“金鱼缸”政治——县委书记用人行为公开透明化研究，本文主要内容关键词为：金鱼缸论文,用人论文,县委书记论文,透明化论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63-3文献标识码：A文章编号：1671-6701(2012)01-0050-04
选班子、带队伍是县委书记的一项重要职责和职能。县委权力公开透明化运作是当前基层政治改革的深层次命题。2010年11月，中纪委和中组织部联合发布了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，试图通过制度创新来规范县委特别是“一把手”县委书记的用权行为。在县委书记的用权行为中，选人用人是一个重要内容。为此，全国不少地方开展了“科学规范和有效监督县委书记用人行为”试点工作，尝试以限权为起点、以公开为手段、以事项透明、流程透明、责任透明为“分解动作”，让县委书记的选人用人轨迹如金鱼在透明的鱼缸里游动一样一览无余，实现县委书记用人行为公开透明化。
一、县委书记用人行为公开透明化势在必行
县委书记是县委领导班子的核心，在选干部、配班子、带队伍方面处于主导地位，拥有相当大的决策权。在选人用人方面，县委书记的权力究竟有多大?宪法、党章和有关的法律法规，并没有予以明确。因为按照相关规定，无论是议事决事，还是选人用人，都要求通过民主集中制的原则来进行。县委书记与其他常委一样，也是一人一票。无论是2009年中纪委、中组织部在江苏省睢宁县、河北省成安县和成都市武侯区开展的县委权力公开透明运行试点，还是2010年下发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，规定的都是“县委权力”，而不是“县委书记的权力”。而“县委书记用人权”这个话题一再被凸显，源自于县委书记在选人用人中的拍板决定权。近年来一再上演的突击提拔现象突出反映了县委书记在干部任免中的绝对权。如山西长治县原县委书记王虎林在离任前调整干部432人；湖南株洲的龙国华在即将调离县委书记岗位前突击提拔调整干部100多名；江苏响水县原县委书记李树春调离前夕，用2个小时研究变动了102名科级干部。这些县委书记之所以能突击提拔，就是因为他们将“党管干部”的原则异化为“党委书记管干部”、将“县委”异化为“县委书记”，无限放大了他们在干部任免中应有的权力，成为县域官帽的“总批发商”。
就级别而言，县委书记的职务并不高。古代的县令被戏称为“七品芝麻官”，现在的县委书记仅是个正处级官员，即使近年来出现了“高配”，但最高也只是副厅。县委书记职务不高，但权力很大。中国自秦设郡县以来的2000多年，县就一直是中国社会行政区划的基础一级。每个县都是“麻雀虽小，五脏俱全”。大凡中国社会的经济繁荣、社会进步或者官员贪腐、社会矛盾，大部分在全国2859个县级政权中来完成、实现或者爆发。在县一级权力架构中，县官的权力很大，古代就有“灭门的县令”、“百里侯”之说。现在，人们形象地称县委书记是“上管天、下管地、中间还要管空气”。一位著名改革家说，“天下最真实的官只有两个，一个是宰相，一个是县官”。言下之意，除外交权、军事权外，宰相拥有的权力县官也都拥有。湖南省湘潭县委书记陈忠红曾在《人民日报》上这样描述：“县委书记居于县级政权的权力中心位置，能够统筹运用广泛而全面的权力，除了国防和外交，什么事都要管。”从这个意义上说，县委书记又是一个“大官”。特别是在书记抓人事的规定下，县委书记在干部任免问题上更是“一言九鼎”。正因为如此，在选人用人中县委书记能否正确行使权力，不仅关系到一个县的各级领导班子和干部队伍建设，关系到一个县的党风、政风建设，而且直接影响到当地经济和社会各项事业的健康发展。
不可否认，经过多年来的建设，县委书记在干部任免中的权力行使越来越规范化，由过去的高度集权转向合理分权，减少了“人治”增加了“法治”，在权力监督上也加强了自律与他律的结合。但另一方面，也存在一些比较突出的不科学、不规范甚至是违纪违规的行为，并且导致了极其严重的后果。一是滋生了县域人事领域中的用人腐败。县委书记处于一地权力金字塔顶端，专权必然祸害一方党风政风。近年来，发生在基层的买官卖官、跑官要官、任人唯亲、拉票贿选、带病提拔等不正之风屡禁难止。一些想得到县委书记提拔的人，不远千里去送钱，不惜重金买提名，跑官要官、花钱买官几乎成了众人心照不宣、习以为常的潜规则。吉林省靖宇县委书记李铁成6年里将全县500余名干部调整了840余人次，将200多名科级干部的命运完全掌控在自己手里。二是撂倒了一批卖官书记。权力滥用导致买官卖官现象。如福建周宁县的“三光书记”林龙飞、山西翼城的武保安、云南昌宁的杨国瞿等都是卖官书记的形象代表，皖北地区18名县委书记的落马，原因也多为卖官买官。近年来县委书记接二连三地出事，使这个职位“高危”起来。据人民论坛杂志的调查结果，在官场十大高风险岗位中，县委书记位居第三。
二、县委书记用人行为失范分析
县委书记用人行为的失范主要表现在以下几个方面：
1.时间上的随意性。在选人用人中，何时调整干部，一次调整多少个职位，调整前有没有倾向性意见，当前的诸多政策中都没有明确地予以规定。很多情况下，完全由县委书记根据所掌握的情况甚至是县委书记觉得“火候”到了就进行，随意性很大。
2.对象上的主观性。提谁不提谁，讨论谁不讨论谁，谁是候选人，很多时候县委书记依个人好恶用人，凭主观倾向封官许愿。某基层干部说：“虽然全委会票决制、常委会票决制避免了少数人说了算，有利于决策发扬民主，是个进步，但问题的关键，不在于咋‘决’，而是干部的初始提名权在谁手里。”
3.范围上的局限性。某些县委书记在确定选拔对象上搞山头主义，凭关系远近、感情厚薄用人，将候选人锁定在亲友圈、人情圈、压力圈甚至是金钱圈等诸多怪圈中，难以跳出“由少数人选人、在少数人中选人”的“霍布森选择效应”。
4.程序上的隐蔽性。有的县委书记忽视对《党政领导干部选拔任用工作条例》的学习，在干部选拔任用中不重视工作程序，随意简化、遗漏、颠倒、变通甚至是架空程序。长期以来我们一直坚持一个重要的原则，即党管干部的原则，选人用人权主要集中在党委书记、分管组织人事工作的副书记和组织人事部门的主要领导人手中。但在实践中，这种安排有些走形变样。权力逐渐向党委书记倾斜，党管干部转化为党委书记管干部。基于至高的权力地位，县委书记一个眼神、一种话语暗示，就可能完成一个人事任命。出现了“程序是合法的，意志是县委书记个人的”程序空转情况，权力潜伏在被架空的程序中。
5.决策上的权威性。县委书记在干部任免上垄断了“一锤定音”的话语权，这种独断性在选人用人的各个环节都有可能发生。如在推荐环节中，有的县委书记直接向组织部门打招呼，指定考察人选甚至强行推荐；在考察环节中，某些县委书记对自己满意的考察人选事先发表肯定性意见、打招呼、做工作；在酝酿沟通环节中，注重渗透个人意志；在讨论环节，先召开书记办公会“统一思想”，贯彻自己的意图；在决策环节，产生意见分歧时不惜强行拍板等。吉林省靖宇县委原书记李铁成曾说：“如果组织部门没有把我想调整的人装进‘盘子’里来，我就会推翻，让他们重来。因为我是县委书记，是全县的权力核心，有最后的拍板决定权。我要是不同意，这个‘盘子’就端不上常委会讨论，我不想用的人根本就没有机会用起来。”
6.监督上的软弱性。在古代，县太爷掌管着辖区内百姓的生杀予夺之权。今天，县委书记的权限也几乎达到无可制约的程度，加上县委书记左右着干部的乌纱帽，所以某些县委书记在选人用人时为了实现个人的意志，一直从思想上排斥监督，在行为上抵制监督，使得“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”的问题一直存在，导致“不愿监督、不敢监督、不能监督”。
探究上述现象的深层次原因发现：一是我们当前的干部选拔任用机制和监督管理制度不健全、不完善，配置科学、程序严密、措施完备、制约有力、运行高效的权力运行机制和监督制度还不够科学，为某些县委书记利用干部管理权实现自身利益最大化的行为留下了空间。二是某些县委书记歪曲县委书记的岗位价值目标，将党和国家赋予的事关县域干部人事队伍优劣的重大人事权当做实现一己之私的手段。如将权力看成是自己的私有物，凭借自己在干部任免问题上“一言九鼎”的权力，演绎“要想富、动干部”的荒唐剧，搞权钱交易，收受贿赂，卖官鬻爵；或者是追求仕途升迁，营造关系网，实现权权交易等。
三、实现县委书记用人行为公开透明化的对策
政由人执，人优政强，人庸政弱，人劣政亡。选准一个人才、用好一名干部，就增强一份执政能力；相反，则会蚕食、削弱党的执政能力。因此，必须科学设置和规范县委书记的用人行为，为塑造高素质的县域干部队伍提供坚实的后盾和保证。
1.历练权力自律，厘定权力清单。第一，自我限权，历练权力自律。一项制度，无论多么规范、科学和有效，如果没有主体的自觉行为，这项制度终究会被突破。要想做到任人唯贤，首要的是县委书记必须保持自身高度的廉洁自律意识、防范意识，顶得住压力、经得住诱惑、抵御住侵袭，始终保持在选人用人上刚正不阿的作风，这是县委书记在用人权上增强拒腐防变的“铜墙铁壁”和根本内因，甚至是任何人情网、关系网、金钱网都“打不倒”的决定性因素。2009年河北省大名县新任县委书记王晓桦上任后，连续起草了10份变更干部任用文件，出台了《大名县委书记用人行为规范》，主动限制县委书记的权力。县委书记只有增加权力的自律性，才能将来自方方面面的监督看做是对自己最大的爱护，从内心深处欢迎监督、乐于被监督。生活中也才能自觉做到正人先正己，用中央提出的“三严四自”(严格要求、严格管理、严格监督，自重、自警、自省、自励)要求自己，心不动于红利之诱，目不眩于七色之惑，慎微、慎独、慎权、慎欲。第二，堪界确权，厘定权力清单。明确县委书记权力、公开权力，是县委书记用人行为公开透明运行的前提。所谓“权力清单”，是指用表格的方式罗列有权者可以行使的权力的类型、总量和依据。近年来，从邯郸公布市长“权力清单”，到成安推动“通透式办公”，到成都武侯为一把手权力进行“确权勘界”，再到江苏睢宁以严管干部为起点的系统化改革，经过全面的“确权勘界”和反复的“自我革命”，3个试点县、区以增加政治透明度为切口，都拿出各自的县委书记“权力清单”。如河北成安县确定了27项县委书记的权力，成都市武侯区委梳理出了30项区委书记“权力清单”，并附之以通过流程设计，“一把手”随意钦点干部、在干部任免问题上一言九鼎的土壤已经不复存在。各项权力的运行流程图，区委书记、常委、区长、副区长等各有分工，职权明晰。经过堪界确权，县委书记用人权从无限的空间紧缩到用数字可以确定的有限的权力，犹如脱下庞大的“太空服”，披上了塑身的“紧身衣”。通过这种制度上的硬性约束，避免了很多地区党政不分、县委书记用人权力过大的弊端。当然，有权必有责，权责平衡是一条公认的政治原则。必须弄清“权力清单”相对应的“责任清单”，客观界定其责任，实现权责一致。县委书记在用人上必须承担的3项重要责任是：正确用人导向的责任，提高干部队伍总体素质的责任，违反用人原则和纪律的责任。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了“十不准”，1997年中央曾下发了违反《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的处罚规定。县委书记违法、用人不当，也应按照规定承担相应的用人失察失误之责。如吉林省桦甸市将县委书记的用人责任确定为5种，即把握用人导向和标准的责任、实施正确用人决策的责任和加强领导班子和干部队伍建设的责任、带头遵守干部选任工作纪律的责任和加强干部选任工作监督的责任。
2.科学设置程序，规范用权。通过科学设置县委书记选人用人的流程，堵塞体制上、程序上的漏洞，从而规范县委书记用人权。第一，把住源头，规范动议环节。动议环节是选拔任用干部的起始环节，干部动议行为的规范直接关系到用人行为的总体要求。为此，必须详细制定出干部选拔任用工作动议的具体办法。一是规范提出动议的前提。明确在什么情况下，可以提出调整任用科级领导干部的动议。一般来说，有以下5种情况：根据本地发展和领导班子及干部队伍建设需要，在领导班子和领导干部年度考核工作结束后，再根据县委常委定期分析干部专题会意见提出动议；在日常工作中需要及时解决领导班子和领导干部存在的突出问题时提出动议；领导职位空缺时提出动议；换届时提出动议；因其他特殊原因必须进行干部调整时提出动议。二是规范动议的原则。规定不得超职数配备干部，适当设置一年内动议调整干部的最多次数、一次提拔干部的最多人数，县委书记即将调动和到任后前几个月内不得动议调整干部等。三是规范动议的方式。规定由县委组织部集体研究提出动议，县委书记可以提出干部调整动议，但只提干部调整意向和原则，由组织部门制定具体的干部调整方案。第二，分类推荐，规范提名环节。干部初始提名工作在干部作用中占着关键地位，在这一环节，变“由少数人选人、在少数人中选人”为“由多数人选人、在多数人中选人”，进一步扩大在选人用人上的民主，使选人用人行为更透明、更公正。应积极探索有效的提名方式，如领导干部署名推荐、各类型代表会议推荐、单位党组织推荐和干部个人自荐。尤其在县直和乡镇正职人选的选配上，可尝试采用“两次提名”的工作模式，即正职一次性空缺若干名以上，召开全县领导干部大会及各类型代表会议进行缺位公推，在此基础上每个职位拿出若干名人选提请县委全委扩大会议进行二次提名。第三，注重考察，规范基础环节。一是创新考察方法，力求“准”。全面推行干部考察工作预告制度，延长预告时间和扩大预告范围，让更多的干部群众了解和参与考察工作；积极实行干部考察结果反馈制度，考察结束后适时向考察对象反馈存在的主要问题和不足；对拟提拔任职的干部进行任职适岗调查，进一步了解人选的德才素质和性格气质与岗位的适配程度，达到优化干部资源配置的效果。二是拓展考察内容，力求“全”。以干部实绩为核心，围绕德、能、勤、绩、廉，建立充分反映科学发展观和正确政绩观的领导班子和领导干部考察内容和评价项目，并将年度目标任务纳入考察内容，努力做到内容全面、客观公正。在干部年度考核中纳入提拔重用、留任现职、平级交流、改任非职、降级使用等要素，一并进行民意调查，将民意结果作为下一步干部使用的参考内容。第四，推行票决，规范决策环节。干部讨论决定，必须由常委会讨论决定，2/3以上常委到会。讨论首先应由县委组织部详细介绍干部调整方案、原则和拟任人员的推荐、考察、酝酿情况和任免理由；其次让每位常委充分发表意见和建议，由书记进行归纳整理；最后才能由县委书记发言，避免提前定调子或提倾向性意见。要积极试行票决制，以无记名投票方式进行表决，让参会人员独立自主地行使好表决权，尽可能排除县委书记在集体决定中的倾向性影响。第五，强化合力，规范监督环节。选人用人权一旦失去监督必然会衍生用人腐败，必须要把监督机制寓于县委书记决定人选的各个环节。一是改革“一把手”一把抓的工作模式，各尽其职抓干部选用工作。在不影响县委书记正确行使其领导权的前提下，将县委选拔任用干部的职权进行细分，明确划分和界定书记与班子成员、与组织部门之间的工作职责和工作关系，实行严格意义上的集体决策制和分工负责制。二是前移监督关口。把干部任用监督的关口前移到动议环节，从起始环节，就启动干部监督工作机制，如建立干部动议报告制度，对一次调整干部人数较多、乡镇主职变动、超职数配备干部以及一些特殊情况下的干部调整任用，都事先报告上级组织部门征求意见，接受上级部门的监督。三是公开权力运作。实行干部选拔任用“全程公告”制度，包括建立干部调整公告、干部提名结果反馈、于部考察预告、干部调整方案预告、干部任前公示和年度干部选拔任用情况评议公告等系列制度，保证干部调整动议、提名酝酿、考察、讨论决定、任职和考核评议等各个环节都是公开透明的，全程、实时接受民主监督。建立民意否决制度，对民主推荐、民主测评得票率达不到规定的，不列入拟提拔对象，从源头上杜绝缺乏群众基础的人得到提拔。要积极尝试上级组织部门派员列席县委研究干部任免事项的常委会的做法，不定期地选派干部和干部监督工作督查员列席县(市、区)研究干部的常委会。要广开渠道，让干部群众在选拔任用干部工作中有更多的知情权、参与权、建议权和监督权，把县委书记权力的运作过程最大限度地置于干部群众的监督之下。四是形成监督合力。对县委书记用人行为的监督，仅仅靠一个方面、一个部门的力量是很难奏效的，需要紧密配合、协同监督。组织部门必须加强与其他监督部门的联系和沟通、配合和协调，把党内监督、法律监督、民主监督、群众监督和社会监督有机地结合起来，发挥整体效能。其中一个重要的途径就是通过建立经常性的联席会议和情况通报制度，从人大、政协机关，执纪执法、信访、舆论等部门多渠道了解县委书记选人用人的情况。一经发现有不轨行为，就要严肃认真地调查处理。
通过科学界定县委书记的用人权，明确县委在选人用人过程中的具体权力和责任，使得县委书记在用人上的隐性权力真正显形化，既有利于减轻县委书记的工作压力，也有利于县委书记统揽全局、强势推进工作，减少用人上的失误失察。同时通过建立较为完备的制度体系，更加规范了干部选拔任用工作的各个环节、程序及相关要求，使组织部门扩大了用人民主，拓展了用人视野，在选任干部中不仅有章可循，而且更利于“阳光作业”，从而提高选人用人的公信力，实现县委书记用人权的公开透明化运作。