中国农村党支部民主选举进展及其区域差异，本文主要内容关键词为：党支部论文,中国农村论文,进展论文,差异论文,民主选举论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
随着我国村民自治制度的广泛实施，由选举产生的村委会在村庄政治及公共事务决策中的地位得到了逐步提升，村委会与村党支部之间的矛盾也日益凸显出来。村民自治的核心法律依据——《村委会组织法》在规定村党支部核心领导地位的同时，将管理集体资产以及负责村庄公共事务的权利赋予了由村民选举产生的村委会。这就使得中国农村原有的一元权利格局发生了改变，并逐渐形成了村党支部和村委会两个权力中心（郭正林，2001）。但是，组织法并没有对村党支部如何“发挥领导核心作用”进行具体的法律阐释，也没有进一步勘定两委各自职能的具体边界，导致很多地方的村委会与村支部在村庄治理实践中分工不明，对相应的权力和责任也难以清楚划分，村两委在管理村庄事务的过程中难免存在分歧，甚至形成两委关系紧张的局面，导致激烈的矛盾冲突。
在已有研究中，很多学者都注意到村两委矛盾问题中存在的一个重要逻辑，即村委会和党支部的权利来源不同，因此在面对同样的决策选择时所采取的立场和受到的约束也不尽相同。在村民自治实施以前，农村组织无论以何种形态存在，其权利都出自国家自上而下的授权。而实行村民直选制度以后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自全村选民的投票选举（郭正林，2001）。这种差异决定了村支两委代表着不同的利益诉求，并充分反映在村庄公共事务的决策中。
为了协调村两委之间的紧张关系，使村庄的公共事务步入和谐发展的轨道，很多地方自发地进行了制度创新。这些村庄将村民选举机制引入支部建设，让村民群众在支书和支委的人选上开始拥有发言权，使当选支部成员不仅能够代表全村党员，同时也能获得村民的信任和支持（郭正林，2001；景跃进，2003）。具体形式包括起源于山西省河曲县的“两票制”（Li,1999），起源于安徽省凤阳县的“两推一选”（组工通讯，2000），以及湖南省会同县最早采用的“公推直选”等（项继权，2002）。这些新兴的制度安排很快便引起了学术界的广泛关注，很多研究认为这将是解决村两委矛盾问题的一个重要突破点。
与此同时，党的决策部门也注意到了新形势下推进党内民主的重要性。自2000年，中共中央办公厅要求“大力推进村党支部领导班子选拔任用制度的改革”，以及十六大报告明确提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”以来，基层党组织建设和民主选举制度的实施取得了快速的发展。差额直选村支书以及“两票制”等有村民参与的选举形式获得了更为广泛的采用。据统计，到2000年底，全国已经有二十多个省市选取“两推一选”试点，四川省、重庆市推行面达95％以上，山东省也在22000个村实行了“两推一选”（项继权，2002；虞文耀，2000）。
但是，从全国范围来看，村党支部民主选举的发展现状远不容乐观。很多地方的村支书、支委人选还主要依赖于乡镇党委任命，或者以等额选举方式产生。肖唐镖（2006）对全国范围内抽取的241个村庄的数据分析表明，样本村中11％的村支书是由乡镇党委直接任命的，另有20％左右是由“上级定人，支部表决”产生的；而他对江西两县的田野调查表明，这两个县下属村庄中村支书产生的主要方式是传统的“乡镇党委直接任命”，由党员选举的比例并不高。张晓辉等人（2006）通过对2004年121个农村固定观察点所在村庄的数据的分析发现，现任村支书中约三成比例是上级党委直接任命的，而已经离任的老支书中，这一比例则高达50％。即便是差额直选支书的村庄，其选举过程的民主程度也不见得很高。从作者实地调查的情况来看，很多村庄名为差额直选支书，而在实际操作中基层党委却垄断了整个提名过程，使差额直选变成了一个“空架子”。总而言之，和村委会的民主选举相比，目前村级党组织的民主选举进程相对缓慢，多种民主或不民主的方式在村支委、支书的产生过程中并存且区域差异较大。
针对村级党支部民主选举的发展现状，学者们进行了很多深入而有益的研究，并取得了一些进展，但是还存在改善的空间。已有研究大多依赖于对个别村庄进行的田野调查，而对整个地区乃至全国的状况很少有统计，虽然个案分析更容易进行深入剖析，但是在一般性和代表性方面却有所欠缺；而在极少数采用抽样调查数据进行的研究中，研究者通常只区分了上级任命、党员表决以及党员直选等形式，对于选举的具体操作过程尚缺乏深入分析。另外，从区域比较的角度而言，现有研究也很少涉及不同省份主要选举方式之间的区别。
基于上述认识，本文将利用一个大样本随机抽样调查数据①，对全国6个省116个样本村的村支书产生方式进行系统性描述。这项研究不仅有利于我们把握村级党内民主的发展现状、趋势，为今后的改革提供实证依据，还可以构成进一步研究村两委关系等问题的出发点，对于深化基层党组织建设以及促进村民自治的健康发展都具有重要的意义。下文安排如下：第二部分介绍研究方法，第三部分是实证分析结果和简单讨论，最后是结论。
二、研究方法
支部书记是村庄党支部中的权力核心，在村支部乃至村庄事务的决策中通常占有至关重要的地位，因此村支书的产生方式在很大程度上代表了村级党内民主的发展状况。基于上述认识，本文将村党支书的产生方式作为主要分析对象，力图把握其发展现状和不同地区之间的差异。由于党组织选举条例对村支书选举的要求比较灵活，因此相对于村委会选举而言，村支书选举在形式上更具多样性，很难找到一套可以作为参比的基准程序对各地的实际做法进行比较。具体而言，有些村的村支书是上级党委直接任命的，有些村则是先选出支委成员，再由支委推选支书（间接选举），还有一些村庄则完全是采用党员直接投票的方式产生支书。即便同样是党员直选，各个地区的做法也有较大差异。部分村庄直接从提名的候选人中投票选出支书，另有一些村庄则先选出支部委员，再从当选支部委员中选出支书。因此，为了便于清晰地描述村支部选举现状，并对各地实际做法的民主程度进行评估和比较，我们首先将所有样本村的村支书产生方式分成“差额直选”、“等额直选”以及“非直选”三个大类，并在此基础上依据具体形式进一步细分。总体分类方式如图1所示：
图1：村支书产生方式总体分类图
从图1中可以看出，差额直选村支书主要有两种具体的做法：其一是直接提名支书候选人，再由全体党员投票选举；其二是先提名并由党员投票选出支委，再以当选支委作为支书候选人，由全体党员选举产生支书。前一种做法在操作上要比后者复杂，因为在支书的选举之外，还要单独举行支委的选举。并且涉及到落选的支书候选人是否还有资格参与支委选举等问题。对于后一种做法，由于支委选举的差额程度往往不大（例如，从6个候选人中选举5个支委），上级党委的组织意图（针对支书的候选人）更容易实现。
再来看等额直选模式，即所谓的表决制，这也是早期党支部换届中主要采用的方式之一。由于等额直选模式中支书的候选人只有一个，因此只要选择支持的党员数量过半，该候选人即可当选。一般来说，为了使这种选举形式能够有效运作，基层党委必须对候选人的产生过程进行严格的控制，往往是直接指定候选人。
除了直接选举以外，几种主要的非直选形式也在这两届村支书换届中普遍存在，分别为基层党委直接任命、基层党委从当选支委中任命，以及支委推选支书。在村支书直选出现以前，这几种做法在村庄党支部换届中占主导地位，这主要是因为同直选相比，任命和间接选举使得上级党委更容易控制支书的最终人选。但与前两种上级任命支书的情况有所不同，支委推选模式并非都意味着缺乏代表性或上级控制的选举。比如，我们在吉林的部分村庄发现，这些地方的村支书选举虽然采用的是支委推选模式，但由于支委的选举非常民主，竞争也比较激烈，因此最终推选出来的支书也大多是党员（和村民）心中较为理想的人选。所以在这种模式下，支部委员的产生过程就变得非常重要。
需要特别指出的是，无论是差额直选还是先选出支委，再由支委推选支书，都涉及到候选人（支委候选人或支书候选人）的提名过程，而不同村庄内参与提名过程的主体又不尽相同。有些村庄的候选人提名被上级党委所控制，而另外一些村庄则采用全体党员以提名乃至海选提名的方式产生候选人。由于候选人提名是任何一种选举制度中都非常重要的环节，因此提名过程的参与主体是否具有代表性对最终的选举结果具有重要的影响。值得注意的是，随着“两票制”的党支部选举模式在实践中获得了日益广泛的采用，村民代表也越来越多地参与到村支书选举的提名过程中来。基于上述看法，我们在对样本村的村支书产生方式进行描述时，特别针对每一个子类别中的提名环节展开详细讨论。
三、实证分析结果
（一）村支书产生方式总体描述
总体来看，村支书的产生在一定程度上已经摆脱了过去那种完全由上级任命的模式，正在向更民主的选举制度发展（见表1）。就最近两届村党支部换届而言，全部样本村中只有12％的村支书是由上级党委直接任命的，另有5％左右是上级党委从当选支委中任命的，除此之外的其他村庄则通过各种形式的选举来产生支书。近两届换届中分别有4％和1％的村庄采用等额直选的方式，而采用差额直选的方式产生支书的村庄已经超过半数，分别占全部116个村的51％和54％；另外，有28％的村庄采用先选支委，再由支委推选支书的间接选举。
再来看候选人的提名方式。样本中实际出现的提名方式共有三种：上级党委提名、党员提名以及党员和村民代表共同提名。在差额直选支书和支委推选支书的样本村中，最主要的提名方式为党员提名，其次是党员和村民代表联合提名，还有少部分是上级党委提名。而在等额直选的样本村中，候选人无一例外地全部由上级党委推荐，这也和前文的判断比较吻合。
从这个调查结果可以看出，村级党内民主已经取得显著的进展，直选甚至“两票制”等有村民参与的选举形式在样本村的选举实践中已经获得了广泛的采用。差额选举支书的村庄占全部样本村的半数左右，另有四分之一左右的村采用的是差额间接选举。就两次换届之间的动态变化而言，选举的民主程度略有提高，提名和投票方式也日趋规范。但是，基层党委干预村支书换届选举的情况依然存在且占据相当比例。虽然直接任命的情况已不多见，但是上级党委依然可以通过采用等额选举，垄断候选人的提名过程等方式对村支书人选进行控制。以2004年的换届为例，仅仅从程序上就反映出基层党委对选举过程有直接干预的村庄便占据了全部样本的25％，更不用说这种干预还可以通过其他一些更为隐含的途径进行。因此我们有理由推断，全国范围内还有相当数量村庄的村支书换届，是在上级党委的严格控制下进行的，如何有效地勘定上级党委在村支书产生过程中应发挥的作用，无疑是村级党内民主发展过程中亟需解决的一个重要问题。
（二）村支书产生方式的分省描述
上文对我国农村党支书民主选举制度的发展现状给出了总体性的描述，接下来我们将进一步讨论其地区差异。表2给出了样本村村支书产生方式的分省描述统计。从中可以看出，不同省份的主要做法之间差异较大，这表明了村支书的民主选举在全国不同地区的发展很不均衡。具体而言，差额直选方式应用得最多的省是四川，其次是河北和吉林，陕西、江苏和福建则更多地采用非直选的方式。导致这种区域差异的主要原因在于，虽然党中央不断强调农村基层党支部民主建设的重要性，但村支书的具体产生方式还是交由地方各级党委决定。在这种环境下，地方党委（尤其是省级和县级）的态度便显得尤为重要。从作者实地调查访谈的经验来看，一些省份的省委组织部门比较积极地推动村支书的差额直选改革，但是改革的举措并没有得到县级组织部门的有效配合。于是，就出现了一方面支书的产生虽然采取了差额直选的方式，另一方面基层党委却在干预支书候选人的产生过程。这不仅导致支书选举的现实多样性，也使得村级党内民主改革的进展受到了影响。
但是，正如我们前面讨论的，在差额直选和非直选这两大类别中，还分别包含若干子类。这些子类之间，无论就实施细节还是民主程度而言，都还存在一定程度的差异。具体而言，虽然有些村庄采用的是差额选举，但是由于候选人提名过程很不规范，差额直选的意义就会大打折扣；再如有些村庄虽然是支委推选支书，但是支委的产生过程非常民主，其效果也有可能不输于差额直选的方式。正是因为村支书产生方式具有这种多样性和复杂性，使得我们在对各个省村级党内民主发展状况进行描述和对比的时候，需要对这些具体的做法做进一步的区分。此外，相对于区域之间的差异，选举程序在同一村庄两次换届之间的差异较小，因此，为简单起见，我们在分省讨论村支书产生方式的细节时，重点对2004年的情况进行描述。
表3描述了分省差额直选方式产生支书的具体做法。以2004年为例，差额直选方式用得最多的四川、吉林和河北三个省，其差额直选的具体实施办法也不尽相同。其中，四川主要采用支委选举和支书选举分开的方式，直接提名支书候选人后由全体党员投票直选，这样做的村庄占全部16个差额直选村的69％；吉林和河北则更倾向于采用先提名选举支部委员，再以支委作为候选人从中直选支书这种做法，在这两个省的差额直选村中，分别有62％和92％的村支书是党员从当选支委中选举出来的。在其他3省中，江苏普遍采用了后一种办法，即从当选支委中直选支书，而陕西和福建采用两种办法的村庄比例则比较接近。就提名方式而言，吉林和江苏的样本村里没有出现上级党委提名候选人的情况，而基层党委干预差额直选情况最多的省份是四川，共有4个样本村的提名过程被控制，占16个差额直选村的25％。吉林是村民代表参与村支书提名过程最普遍的省，共有38％的差额直选样本村的提名过程有村民代表的参与，其次是福建、陕西和四川，以及江苏和河北村民代表参与提名过程的村庄较少，分别只占14％和8％。
表4是对各种非直选方式的分省描述。以2004年为例，四川和河北绝大部分非直选村庄的支书都是由上级党委直接任命的，换句话说，这两个省的村庄主要采用直接选举和上级指定的方式，很少采用支委推选以及从支委中任命的方式。而由当选支委推选支书在吉林和福建两省非常普遍，其中吉林有8个村，福建有13个村都采用的是这种方式。江苏和陕西两省的情况相对更为复杂一些，几种非直选形式都有所采用。其中，江苏的11个村中有64％是支委推选支书，剩余36％则是上级党委直接或者从支委中指定，而在陕西则是支委推选和上级从支委中任命的比例各占44％。
资料来源：作者调查统计。
（三）村支书选举中的村民代表参与情况
表5给出了村民代表在党支部选举过程中的参与情况。对比两届选举的情况，村民代表的参与比例在所有的样本村庄都有所提高。以2004年为例，有村民代表参与提名的村庄比重以福建和吉林为最，江苏和河北的比重则相对偏低。当然，在不同的支部选举模式下，村民代表参与的作用是不同的。如我们之前所讨论的，在支委推选模式下，党支部委员的选举过程非常重要。对比表4的数据，大部分采用支委推选方式的村庄都是由党员（和村民代表）提名并直选支委，只有江苏和吉林的少数村庄是由上级党委提名。另外，在非直选支书的模式中，村民代表参与提名同样主要出现在吉林和福建，分别占两省非直选村的51％和54％。
四、结论
尽管村支部的民主建设得到长足的发展，但尚需多方位的深化改革，确保以更为规范的方式来推进村级党内民主改革。我们认为，这至少包含四方面的工作：
一是，中央应当进一步规范村党支部的选举程序和办法。“两推一选”作为目前被公认的改革方向，其操作的具体细节需要得到规范。例如，（1）村民代表的产生方式；（2）村民代表除了提名权之外，在支书或者支委的最终候选人的产生上，是否和党员享有同等的投票权？（3）参与提名的村民代表和党员的比例。原则上讲，在确保村民代表的民主产生及其投票权的前提下，应当保持村民代表与党员的一定比例。考虑到许多村民代表本身就是党员，且各个村庄的党员数量各异，上级党委可以规定参与推选的村民代表和党员的数量不低于一定的要求，以此来确保村民对党内民主的充分参与。例如，成都市在村支部的“两推一选”改革中，就要求这个数量不得低于300人。
在实地调查中，我们发现个别村庄采取了更为彻底的“两推一选”方式，即全体村民都参与支书候选人的提名以及第一轮的投票。这诚然是一种更为民主化的改革，但是在实践过程中，投票的具体组织方式却并不规范，甚至比较随意（非规范的代投票问题比较严重），这反而影响了选举的效果。其实，在大量村民外出务工的情况下，投票的组织工作的确有一定困难，尽量不要盲目地扩大村民参与的数量。
二是，中央应当进一步明确乡镇党委在村级党内民主建设中所起的作用。乡镇党委可以在两个环节上把关，一是候选人的资格审查工作；二是做好村级支部的民意测评工作。对于一些虽然经过选举，但是依然不称职的支书，上级党委可以直接将其免职，但应当采取凡缺必选的方式，而不是退回到直接任命的老路上，否则村级党内民主的改革效果就会大打折扣。对于一些矛盾非常复杂的村庄，乡镇党委可以保留对村支部书记候选人的提名权。但是，即使在上级提名支书候选人的情况下，也应按照规范的民主程序来产生支书。
三是，确保农村党员的素质和活力，是村支部建设的根本保证。因此，除了党支部选举以外，应该在更为深入的程度上引入村民对党组织活动的参与。例如，在一些地区，村民代表有组织地参与了入党的民主表决和支委的民主评议。
四是，在县乡党委的层面上，应深化党代表常任制的改革，加强基层党员代表的知情权和监督权。只有基层党员在党内的权利得到了全面的保障，才能够充分调动基层党员的积极性和群众的参与热情，村支部民主选举改革才能发挥长期的作用。
注释：
① 本文所采用的数据来源于中国科学院农业政策研究中心2005年进行的一次大样本的调查。我们首先把全国分为6个大区，在每个大区范围内随机选取1个省，分别是吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建；然后按照每个省随机抽取5个县的原则确定30个样本县，每个县随机抽取2个乡镇共确定60个样本乡镇；最后，在样本乡镇，按照每个乡镇随机选取2个村，每个村庄随机抽取2～4个村干部和16～18个普通村民的原则进行了村和村民的抽样。除去4个样本村因恶劣天气导致交通不便的原因未能成行以外，我们共收集了116个样本村，1949个样本村民的有效信息。在每一个样本村，我们都向被访者中的党员和村干部详细询问了2004年和2001年前后两次村支部换届的具体情况。
作者感谢黄季焜教授、张林秀教授、Scott Rozelle教授的帮助与指导。文责自负。
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