障行政部门申请行政复议。
2.劳动争议处理办法中存在的不足及完善初探
国务院1993年发布实施的《企业劳动争议处理条例》规定，企业与职工之间因执行国家有关工资保险等规定而发生的劳动争议可直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。但鉴于社会保险费未按时足额缴纳引发的争议涉及到社会保险基金的利益，且劳动保障部在《〈企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》中将“保险”仅定义为社会保险待遇，因此一些地方文件已将其归为行政法律关系范畴，规定通过行政法律渠道处理。例如，北京市劳动争议仲裁委员会《关于劳动争议案件若干问题的处理意见》已明确规定，自2004年1月1日起劳动争议仲裁委员会不再受理未按时足额缴费所引发的争议。
笔者认为，前者笼统地将社会保险纠纷纳入劳动争议仲裁的受案范围明显欠妥。因为社会保险费的按时足额征缴是一种法定的、具有赋税性质的行政强制征收行为，将其作为一般劳动争议处理不仅因仲裁时效过短而难以切实维护劳动者合法权益，而且也易引发用人单位运用时效逃避法定缴费义务等问题；而通过稽核、复查、行政复议等行政法律渠道处理该类争议，不仅在程序上更便捷有效，而且充分体现出社保稽核是一种公权利的行使，依据国际惯例和法理精神不宜设定时效制度、不受申诉时限的影响。因此，将未按时足额缴费产生的争议归为行政法律处理范畴，不仅还基金征缴的行政性以本来面目，更是社保基金管理的一项长足进步。
但另一方面，后者将未按时足额缴费所引发的争议均排除在劳动争议仲裁受案范围之外也不免有失偏颇。首先，未按时足额缴费本身产生的争议，从用人单位与劳动者的法律关系来看仍是一种劳动争议，应属于劳动争议仲裁的受案范围；将其归为行政法律处理范畴，只是从行政主体与被保险人的权责关系出发，为劳动者提供了另一条便捷有效的法律救济途径；其次，由未按时足额缴费引发的其他争议，从性质上看大都是关于社会保险待遇的劳动争议，自然也属于劳动争议仲裁的受案范围。以工伤保险为例，根据《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》（北京市人民政府令第140号）规定，未参加工伤保险的职工发生工伤或职工在用人单位欠缴工伤保险费期间发生工伤，工伤保险基金不予补支相关工伤待遇。可见，虽然用人单位未按时足额缴费在一定意义上也是稽核不力的表现，但根据权力和义务时间上的对应性，用人单位未按时履行缴费义务，自然不应享受由社保基金承担工伤待遇的权利。那么应由用人单位承担的相关赔偿责任得不到实现所引发的劳动争议，自然应属于劳动争议仲裁的受案范围。
此外，对于用人单位未依法缴纳社会保险费的行为，当事人或利害关系人可向劳动监察部门举报。然而稽核部门的成立在许多方面与监察部门存在权力的重叠，尽管从政府角度来看，后者是以稽核的形式履行行政部门委托的法定职责，前者是以监察的形式维护劳动者权益，但两部门在社会保险缴纳情况的管理方面拥有相同的执法权力、采取相同或相似的执法措施，这有悖于法理学中权限设定的相关精神。一方面两者同时行使有重叠的执法权，势必会给用人单位的正常生产经营带来诸多不便；另一方面两者随意解释、削减或弱化自己的行政职权，也易引发相互推诿、行政执法均不力等一系列问题。鉴于两者权限划分涉及因素众多，需统筹考虑、深入探讨，在此不便赘述。
3.由社会保险争议分析所引发的对于社会保险稽核部门委托职权的再思考
由以上两方面争议处理的分析很容易引发我们对一些特殊现象的思考，那就是在社会保险基金征缴和待遇发放过程中，有时行政部门的错误行为未必侵害两方相对人的合法权益，甚至还会为其谋取一定的非法利益，这种情况虽不易引发任何行政争议或劳动争议，但却会造成社保基金的大量流失。例如，行政审批部门为用人单位大批待岗人员违规办理特殊工种提前退休手续，不仅使用人单位节省大笔社会保险费和待岗生活费，也让退休人员提前享受到养老保险待遇，免予继续缴纳个人承担的部分保费。再如，未依法按时足额缴纳工伤保险费的用人单位出现工伤后，行政审批部门建议其尽快补缴工伤保险费，而后违规于办妥补缴手续后作出工伤认定，从而使大量工伤保险待遇由基金支付。诸如此类的行政审批错误，虽然不会引发任何行政争议或劳动争议，但却为社保基金的流失打开了一个令人触目惊心的黑洞。因此，我们应该切实关注、重新审视行政行为内部监督的现状，从社保基金收支实务出发，建立合理有效的监督机制。笔者认为，稽核部门的成立是建立和完善与社保基金相关的审批监督制度的良好契机，劳动保障行政部门应委托或授权稽核部门对相关的行政审批予以程序上和实体上的监督。将目前阻碍重重、步履维艰的事后监督转变为防患于未然的事前监督，只有这样才能弥补行政审批内部监督的真空，有效制止蠹蚀基金行为的发生。否则过分拘泥于行政组织的形式法定原则，惮于授权稽核部门更多的行政职能，可能会不合时宜地使改革陷入束手束脚的沼泽地。
四、建议构建完善的行政强制体系，增强行政行为的威慑力
我国社会保险制度虽已发展10余年，但毕竟收支周期过短、基金储备薄弱，加之确保社会保险费“应收尽收”的制度和措施亟待完善；尤其在《条例》和《办法》出台前，对于社会保险缴费基数的稽核无任何切实可行的政策指导和规范，导致经办机构对企业上报的相关信息流于形式上的备案、疏于实质性的审查，从而导致了社保基金远未“应收尽收”，潜在的亏空危机已日益突显。以养老金为例，随着我国城镇居民老龄化进程的加快，基本养老金支出的快速增长，部分积累的基金筹集模式将变成实质意义上的现收现付制，以致最终入不敷出。据统计，截至2003年6月，全国企业欠缴基本养老保险费高达436亿元，致使个人账户的资金因弥补社会统筹账户不足已成为事实上的空账。另据世界银行测算，中国养老保险的隐性债务高达2万亿元以上。由于近几年国家财政对养老保险基金的注资逐年增加，2003年已高达474亿元，未来若以这种填补方式持续下去，国家财政压力将难以承受，可见问题之严重决非危言耸听。因此笔者认为，把好基金的征缴关，加大社保稽核的强制力度已迫在眉睫，而构建完善的行政强制体系是增强行政行为威慑力的第一要务。
1.完善行政强制措施制度
行政强制措施是指行政主体在国家行政管理过程中，为了维护社会的公共管理秩序、预防或制止危害社会事件或违法行为的发生、保障行政处理决定的顺利作出所实施的临时性、强制性的实力行为。在社保稽核中，除现有的强制检查制度外，还应增设强制保全制度。如，对于可能证明行政相对人违法与否或责任大小的证据予以扣押；对于可能丢失或以后难以取得而需要保全的证据当场登记造册、予以固定封存，责令当事人妥善保管；冻结行政相对人在银行等金融机构的存款或其他账户，以防转移资产、逃避行政强制措施的有效执行；查封或扣押相对人的财物，确保其给付义务的履行等。
2.建立行政强制执行制度
行政强制执行是指针对不履行法律直接规定或由行政行为确立的义务而采取的强制措施，是一种强迫作为义务主体的行政相对人履行其应履行义务、以达到行政目的的行政职能。在目前的相关规定中，稽核部门依委托无任何行政强制执行权，即使被稽核对象拒绝稽核或伪造、编造、故意毁灭有关账册、材料迟延缴纳社会保险费，社保经办机构也只有报请劳动保障行政部门依法处罚；而劳动保障行政部门通常也是诉诸法院行使强制执行权。这种体制不仅严重削弱行政行为的强制力度，而且在程序上过于繁冗靡费，造成人力、财力的不必要浪费；加之时间上的拖沓，也会不可避免地为行政相对人规避或弱化其法律责任、阻碍或抗拒强制执行的有效进行提供了斡旋的机会。因此笔者认为，应赋予稽核部门一定金额范围内的强制执行权力。如，在银行设立账户的行政相对人逾期不履行足额缴纳社会保险费等，稽核部门可依授权或委托通知开户银行强制划拨；当行政相对人逾期不履行生效的处罚决定时，稽核部门可依授权或委托对查封、扣押的财物予以强制拍买等。
3.启动行政强制执行罚制度
执行罚是一种间接强制执行手段，它是指行政机关及其授权或委托的主体对拒不履行法定义务或拒不履行已生效具体行政行为所确定义务的相对人进行制裁，以迫使其自觉履行义务的法律制度。执行罚包括两类：执行行政罚和执行刑事罚。目前我国的执行罚往往表现为征收滞纳金、加处罚款等科以新的金钱给予义务的形式，而尚无执行刑事罚的相关规定。在社保稽核中，对于违法行政相对人均有加收滞纳金、加处罚款等规定，但实务中除征收滞纳金制度在一定范围试行以外，加收罚款和追究刑事责任等强制行为根本未有效实施，这也是社保基金管理不力、社保稽核缺乏威慑力的主要原因之一。笔者认为，社保稽核强制制度的完善应借鉴税务稽查的成功经验，重点启动行政强制执行罚制度，使社保稽核力度更大、威慑力更强，从而有效惩治用人单位的违法行为，切实维护劳动者的合法权益。
社会保险稽核的设立是社会保险制度改革完善进程中的一件大事，它关系到社会保险遵循“以支定收、收支平衡”原则的同时，能否真正在国民经济中起到“稳定器”、“安全阀”的重要作用。社保稽核设立伊始，相关制度尚不完善，许多问题有待进一步的研究探讨。
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