市场、政府“失灵”与中国宏观经济调控新机制的构建，本文主要内容关键词为：中国论文,新机制论文,政府论文,宏观经济调控论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
在市场经济体制下，市场机制具有配置资源的功能，这只“看不见的手”的配置资源的功能，早在18世纪就被亚当·斯密所揭示。但他没有证明这种配置的完全有效性，自1776年以来，以没有任何一位经济学家给予证明。相反，后人发现市场机制不是万能的，它配置资源时在某些方面并不尽如人意，有时甚至无效，常会出现市场机制转移资源能力不足的问题，即市场失灵。市场失灵产生于三种情况：第一，提供我们日常消费的物品与劳务方面；第二，引起外在成本与外在收益的物品与劳务的生产；第三，垄断对产量的限制。市场失灵的原因：一是市场环境的缺陷；二是公共物品配置失效；三是外部经济影响。针对市场失灵，即市场机制缺乏效率问题，经济理论家们主张通过政府的积极干预来补救。
（二）
关于主张政府干预经济行为的经济理论，西方先后存在着两种相互对立学派：公共利益论与公共选择论。公共利益论认为，只要存在市场失灵，政府的行为就可以消除市场失灵的后果，并实现配置效率。在此，公共利益论是把政府当成大众利益的忠实代表，毫不私利的公正的中间人。这一理论率先得到人们的认同，并于“二战”前后被西方市场经济体制国家所推崇和积极付诸实施。
公共利益论在分析政府机制能弥补市场失灵时认为，市场失灵其根本原因在于市场机制本身。单纯依靠市场机制配置社会资源存在的弱点主要表现在三个方面：（1 ）市场机制的调节作用是建立在各微观经济主体对自身经济利益追求的基础上的，它们的各种决策经营行为不可能完全符合于社会整体的经济利益和经济效益的要求，甚至可能与社会宏观上的资源配置合理化要求相违背，可能会损害社会公共福利，甚至使市场本身陷入无序的混乱状态，如假冒伪劣产品的制造和销售，浪费资源和污染环境等。（2）市场机制对某些领域的调节作用， 由于受到多种因素的影响和制约，调节效果不佳。如某些受国力资源条件限制的产品及劳务的供给，即使存在很大的供求缺口，市场价格大幅度上升，也不可能在短期内大量增加供给，使供求恢复平衡。（3 ）单纯的市场机制调节在其作用过程中，会逐渐产生垄断，使市场信号扭曲失真，从而使市场机制调节优化社会资源配置的功能效果受到很大影响和阻碍。因此，单纯的市场调节并不能顺利解决国民经济整体上的资源配置合理化问题。单纯自发的市场调节还有其不可避免的消极方面，主要表现在：市场在对社会资源配置发挥其积极调节作用的同时，也往往伴随着对社会资源一定程度上损失浪费，有时甚至是巨大的，社会难以承受的损失浪费。
市场失灵现象表明，自由市场经济并不是一种理想的经济制度，它只能适应资本主义早期那种经济活动规范较小，产业结构比较简单，对信息要求不高的经济过程，而不能适应现代的、以大规模为特征的经济时代。市场经济是高度发达的商品经济，它建立在高度的社会分工和协作，信息发达的基础上，这仅靠市场调节是难以完成的，需要国家和社会力量的介入。
20世纪30年代以来，西方市场经济国家看到经济自由放任单纯依靠市场机制调节所导致的经济危机频发、贫富悬殊、资源枯竭和环境恶化等经济和社会问题的发生，尤其是20世纪30年代初经济大危机爆发后，以凯恩斯为代表的主张国家积极干预经济的经济理论占了上风成为主流。凯恩斯认为，仅有“一只看不见的手”是不够的，还需要有一只“看得见的手”，即政府人为的对经济管制，才能克服“有效需求不足”，避免经济危机的发生。罗斯福新政开了现代国家强制管理经济的先河，由此开始，各国政府都不同程度地干预经济，政府在经济领域发挥越来越重要的作用。特别是“二战”以后，“混合经济”，即一种市场因素与计划因素并存的经济管理体制代替了“自由市场经济”。国家垄断资本主义成了西方市场经济国家的重要特征，国家几乎成了一个最大的企业。主张国家强化经济管理的经济和政治家们认为，政府是公众利益的忠实代表，不谋私利，这些优良特性正好能弥补市场机制调节资源存在的局限性。但是，盛行几十年以后，国家干预经济的方法似乎又不那么灵了，70年代初，“滞胀”的发生，美国财政赤字剧增、各国政府机构庞大财政负担加重及政府处理某些事成本高、效率低等问题的出现，使人们对国家过度干预经济的效果产生了怀疑，一场回归“自由经济”的改革在20世纪70年代悄然兴起，经济理论上的公共利益论受到了公共选择论的挑战和批评。
（三）
公共选择论认为，利用政府干预经济很难完全弥补市场失灵，因为政府本身也会出现“失灵”。这就是说，当每个选民、政治家和官员都在追求自己的最大利益，而且他们在政治市场上相互作用时，所引起的“公共选择”并不一定能比无调节的市场更好地消除浪费和实现配置效率。
政府是由人民选出的“社会公仆”，为何不能完全出以公心为民众谋福利而存有私心呢？20世纪30年代，凯恩斯经济学革命后，政府对社会经济活动大规模干预，政府的决策开始由传统的“立法式”演变为“专家治理”方式，政府经济管理机构聘用大量技能高超的专业人员，由他们对各种经济变量的变化，通过数学模型方法计算出来，再根据这些变量做出决策。到了20世纪70年代末，专家治理的决策方法无论在理论上，还是实践中都已遇到挑战。首先，在理论上讲，公共选择论者对官方机构进行研究的结果表明，经济学的行为假设也适合于政府官员，即决策的专家官员们也是谋求个人利益的“经济人”，他们在进行公共决策时，不可避免地会掺进他们自己的私利，并力图使他们的个人利益极大化。正如著名公共选择理论家小威廉·尼斯卡宁在给国家下定义时认为：国家只不过是构成成员实现偏好的工具。决策官员的偏好主要体现在所追求的下列目标中：薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事务和容易管理机构等。除了最后两项外，所有目标都与预算的规模有单调正相关的关系。因此，他们的结论是：专家治理者的决策偏好实际上是预算规模的极大化，而不是人们通常所说的社会福利的极大化。公共选择学派的代表人物布坎南认为，政府官员虽然面临来自法律和行政制度方面的限制，但仍然在现实所能允许的范围内追求自身效用的最大化。为解决这些问题，限制政府官员对权力的滥用，对政府官员进行立宪限制是十分必要的。其次，从实践中看，专家治理决策方法的基本假设是：所有经济主体的行为都严格地受制于政府的决策，它们都将根据一个非个人化的专家治政者决定的价格与市场环境来决定它们将提供的产量。然而实际的情况并非如此，社会上各利益集团都设法通过它们的代表或代理人来制定自己的政策，以实现为本集团利益服务的目的，这意味着它们的行为已越来越不受专家决策的影响。再次，在现实中，某些市场缺陷确实需要政府干预，但政府的弥补能力是极有限的，原因在于，对市场失灵状况难以准确判断，即使判断正确，在“对症下药”时，由于政府官员的素质低，对政策工具的选择和搭配不适当，干预力度方面难以控制，加上政府实施调控的组织系统是由政府众多的机构和部门构成的，这些部门间的职责划分、协调配合、利益整合都会对政府干预的效率和效果大打折扣。结果，20世纪70年代，“滞张”的产生，不仅导致了许多宏观经济模型的崩溃、而且也宣告了专家治理决策方法的失效。
在专家制定经济政策方法不足以解决问题，而重新回到纯粹的立法方法又不现实情况下，探索各种经济决策方法开始悄然兴起，其中有些方法引起人们的关注。其一是“参与”法。它是通过全国的劳工组织和管理组织之间的集中谈判进行，共同制定有关的工资与劳动政策以便为定期的工资和薪金不断增长提供定量标准，从而达到既能使雇员的生活水平稳定地提高，但又不至于高到危害经济正常运行、出现严重通货膨胀这样两个方面的目标。其二是借助伦理、道德和宗教的，“内心感化”力量。曼得维尔认为，利用伦理、道德和宗教的功能调整和补救“市场失灵”和“国家失灵”的必要性在于，无形的手和无道德的市场的模式只能在十分有限的条件下使用：即当供求的双方数量都很高，所有环节都适应不产生费用和时间上的损失时；当通过合同达成的协议无代价地（即没有交易成本）遵守和实施的时候。只有满足了这些条件，自私的追求通过市场这只无形的手才能转化为有益于社会市场结果。冯·诺伊曼和莫尔根施泰强调伦理在市场中的重要性表现在，使交易双方在降低合同中成本时，具有可信性和互相信赖。交易双方互相依赖，可以起到降低交易成本的作用，提高市场的能力，减少“市场失灵”的概率，同时也减少了通过法制机关实施的国家监督花费的大量费用，从而也就减少了国家行为的费用和“国家失灵”的概率。
西方经济理论家和社会改革家们，由经济领域推及社会上层建筑，从经济实证分析到哲学思辩，把市场、政府、伦理、道德和宗教各自的功能和相互关系，设计出种种关联和互补，认为国家政府行为是补救“市场失灵”的措施，伦理道德是调整和补救市场和政府“双失灵”的措施，宗教又是伦理道德的调整和补救措施。他们设想通过宗教和伦理道德的约束力来弥补市场和政府“失灵”明显带有理想主义色彩，其效果自然是有限的。现实中，人们难以满足于用宗教和伦理道德补救市场和政府“双失灵”的空洞说教和心理安慰。哲学思辩无法解决现实社会中一个个具体的经济难题，更无法满足“经济人”追求的私利。于是，为进一步探索更有效的和实用的方法，世界改革热潮方兴未艾。
（四）
20世纪70年代掀起的这场全球性改革热潮，涉及的国家可以分为三种类型：第一类是发展中国家，它们通过总结反思“二战”后几十年经济发展的经验教训后意识到，单纯追求经济增长指标并不能解决社会福利增长、贫富悬殊、环境恶化、能源枯竭等问题，模仿西方现代化模式不一定适合本国实际情况，企盼通过改革努力探索一条适合本国可持续发展的新路是这些国家改革面临的主要任务。第二类是前苏联、东欧和中国等社会主义国家，对传统高度集中的计划经济体制出现的弊端进行市场化改革。第三类是西方市场经济国家的改革，旨在克服推行凯恩斯宏观经济政策几十年所带来的负面影响。于是，各种经济思潮纷纷登场，欲取凯恩斯而代之，如供应学派、货币主义和新自由主义等，其中新自由主义思潮，主张国有企业民营化，减少国家干预，回归传统自由竞争时代，因迎合了中国一些经济理论家和改革者的需要而在中国引起共鸣。当时中国出版了一本销量很大的书：《看不见的手》（杨君昌，1983），这本书代表了当时中国非常流行的一个观点：回到亚当·斯密去，即重新强调市场竞争和自由价格制度的重要性。很显然，持此观点的人，把我国企业在传统的计划经济体制下出现的种种弊端，都归咎于政府的过度干预，以为政企“彻底分开”就能让企业起死回生，因此，极力否定国家对经济生活的干预，希望政府退回到“守夜人”的职责上去，这种观点有很大的片面性。
（五）
正当中国部分人极力推崇“回归自由”的时候，杨小凯教授在《当代经济学与中国经济》一书中带来了太平洋彼岸的异音：美国钱德勒的畅销书《看得见的手》，此书的副标题是：美国经济中的管理革命。该书描述了美国近代经济史中的一个事实，即企业内的管理在经济运行中起着越来越大的作用。在美国，传统的微观经济学理论正在面临着挑战和新的发展，这种挑战并不简单地说明市场更优于计划经济，也并不简单地说明企业内的行政管理和计划就一定会逐渐代替市场。相反，这个挑战是在召唤一个全新的微观经济理论，它不应该是简单的证明“看不见的手”（市场）的重要作用，而是要说明“看不见的手”和“看得见的手”（计划、管理）如何相互依赖和相互促进。而中国要求回归自由经济的改革者们把照搬前苏联高度集中的计划经济体制模式出现的僵化，完全归咎于政府计划管理行为的过错，进而以为，回归到古典自由经济中去就能解决中国经济体制问题。这种忽左忽右，非此即彼的思维方式，不仅在理论上说明他们对中国改革前后遇到的问题缺乏深入分析，而且在实践中，如果用简单的“回归自由”方法指导建立中国社会主义市场经济体制也必然会把中国改革引向岐途。
古典自由经济体制是建立在西方特定的生产力发展阶段上的。我们从自由竞争市场经济的制度框架与运行机理来看，它强调三个方面：一是自由放任；二是面向消费者；三是稀缺资源的分配效率与最佳使用。具备这三个特点的自由市场经济，只适用于资本主义生产方式创建初期小规模的经济时代，不适应于今天社会化生产的中国。中国推行的市场经济改革，从根本上说，不是简单的排斥政府的管理，而是摆正政府在经济管理中的位置。中国经济体制改革转型时期，更需要政府的作用。中国的市场“失灵”和政府“失灵”与发达市场经济国家有很大不同。在西方，自由市场经济有效运行了一个世纪之后，才暴露出它所固有的弊病。为了弥补“市场失灵”才寻求政府介入，政府管理经济几十年后又不能尽如人意，于是又寻求国家、市场、企业在职能上的合理分工。它们寻求市场、政府、企业的职能分工的合理性不是谁取代谁更优越，而是各尽其责，互相补充。在我国，目前市场上存在的问题与西方国家面临的问题有所不同，我国是直接从封建农耕经济（不发达的商品经济）直接改造建立起社会主义高度集中的计划经济，再通过改革，转变为建立社会主义市场经济体制。我们的市场体系不健全，市场法规和运行规则不健全，市场机制没有充分发育。这种特殊的市场转型，不是简单地政府干预或政府让位于市场就能解决的问题。要建构符合中国特色的社会主义市场经济体制需要的行之有效的宏观经济调控体系和运行机制，必须从中国当前的改革实情出发，深入研究，大胆探索。
借鉴西方组织管理市场经济的成功经验，结合中国20年的改革实践，笔者认为，要建构中国社会主义市场经济的调控体系，应从转变政府职能，明确政府在市场经济中的定位，协调好政府、企业和个人的职权和利益关系着手。正如政府干预不是解决市场失灵的惟一途径，单纯引入市场机制也不是解决政府失灵的惟一手段。以罗纳德·科斯为代表的西方经济学家，通过交易成本大小划分政府与市场各自职责的法则值得参考。这个法则认为，凡是个人、企业和市场能够解决的经济问题，或是他们能以高于政府的效率来解决的经济问题，原则上应由他们自己来解决，政府只应从事那些个人、企业与市场所不能或不愿意从事的经济活动，以及那些效率比个人、企业与市场要高的活动。市场信息瞬息万变，政府作用有限，因此，政府对市场的管理调节，在干预范围、内容、方式和手段方面要注重改革创新，强调实效，要遵循有所为和有所不为的原则。一般来说，在微观领域，应发挥市场机制的调节作用，同时注意发挥政府资助机构和非政府组织提供的分散化帮助作用，并鼓励政策选择、制定和实施过程的社会参与。政府不应进入私人物品市场去竞争生产，即使在公共产品领域，政府也可选择两种提供方式：一种是直接进行生产，如交通基础设施、港口、机场等；一种是以政府采购方式从私人部门购进。国有企业在经营目标选择上也应服从这一原则要求。在宏观领域，应在保证市场机制在微观经济领域中发挥基础性作用基础上进行调控。政府干预的范围主要是：经济政策、基础教育、基础设施、能源交通、卫生、环保等领域。在方式上应提高效能，在实现形式上体现市场化趋势，如借助或通过签定合同、授权经营、经济资助、法律保护等手段和途径委托私人部门，在私人部门不能实现政府政策目标时帮助提供。政府干预市场，应有所选择，有些市场缺陷，政府不必干预，干预也无济于事。
（六）
政府不是单一实体，而是由许多不同职能部门及众多的政府职员构成，每一个特定的部门和政府官员本身都有其特定的利益倾向。这就迫使中国目前的改革急需设计一种适当的规则和制度来约束、限制政府部门机构快速繁殖、人员剧增、职权滥用的机制，进一步规范政府行为。防范“政府失灵”在现阶段应从提高政府官员的素质和加快政府职能转变入手。提高政府官员素质的方法是，吐故纳新，加强教育培训，完善公务员制度。转变政府职能的方法是，凡是市场解决的政府就应当退出，凡是法律能解决的政府也应该退出。政府重点工作是提供公共产品。要对政府调控的主体、资格认定、调控的范围、层次、方式、程度和力度，做出明确的法律、法规或政策规定。在具体措施方面，加强对政府调控行为的监督，特别是建立和完善对政府的内外监督体系和机制，增加政府调控过程的透明度，保证政府调控行为和经济政策、法规的超脱性、公正性；提高政府决策的科学化程度，建立科学的经济决策程序以及与其相一致的决策系统，特别是建立经济的可行性研究和协调制度，以及相对独立的信息、调研、咨询三位一体的决策服务体系，密切跟踪市场经济运行的态势，以保证政府决策的科学性和可行性。政府还应对中国加入WTO后带来的机遇和挑战做出应对措施。入世后， 我国现行的政府宏观调控手段，有些会逐渐失效，有些将会发生“变异”。比如，入世后利率市场化的进程显然必须加快，因而利率的杠杆作用也将会发生重大变化。不应让政府调控长期滞后于市场的需要，力争变被动的“补救”为积极的引导和有效的规范。
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