基本公共服务均等化——与欧洲经验比较，本文主要内容关键词为：均等论文,欧洲论文,公共服务论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
二战后初期，欧洲就开始广泛倡导基本公共服务均等化。尽管基本公共服务均等化开始于东欧的社会主义国家，但是二战中的团结合作与战前经济社会苦难的记忆，促使西欧国家向着建立“福利国家”的方向发展。苏联霸权的解体和西方撒切尔夫人的改革改变了过去二十多年公共服务的管理和投入方式，但是公共服务供给的基本目标并没有改变（公民享有同等公共服务的权利已经被写入东欧国家的新宪法）。这篇文章阐述了欧洲国家实现基本公共服务均等化的不同程度，以及实现基本公共服务均等化所采用的不同途径和方式。同时东欧国家如何调整其政策和实践以适应地方分权和市场经济需要的特殊经验进行了阐述。
二、公共财政的作用
国家政策有可能通过法律规定在公共服务供给方面实现均等化，同时辅之以资源供给、指导和培训等手段。但是在地方政府控制公共服务或消费者直接消费公共服务的领域，地方选择因素仍然存在。尽管如此，如果没有则均等化配合公共服务最低供给水平，基本公共服务均等化就会变成“纸上谈兵”。因此地方选择必须考虑资金的匹配。
通过财政实现同等的服务水平在以下三种情况下可以达到：
●国家预算直接承担。
●地方或区域预算承担，有或无国家预算补贴。
●服务消费者直接付费。
这三种实现途径都可能受以下因素限制：
●公共服务的地区需求差异，主要由以下因素所致：年龄结构差异（学龄儿童、年龄稍大的学生等的比例）；社会结构差异（单亲家庭、失业、贫穷落后的少数民族）；需要改善的环境和经济条件的不同；气候的差别，尤其是供热的影响。
●区域或地方财政预算税基之间的差异（假设税率、征税效率等相同）。
●提供同等水平服务的成本之间的差异。这种差异主要由以下因素造成：工资水平或土地价格的不同；人口密度低增加了服务机构的间接成本，如学校；大规模、高密度的人口提高了服务机构的单位成本，如垃圾处理或街道清扫等。
●单个家庭在消费私人产品、服务（如住房、公共事业设备或公共交通等）能力方面的差异。
三、国家预算直接承担
在个别欧洲国家，一些基本的服务是由国家统一提供的。例如：医疗服务。在英国，医疗服务由英国国家健康中心管理；在德国和法国，医疗服务由全国统一管理的医疗保险基金资助。大多数欧洲国家的医疗保险基金运作采用的是“俾斯麦模式”，也就是个人必须缴费，并且费率与个人收入水平挂钩。享受的服务按照标准提供，不考虑个人贡献。
●社会福利。如养老金、残障津贴或失业金，由一个国家机关或地方政府在获得成本补偿的基础上管理。国家计划通常会覆盖所有法定的福利。在一些国家，在公民享受公共服务的权利仍在审核，或在某些情况下公共服务被认为明显不足时，地方政府可以酌情增加支出。这些将根据地方能力和机会的不同而发生变化。
●教育。在捷克、法国和德国等一些国家，小学和初中教师的工资全部由国家预算支付，学校由地方政府或非政府机构（如教会）进行管理。
这些实践经验并不是普遍适用的。
国家财政应该直接承担同等公共服务水平供给的支出责任，因为它基于单一的税收基础。但是这并非是必然结果。如果国家财政资金不经过地方政府的预算，那么国家财政资金的区域分布就不明显，地区之间的差距也容易被忽略。一些地区历史成本的增加会对国家财政资金的分配产生极大的影响，尤其是在大城市，因为它们拥有更健全的学校、医院等网络。为降低伦敦大型教学医院集中化所做的努力，已成为过去连续40年以上的政治斗争。当斯洛伐克的教育经费仍然由中央政府承担时，一些地区小学生人均教育经费比其他国家要高出三分之二。
四、消费者付费
早在20世纪80年代以前，对社会化住房收取租金以及对房屋所有者抵押贷款所产生的利息实行减税，是东、西欧所共同采取的举措。公共津贴通常提供给社会住宅的建筑商和基本公共服务设施的建设者。
始于20世纪80年代的西欧、并于90年代传到东欧的公共财政改革，取消了大部分运营津贴，尽管欧盟仍然针对环境敏感基础设施（如东欧的水供应和废物处理等）提供资本投资补贴。政策已经规定对社会房屋收取经济租金，对公共设施服务全额成本回收。尽管如此，许多低收入家庭都达到了享受社会公益补助的标准，他们可以享受超过家庭收入固定比例（通常是20%）的租金和公共设施费用（尤其是供热）的社会公益补贴，但是不得超过人均房屋面积的上限。由此，公共津贴对象已经由住房和公共设施提供者转变为低收入消费者。
这一改革旨在扩大选择机会和提高效率。但在实施过程中不可避免地遇到了评估家庭收入的困难。一些国家能源价格的上涨已经引起公共设施服务成本的上升，国家预算在补助方面也遇到了严重的难题。
五、区域和地方政府承担
1.责任
地方政府提供基本服务的责任在欧洲国家的差异很大。所有欧盟国家的地方政府在有形基础设施方面承担广泛的责任，如垃圾收集和处理、地方道路维护、街道清洁、公园、公墓和运动中心等。政府通常还负责水供应和卫生设施（经常和地方联营企业合作分担），地区供热和剩余的非私有化社会住房的管理等。地方政府趋向于资源的生产和分配，在公共部门完全如此。通常政府在这些服务方面的权利被压缩或被授权予企业，这些企业是政府所有或私人所有。
在涉及人自身发展的社会服务方面，地方政府承担的责任更大。几乎在所有的国家，地方政府要负责小学和初中学校的建设、设备和教学设施的维护与更新，英国、丹麦、匈牙利、挪威、波兰、瑞典和瑞士的地方政府还要负责教师工资的发放。刚才已经提及医疗保险在卫生服务中的作用，只有斯堪的纳维亚国家的医疗保健费用全部由地方政府预算负担。在大多数国家，社会公益事业由国家预算直接承担，或在有补偿的情况下由地方政府负责。除此之外，地方政府一般还负责其他的社会福利服务。
2.收入
地方税基差异很大，它们通常包括：
●地方税收属于征收地的地方政府预算。在国家法律规定的限度内，大多数国家的地方议会自主设定税率；但是在东欧国家，一些地方税率仍然是由国家统一规定的。
●在本地区内征收的共享税分享额。在某些情况下（尤其是斯堪的纳维亚、瑞士和克罗地亚的个人所得税），地方议会可以调高国家税率（也就是说地方议会自主决定其分享部分税收的税率）。
●国家税收额按一定公式分配给地方政府（也就是说与在何处征收无关）。
●国家对某些特定服务的财政补贴。
●国家提供的一般的、不指定用途的财政补贴。
●向消费者收取的费用。
●借贷（通常仅限于资本投资）。
这些收入来源之间的比例关系变化很大。最重要的因素是个人所得税款的分配。在斯堪的纳维亚、瑞士和东欧，个人所得税根据征收地或通过公式（主要根据人口）全部或部分分配给地方政府预算。因为个人所得税是唯一可以明确地与税源地和地方政府的固定部分（通常是全部）支出相联系的，这一点对于地方对国家预算转移支付的信赖程度至关重要。
六、均等化途径
在欧洲，地方公共服务资金均等化的途径和程度普遍存在差异。本部分将对采用的主要途径进行阐述。
1.国家预算资金直接推动的均等化
这种方式在前面已经讨论过了，例子包括法国、德国等教师工资的支付问题，通过强制性保险解决卫生保健费用支出问题。
2.一般财政补贴推动的均等化
在好几个欧洲国家，国家预算中包括拨给地方和区域政府的一般财政补贴。在许多情况下，如英国和波兰，计算这些补助金时，需要考虑为了降低地方税收基础或服务成本差异所设计的因素。在英国，一般补贴的金额是通过标准公式计算的提供地方政府公共服务所需支出与按照一个假设的税率估计的地方税收。在波兰，如果市镇的人均地方税收额低于国家平均值95%就可以得到高于一般财政补贴的数额。人均地方税收额超过国家平均值150%的城市所接受到的一般财政补贴就会按比例削减。
3.加权税收分成
一些国家主要的政府间转移支付是基于特定的国家税收分配公式，这些税收可能包括所有的国内税收或者仅包括个人所得税。在许多国家，例如澳大利亚、捷克共和国、德国和斯洛伐克，根据人口数量对税收进行分配，较多人口的地区按比例接收更多的人均税收。这是为了鼓励在较大城镇进行更大程度的“社会剥夺”，以及鼓励他们向周边区域提供公共服务。毗邻中国的日本和韩国采用的也是类似的制度。两国都根据各地需求的公共服务的平均单位成本（如学龄儿童数、道路长度等）估算地方政府公共支出的规模，然后减去按照国家标准税率计算的本地预算收入。两者之间的差额按一定的比例降低以符合均等化基金的总量，均等化基金由国家税收总额的固定比例构成。
4.地方税收的再分配
在一些国家，一些富裕地区的地方税收在支付本地基本公共服务支出后还有很多剩余，这时均等化就依赖于税收的横向再分配。例如在丹麦，人均税收（主要来自于个人所得税）高于全国平均水平的郡，需要上缴一定的资金，以补贴人均税收低于全国平均水平的郡。瑞典的郡和市镇级地区采取了同样的税收再分配制度。但是瑞典的税收横向再分配考虑了一些因外部因素（如人口密度、年龄结构等）导致的人均公共服务成本差异。
在有些地方，一个大城市的各区之间也会发生类似的再分配。例如在巴黎，超过全市人均营业税150%的区，就要把超过平均值150%部分的税收上缴，补贴给低于全市平均水平85%的区。这种均等化的目的在于缩小处于商业中心地位的大都市与居住的郊区之间的差距。大多数的横向再分配过程中税收的集中和分配都是通过国家税收管理部门进行的。这样避免了地方政府间的现金转移支付。
5.补助和税收再分配的结合
在前苏联国家，由国家预算拨款进行横向再分配，以达到财政均等化已经是惯例。地方预算盈余或赤字是通过比较税收享额（根据征收地分配）和基本服务成本计算得来的。有盈余的地方政府上缴的税收连同国家预算拨款通过转移支付给地方当局。在俄国，国家预算拨款和特定的国家税率紧密相关。在乌克兰，每项均等化服务（教育、医疗、社会福利、文化、运动和地方行政部门）总费用是由国家目标决定的。
七、均等化程度
刚才谈到的制度构成了政府间财政关系的一部分，制度设计的目的在于：分配给各级行政部门的财力资源与其承担的有关公共支出责任纵向平衡；缩小个别地方政府的税收基数与一些地方政府为达到国家规定的公共服务供给标准产生额外成本的补偿之间的横向差距。第二个横向目标提出了一个实现均等化程度的选择问题。横向分配（或称再分配）是应该追求税基与支出需求之间的相等，还是仅追求部分均等化？较高收入地区是强制性要求其上缴高于平均水平的财力，是允许其保留高于平均标准的财力以提供更高水平的服务。
这个问题没有一个标准的、常规的答案。涉及一定程度上的政治妥协。英国的均等化制度采取了一种弥补按标准税率计算的税收收入与所有公共服务支出标准成本之间差额的方式，但是非税收入在计算弥补的差额时被剔除了，如政府获得的财产收入。瑞士制度很接近于绝对均等的标准，再分配的基础是人均地方应课税收入的95%和人均总支出。其他制度只是试图达到部分均等化。如前所述，波兰的再分配仅仅对市镇税收高于全国人均水平的150%时才发挥作用；丹麦的制度只弥补最富裕地方和其他地区差距的一半。
关于绝对均等化的观点很明显是偏激的。就是通常讨论的应该优先“做大蛋糕，而不是公平地分享蛋糕”，也就是说，从生产效率高的地区拿走的过多，似乎是对他们成功的一种“惩罚”，从而会降低他们充分发展经济和挖掘税收潜力的积极性。均等化在很大程度上依赖于地方支出责任的本质。一些地区的支出，尤其是通常需要达到全国标准（甚至宪法保障）的教育和卫生支出（全国标准意味着支出水平是相同的），地区成本之间的差异要远远高于地方收入。贫困地区的社会福利成本通常较高，人口密度较低的农村地区的教育成本更高。但是，有形基础设施和公共设施服务的成本在生产力高的地区较高，当地经济活动产生的收入与在交通运输管理方面的支出之间存在一个直接的正相关关系。
乌克兰的制度安排明确区分了均等化的优先次序，把地方税收和支出分为两类。第一类包含国民税收的分享份额（主要是个人收入），以及按照国家标准所需的教育、卫生保健、社会福利和文化支出。这一类主要依据国家预算补助和地方预算之间的高度再分配。第二类包括其他所有地方税收（包括土地税），其他所有支出（主要是有形基础设施），并且没有国家预算补贴或再分配，各镇根据实际量力而行。
八、度量差距公式
1.数据质量
均等化首先依赖于需要弥补差距的度量。而这又需要确定数据：
●容易取得；
●与地方政府实际税基或支出责任有关；
●客观性，也即该数据是使用国家标准计算得到的，并不能被个别地方当局操纵以扩大其权力。
2.收入差距
计算地方预期税收时应该假设各地方当局所作的征税努力是一致的，即它们以相同的税率和效率征税。如果均等化以实际税收为基础，就会对使用高税率的地区形成“惩罚”，而对使用低税率的地区是一种“奖励”。但是，搜集预期税收数据比实际数据更加困难。而如果估价由全国税收部门统一管理，那么按一定标准向地方征税就比较容易，像英国的财产价值或斯堪的纳维亚的所得税加成。如果不能做到如此，还必须考虑预期地方税收的一些替代指标，如区域GDP或地方人均收入。
3.支出需求和成本的差异
均等化公式中使用的支出估计也需要建立在客观的地方支出需求标准的度量基础上，不考虑一个地区实际的预算规模。对支出需求的评估可以是绝对的也可以是相对的，也即：
●可以不考虑可用的税收规模，评估绝对的目标支出水平；
●在一定的税收总量中比较个别地方政府相对的税收需求。
英国、荷兰和瑞士等使用第二种计算方式，用相对支出需求来划分各地方政府分享的固定税收总量。前苏联的支出需求过去是根据支出目标所需的绝对额（现在一些国家仍然使用这样的方法），这种方法是危险的，计算出来的总量是不切实际的，当税收无法达到既定目标时将导致债务的不断攀升。
在计算支出需求时，考虑了大量复杂的需求和成本指标。在英国、瑞典和乌克兰等国，每个重要部门采用独立的指数（如学龄儿童随着人口密度和社会教育条件，人口统计结构和社会福利的社会经济条件等因素的变化而变化），其他的就直接采用人均分配的方式。其他国家避免采用分部门指数，使用加权人口作为唯一相关的支出决定因素。
进一步的变更是公式中使用的消费需求和成本是否来自于单位成本计算或是回归分析。单位成本计算的问题在于它需要大量详细信息和标准供给的详细情况，标准供给数据对于学校或垃圾收集可能简单，而对于公园或道路网络却很难。回归分析避免了这些难点，但也有它自身的缺陷，它假定不同类型的地方政府一直以来所投入的正是他们客观需求的。
九、东欧的变迁
前苏联的地方财政预算制度与纵向和横向的再分配都有关，但这种制度需要至少一年两次的特别谈判，缺少一种客观基础。它主要是通过改变地方收取的国家税收的比例来平衡地方收支，并且允许地方保留其所征税收。这种计算制度有两个负面激励。一是地方税收的计算基于以前年度的实际税收额，这极大地降低了地方征税的积极性。如果一个地方征收的税较多，它就会被要求上缴更大的份额。二是根据机构和设施历史网络的标准成本评估支出。这样就忽略了机构的客观需求或历史分配的公平性。
地方政府在获得重新谈判其预算机会时，就把一切“硬预算约束”——任何把成本控制在收入范围内的动机，导致拖欠雇员和供应者的债务。前苏联国家优先把政府间财政关系置于税收分摊和支出责任的规范化基础上，而这是被永久立法规定的，并由客观标准控制。目的是把硬约束应用于地方预算和财政管理，使地方当局从对谈判和政治喜好中摆脱出来。这是一项艰巨的任务，且是不可能实现的。不愿上缴收入的政治谈判力量和技术难题都阻碍了改革的进程。当税收自身经历根本性变革时，就很难对预期税收进行估算。对从投入（机构成本）到产出（满足服务需求的成本）的支出需求的转换计算，导致了多余机构管理者的抵抗。这强调了政府间财政关系主要改革分阶段进行的需求。引入新的或对原有的均等化制度进行修正，需要为个别区域和地方行政部门重新分配资金。这将不可避免地产生受益者与受损者。试图在一个预算年度将损失消化会导致“剧痛”，并使政治上的反对增强。如果改革进程在三年以上，损失就可以比较容易地被消化吸收。例如，退休可以减轻裁员的需求。
由于财政资金的相对变动可以在不使“受损者”遭受严重的现金缩减的情况下达到，因此经济增长时期，任何需要再分配的改革都更容易引入。
十、结论
文章概述了欧洲国家在均衡地方公共服务资金方面的实践。没有欧盟为缩小成员国之间较大的经济差距所作的相似的努力，主要对公共基础设施投资的补助、工农业复兴计划、扩大职业培训等。这些努力成功地提高了葡萄牙、西班牙和爱尔兰等早期加入欧盟的国家的收入和生存标准。现在，它是否也能给中欧和巴尔干半岛地区新加入的欧盟国家以及正在为争取加入欧盟而积极努力的国家带来成功尚待分晓。这些资金一般被称为“凝聚”基金，强调避免富裕和贫穷国家与地区分裂的政治目标。
欧洲经验显示，卫生和教育等基本服务均等化是缩小地区间社会经济巨大差距政策的一个部分。对运输和环境基础设施、劳动力流动和为加入欧盟制定的透明可靠的法律体制等的投资也是至关重要的。
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