反复审判与反复犯罪：如何审计“怪圈”？_预算执行论文

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      邓淑莲：上海财经大学公共经济与管理学院教授，研究方向为公共预算理论与实践

      翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

      李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

      邹祥利：湖南省衡阳市财政局监督检查局局长

      宋立根：原河北省财政厅财政监督检查局调研员、财政监察员，北京大学兼职博士生导师

      

      按照宪法法律规定，充分发挥审计监督作用，是建设现代政府的重要一环，是规范权力运行和反腐败的利器。然而近年来，审计风暴“沦为”审计通报，一些部门机构可谓年年审计年年犯，屡屡“上榜”却没有整改措施，被公众诟病为审计问题年年有，年年“体检”却从不治病，不仅同一部门在同一问题上一犯再犯，不同部门被查出的问题也是极为相似，审计工作似乎陷入一场“拉锯战”，何时走出这一“怪圈”成为各方关注焦点。“屡审屡犯”根源何在？走出“拉锯战”的“杀手锏”何在？如何落实相关部署、用改革的办法解决前进中的问题，以长效机制的构建来克服屡审屡犯这一“牛皮癣”？本期监督沙龙就以上问题的治理之道进行相关探讨。

      屡审屡犯，原因何在

      

      邓淑莲：“三公”经费违规列支的原因有：一是经费定额标准与现实差别较大，致使某些单位不能满足业务需要。二是预算不透明，管理不合理、不精细，使部门有机可乘。

      翟继光：“三公”经费违规列支是我国近些年公开“三公”经费所带来的“负面”影响，相关部门为了降低“三公”经费支出将“三公”经费列入其他项目，这样可以在表面上降低“三公”经费支出的同时在实质上保持“三公”经费开支的规模。未来，如果我国可以将政府的全部开支公开，而不是仅仅公开“三公”经费，各部门违规列支“三公”经费的现象就会明显减少。可以说，这是我国预决算公开制度改革尚不彻底所带来的部分负面问题，随着预决算公开制度改革的深入，这一问题会迎刃而解。“小金库”是一个历史悠久的问题，其根源仍然是预算制度的不完善。我国有预算内收入，还有预算外收入，虽然从理论上讲，预算外收入仍然要纳入财政部的统一账户，受财政部统一监管，但正是因为预算外收入的存在，导致个别部门在财政部的统一账户外再私设账户，由此就导致了“小金库”的存在。未来，随着我国政府的收支全部纳入预算并加强对各部门预算收支的监管，“小金库”也就没有了存在的空间，这一问题也会迎刃而解。在预算制度比较完善的国家并不存在违规列支“三公”经费以及私设“小金库”的问题。

      李建军：“三公”经费违规列支、“小金库”私设等问题的有禁不止，说明了我们监督不够、问责乏力。古云：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，法规制度规范的贯彻落实不会自发实现，需要制约、监督和问责机制去保障，要有有效的制约机制使其难以违规、有力的监督机制发现违规、切实的问责机制惩戒违规，才能真正减少如上所述林林总总的违规乱象。

      邹祥利：我认为，“三公”经费违规列支、“小金库”私设等问题的有禁不止现象出现，主要是责任追究不到位，违规成本太低，而且大多数情况下，违规者还尝到了甜头。

      宋立根：对于“三公”经费违规列支、“小金库”私设等问题的有禁不止，于问题发现时及时制止，监管者能迅速对违规者进行严厉惩罚，所有违规者慑于法律威严，就不会继续效仿。延伸分析，关键在于财政监督不到位、问责力度不足以引起重视。尚未建立有效的责任追究机制，责任追究没有落实，不敢追究、不愿追究的问题突出。

      

      邓淑莲：预算编制粗糙，预算不透明，预算无监督必然造成这种情况。

      翟继光：凡是老问题，其症结都在制度。骗取补贴的问题一方面是由补贴制度的不完善导致的，另一方面也是补贴制度内在的弊端所导致的。补贴的本质是政府对市场经济的干预，凡是政府干预都存在效率的损失，都存在管理成本，都存在被寻租的可能。随着我国市场经济的进一步完善，政府干预的事项会越来越少。凡是市场可以解决的问题都不需要政府补贴，骗取补贴的问题也将成为历史。

      李建军：“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”等财政补助资金被套取，比例之高、触目惊心。这一方面说明我们的政策执行和监督的不力，应加大补助资金使用的监督；另一方面还应从优化各种形式的财政补助资金补助方式和运行机制方面着手设计。比如对公交公司提供公共交通服务应该获得政府的补助和支持，但油价补助是不是个有效的补助切入点和方式，若通过科学的数量模拟测算公交汽车成本和收入比例关系，按照收入（近似的公共服务量）的一定比例进行补助，补助效率和效果也许会更好。

      邹祥利：主要有两个方面的因素：一是上级出台名目繁多的补贴项目，这些项目的补贴或补助依据不透明，给违规者提供了空间；二是相关执法执纪部门对各违规违纪问题的处理，尤其在不少地方没有到位，没有对违规者起到应有的震慑效果。

      

      邓淑莲：审计报告反映出来的屡审屡犯的问题，我认为原因有以下方面：

      一是预算编制不合理。各种经费标准是如何编制出来的，依据是什么不清楚。由此导致经费定额脱离实际需求，实践中的违规列支就不可避免。二是预算编制粗糙，预算不透明，无有效监督，导致各种违规现象，如私设小金库的存在。三是各种问题屡查屡犯的原因主要是预算缺乏法律性，可以任意违反而无需承担责任。同时没有问责机制，即制度没有规定谁对审计问题负有什么样的责任。

      翟继光：这些问题的本质仍然是政府对市场干预过多。未来，我国应当进一步降低政府投资的规模，让市场主体自主判断投资的问题，将更多资金留在市场手中，市场的效率是最高的。政府管理的效率本身就比较低，由政府管理相关资金，难免会出现散落不同部门从而导致资金浪费的问题，资金被挪用的风险也很大。企业愿意赞助中华医学会说明中华医学会很可能已经违规介入了市场，利用其半官方的身份为赞助企业谋取了不当利益，这本质上仍然是政府干预市场的问题。在美国等市场经济比较完善的国家就不存在或者很少存在企业需要借助一些半官方机构来给自己打广告的问题。

      李建军：“农林水事务”专项资金散落在100多个处室，资金被分割很大程度上降低了资金的使用效率，反映出我们预算资金安排的碎片化，其折射出的问题是财政编制权配置不合理和财政部门预算编制统筹的不足，部门间职能定位和权责分工的不合理，部门利益对预算整体性和统一性的侵蚀。预算具有法定性，预算资金的调整是被严格限制的且必须经过法定程序，民生资金被挪用投资到竞争性领域，不仅是对政府及财政职能目标的严重背离，也是明确的违法行为。政府为什么有动机将民生资金挪用、为什么敢于冒天下之大不韪挪用、为什么能够实现挪用，其背后有诸多深层次的原因，这需要从官员绩效评价机制、行政立法社会监督机制、政府行政行为制约机制等方面深化改革。

      宋立根：违法违规问题之所以层出不穷，与惩处力度小、“隔靴搔痒”违法成本低有关。要改变监管惩罚不给力的现状，必须建立配套的问责机制。对重复类似财政资金违法违规行为，要敢于使用重罚措施。将重罚成为整改“问题”的“杀手锏”，加大违法成本；要依法对违法行为加大查处的力度。做到行政问责“零容忍”，才能收到规范管理的效果。

      从制度完善着手，杜绝问题一再发生

      

      翟继光：审计的作用仅在于发现问题，问题的解决仍取决于相关主管部门和国务院。屡审屡犯不是审计的问题，而是其他相关主管部门和被审计机关的问题。目前审计机关只有建议权，并无处罚权和整改权，因此，改变这一现状需要问题部门的上级主管机关做出实质性的努力。只有国务院高度重视才能真正解决这一问题。从辩证法的角度来看，不要对屡审屡犯大惊小怪，也不要完全将其视为绝对的负面现象。有些问题年年出现是正常的，正如人的感冒，正常人每年都要感冒若干次，我们不能奢望彻底消灭感冒，只要感冒不严重威胁我们的健康即可。如果没有每年一次的审计，我国政府部门的问题会更多，这样，每年一次的审计就是有价值的。相信很多部门已经进行了整改，只是有些问题根本无法“彻底整改”。因此，对问题一方面应当重视，另一方面也要着眼于长远解决问题。

      邓淑莲：审计部门的责任是发现问题，而不是处理问题。立法机关的责任是制定法律。审计部门根据法律发现问题，行政部门根据法律处理问题，但整个过程都必须公开透明，接受公众的监督问责。

      李建军：审计监督是我国目前非常有效的问题发现机制，审计和审计公开不是目的、不是终点，是纠错的手段和重要一环，客观公正、高效有力的审计是公共部门及其收支廉洁高效的重要保障，是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。近几年我国审计部门的审计工作成效显著，但审而不改、审而难改要求理顺审计部门与其他机构的关系，我国审计部门只有审计监督权、没有问责处罚权，应进一步强化审计机关相对于其他被审计部门的独立性和权威性，加强审计监督和对审计发现问题整改情况的再审计、再监督。要有专门的组织和程序对审计出的问题实施有力的问责，没有问责的审计监督，即便公开也是无力无效的审计和监督。

      邹祥利：我对审计定位的理解，审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，理应通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，不断完善国家治理。在问题整改过程中，应当建立财政、发展改革、纪检监察、审计等部门共同参与的整改协作机制，理顺相关部门关系。如财政部门通过收缴财政、责令归还原资金等方式配合整改；发展改革委通过停拨资金和停止项目审批等方式配合整改；银行等单位可以冻结有关责任单位的账户；纪检监察部门负责追究有关人员责任，或移交司法机关，或给予党纪政纪处分。

      

      翟继光：这说明国务院已经看到了问题的实质，很多问题是改革发展中的阶段性问题，只要把改革开放往前推进，目前存在的很多问题都将不复存在。一些所谓具有中国特色的问题实际上都是我国市场经济发展不彻底，政府干预过多所导致的。随着我国进一步摆正市场和政府的定位，政府管理中的很多问题也将迎刃而解。审计中暴露出的问题大多都是制度的问题，只有从根本上完善相关法律制度，相关问题才能真正解决。因此，在这个过程中，立法将起到非常重要的作用。

      李建军：国务院常务会议的部署说明了中央政府对治理财政收支违规违法现象的决心，以及标本兼治，着力制度建设的正确决断。要从制度上减消“屡审屡犯”问题，则需要构建强大的监督、有力问责制度。

      邹祥利：从这一部署，我感觉到这一届中央领导同志高瞻远瞩，看到了问题的严重性，采取的措施是坚决的，特别是构建长效机制，从制度上杜绝“屡审屡犯”问题的发生，推进了现代政府的建设进程。期待通过建立现代财政制度，简政放权，强化责任追究，确保财政资金花得明白、用得其所、造福人民。

      宋立根：从制度经济学角度分析，制度创新是提高效益和效率的关键。同样，着力构建长效机制，从制度上杜绝问题一再发生，也能提高审计监督质量和效果。必须寻求一条适合财政审计管理实际的操作路径，构建长效机制以预算编制、执行和绩效审计监督为重心，以财政行为法治化为手段，以推行财政审计监督机制为突破口，来实现财政审计监督机制的创新。

      

      邹祥利：治疗屡审屡犯顽疾的关键是完善责任追究和问责机制。对于走出这一屡审屡犯“怪圈”，我的建议是：一是要进一步加大对权力运行的监督和制约力度，促进责任追究和问责机制的健全完善。各项审计中都要关注权力行使与责任落实，促进健全有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的监督机制。二是审计部门查出问题应可参与后续处理。从当前来看，审计部门主要还是查账的功能，未对其赋予更多的监督职责。因此，将来可以让审计部门在查出问题后，对问题的后续处理上，能够更多的参与。

      宋立根：建立健全预算执行动态监控体系，推进财政管理科学化、精细化，着力加强预算管理与监督，确保财政资金安全、规范、有效使用是解决屡审屡犯的关键。

      邓淑莲：具体来讲，应从以下方面人手，要建立健全预算管理制度。立法通过的预算就是法律，政府部门只能按人大通过的预算执行，如果实际需要更改预算，则必须报经人大批准，否则按违法论处。其一，对违反预算的行为，必须有相应的法律规定的处罚措施。其二，将审计中存在的问题，列出清单，之后进行责任归属。属于制度原因造成的，要考虑改革制度；属于人为因素的，要按法律规定进行法律制裁。其三，整个预算过程，从编制到审批、执行以及审计都必须向公众公开透明，接受公众的监督和问责。

      翟继光：对屡审屡犯的怪圈应从两个方面入手解决：一是对由于制度不完善导致的比较普遍的问题通过完善相关制度来解决，二是建立真正意义上的人大问责制和上级问责制，对屡次违纪部门的领导进行撤职或者罢免的处分。关于第一个问题应着手解决减少政府干预，提高市场在资源配置中的基础性地位的问题。相关部门的权力应当下放给市场，只有真正放权，才能彻底解决权力被滥用的问题。关于第二个问题，建议在审计结果公布后，对相关部门的领导进行问责。根据人事任免关系，凡是由人大任命的官员，一律由人大进行问责，并由人大或者常委会根据其整改情况决定该领导的去留问题。凡是由上级任命的官员则由上级进行问责并根据其整改情况决定其去留问题。对于严重违纪或者屡次违纪的部门，可以考虑罢免一些主管领导的职务，让问题部门真正重视对审计问题的整改，并切实采取措施杜绝或者减少相关违纪现象的出现。

      李建军：从现实的方面看，一方面审计监督是监督的重要方式，应坚持并强化审计监督的强度和力度，并对审计出的问题“点名点姓”的充分公开。另一方面，建立有力的问责机制和制度，除对重大违法违纪案件移送司法机关刑事问责外，不仅仅是整改，还应加强行政问责；构建一种组织方式和工作机制，对于审计出的问题，审计署根据相关规定提出行政问责处罚意见，提请国务院常务会议通过后实施，审计署代表国务院向人大常委会作审计工作报告时，同时报告具体的行政问责处罚决定，并向社会公开。再者，还要充分发挥人大代表监督、社会公众监督和新闻监督在财政监督的作用，形成一个全方位、多渠道的监督网，对于人大代表、社会公众、新闻媒体等发现的问题，应有一个通畅有效的渠道和机制，保证对发现的问题有回应、整改和问责。

      从长远来看，当前的审计财政监督仍是政府内部的自我监督，要走出屡审屡犯的怪圈，应构建立法型预算监督制度对财政收支活动进行监督，为保证预算执行监督独立于预算执行的行政机关，将政府审计机关的预算审计资源和职能移至人大，强化人大的预算工作委员会监督职能，使预算工作委员会成为预算编制和预算监督的有力主体，对政府预算执行进行审计监督，向人大提交审计报告，对查出的预算问题依法进行处理，依法实施问责的落实工作，对人大负责，工作向社会公开。

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