“人口红利”视角下的农民工子女教育问题新探，本文主要内容关键词为：红利论文,农民工论文,视角论文,子女教育论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、人口红利期应积极为未来社会储备人力资本
人口学上有一个“人口红利期”(demographic bonus)的概念，指人口变动过程中，出现了一个少儿人口与老年人口的比例均较低、劳动年龄人口持续上升、社会抚养、赡养系数降低的人口分布局面，并且这一时期会持续较长的一段时间。年龄结构所出现的这种“中间大、两头小”的橄榄球状特点使得劳动力供给充足，社会负担相对较轻，带来劳动力增加、储蓄和投资增长，从而对社会经济发展有利。我国经过20多年的计划生育，人口数量得到了有效的控制，人口自然增长率已经连续数年低于1％，计划生育政策为我国经济和社会发展来带了千载难逢的“人口红利期”。
专家普遍认为，我国的人口红利期是一个相对短暂的历史时期，大致是从现在起到2025年间，而此后的时间里我国老龄化人口将迅速增长。事实上，人口红利期只是一段稍纵即逝的历史机遇，是一把双刃剑，即现阶段的人口红利期可能就是下一阶段的“人口负债期”——老龄人口压力增大、社会抚养系数提高等，因此需要辩证地看待。人口红利的战略机遇期是短暂的、潜在的，我们不仅要思考如何使之转化为现实的经济增长和社会进步，还要考虑今后会出现的问题与挑战。中国教育与人力资源问题报告课题组指出：“2001-2020年的20年，不能坐享人口红利，而是要利用收获人口红利的有利时机，强化人力资本投资，为未来创造一份宝贵的‘人力资本红利’”。[1] 处于人口红利期，教育何为？如何从人口红利的视角来审视教育中的问题？毋庸置疑，教育首先应该为“后人口红利期”积极储备人力资本，增强未来的生产能力。
目前，我国正在为构建和谐社会而努力。构建和谐社会的关键之一是统筹城乡发展。“从城乡结构来看，我国城乡之间存在较大的教育鸿沟和人力资本鸿沟，妨碍了农村劳动力向城市转移，加重了农村剩余劳动力的就业压力。”[2] 从劳动年龄人口的地域构成看，中国人口红利的“大头”在农村，从某种意义上讲，“中国收获人口红利的程度将取决于农村剩余劳动力资源转化成现实劳动生产力的实现程度，取决于农村剩余劳动力的开发程度。”[3] 本文选择从人口红利的视角，对时下颇为棘手的农民工子女教育问题进行一番新的认识，试图从一个新的视野来改变或进一步确证人们对农民工子女教育问题的看法。
二、农民工子女教育是城市未来发展的人力资本红利
外来农民工子女，俗称城市“第二代移民”。我国随父母流动的农民工学龄子女已形成一个庞大的群体。据国家统计局有关资料显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占农村劳动力的23％，其中举家在外务工的劳动力2430万人，随父母进入城市的6岁-14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。[4] 全国第五次人口普查结果显示，目前，我国居住在城市的农民工多达1.5亿，随父母进城的农民工子女则有近2000万，而且仍在增长。农民工子女接受教育的问题是一个特殊的时代性课题。这一社会问题在“三农”问题背景下，显得尤为突出。2006年9月开始实施的修订后的《中华人民共和国义务教育法》第二章第十二条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”新《义务教育法》实施后，免费义务教育的到来已成为我国教育发展史上的里程碑式的事件，农民工子女受教育也受到各级政府的高度重视，相关政策也得到了一定程度上的落实。然而，尽管新《义务教育法》从法律层面上保护了农民工子女平等接受教育的权利，但事实上，农民工子女就学难的现状并没有明显好转。农民工子女义务教育工作中出现的新情况、新问题亟待研究和解决。
农村地区有丰富的劳动力资源，大量农村劳动力从农村中走出来，流向城市，走向发达地区，意味着把理论上的农村人口红利转变为实际上的人口红利，这实际上是一个城镇化的过程。因此，政府在调整农村产业结构、大力发展新型农业、切实减轻农民负担并加强“工业反哺农业”之外，更需要思考农村劳动力有效转移的实质性策略。在我国这样的一个自然资源、耕地资源稀缺，农村失地、无地人口增长，人口与资源环境的矛盾仍在进一步加剧的国家里，农村地区缺乏必要的经济发展环境和足够的就业创造能力，农村劳动力投入的边际成本生产率极低甚至为零，农村难以自身有效消化绝对剩余劳动力，农村人口愿意向城市进军。因此，要将大量农村过剩年轻劳动力资源进行有效转化的一个重要途径还是进城务工，推进农村人口的城镇化转变。城乡经济发展水平的“二元结构”差异所形成的人口迁移流动态势已经并将继续成为我国收获人口红利的一个基本特征。事实上，经济学上把发展中国家这种普遍的过多的农业劳动人口的转移方式叫做“刘易斯模式”。要保证农村剩余劳动力的有效转移，就需要进一步扩大城市的包容能力，清理和取消对农民工的歧视性政策和不合理收费，制定各种符合农村人口在城市稳定工作和生活的有利政策。这其中，农民工子女进城后获取援助、接受正常的义务教育是一个重要的内容，是实现农村人口红利大面积丰收的重要措施。
从城市自身来讲，城市地区人口老龄化的进程伴随着劳动力人口的迅速老化正在逐渐成为一个突出性的难题。“城市年轻人口受教育机会的增加，产业结构调整导致的结构性、摩擦性下岗失业人口的增多，高龄劳动力再就业日趋困难等都使得城市劳动力人口的经济活动参与程度不断降低，城市地区劳动力资源丰富的时期正在消逝”[5] 根据专家预测，本世纪中叶之前，我国的人口结构将发生以下变化：劳动年龄人口占总人口的比率从2006年开始进入稳定期，从2010年起趋于下降；劳动年龄人口的绝对数量从2011年即趋于稳定，2022年以后大幅度减少。[6] 短暂的人口红利期一过，城市在不久的将来将面临老龄化的危机，而农村的年轻劳动力人口的替代性流入对城市来说是延缓人口老龄化进程的有效途径之一，也是延长收获人口红利机会时间的有效办法。
因此，目前流动于城市的这批农民工子女将是不远的一二十年后城市建设与发展不可或缺的劳动力大军。城市建设与发展需要大量的各级各类技术工人，而农民工子女无疑又充当了职业性的、技能应用型操作工的中流砥柱。“人口的合理流动迁移可以有效地促进城乡地区人口机会视窗开启条件的实现，构建了上述两类地区都能收获人口红利的桥梁，为城乡地区带来了双赢的局面。”[7] 因此，如果说“第一代农民工”进城是将农村剩余劳动力转移到城镇和东部沿海发达地区的一个自发性的、短期性的而且看上去很盲从混乱的自然流动行为的话，那么，将“第二代农民工”通过接受教育训练，有目的、有组织地融入城市化进程的过程，则是一个通过农村劳动力的有效迁移流动来最大限度地收获人口红利的积极自主行为，是一个牵涉到中国人口分布的战略调整和城市化道路选择的战略性决策。人力资本理论以及世界各国经济快速发展的经验告诉我们，劳动力创造财富的多寡不仅取决于数量，更在于质量。人力资本越来越显示出比物资资本、劳动力资本更为重要的促进经济发展的力量。应对老龄化的重要举措除建立和加强社会保障体系外，就是要增加教育的投入。农村人口红利的有效实现，离不开“教育红利”，即通过对各类人口进行人力资本投资所形成的“回报”。
三、农民工子女教育费用应由流入地政府承担
农民工子女教育费用的财政转移支付问题仍处于争论与探索之中。即便在今年的“两会”上，仍有代表提出教育财政异地转移支付的问题，认为农民工子女流出地应将受教育者的相应教育费用转移到流入地政府。鉴于对这一众说纷纭、莫衷一是的看法，我们仍需从人口红利的角度对农民工子女教育经费作进一步的分析。
众所周知，在基础教育阶段，教育的社会效益大于个人效益，给农民工子女普及九年甚至更长时间的义务教育对流入地政府而言也是一种正外部收益。根据“谁受用，谁付费”的成本分担原则，随同进城的农民工子女教育费用应该由受惠地政府负担。要将农民工子女转化为今后更加有效的高素质劳动者，政府还应积极加大投入，给农民工子女创造条件，加大职业技术教育和职业技能培训的力度，为他们融入城市生活、推动城市化进程提供修身立命之本。
2003年，由教育部制订并由国务院转发的专门解决流动人口子女问题的政府文件——《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见》颁布。《意见》明确规定：进城务工就业农民子女接受义务教育以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主；在制订收费标准中，做到农民工子女与当地学生一视同仁；要求流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助等。
地处杭州的下沙高新技术开发区是1993年4月经国务院批准设立的国家级开发区，这里汇集了一大批外商投资企业、15所普通高等学校，而托起这些企事业单位发展的生产服务人员、支持开发区新城建设的主力军离不开10万外来务工者。面对开发区外来务工人员子女的入学需求逐步攀升的趋势，开发区根据杭州市教育局《外来务工子女在杭就读的暂行管理办法(试行)》的规定，及时为外来工子女“亮起绿灯”，规定凡是户籍所在地的确没有监护条件的外来务工子女，且父母双方或监护人在开发区取得暂住证一年以上，已与用人单位鉴定一年以上并由劳动部门认可的劳动合同或已取得工商营业执照的，即可在开发区各公立小学或外来务工子女学校报名登记入学。这样的准入“门槛”无疑是很低的，它能保证符合条件的、有需要的农民工子女接受接受教育。以开办于2004年9月的文海实验学校为例，该校的学生分成两大类，一类是外来下沙高新技术区打工者的子女，一类是下沙15所高校的教工子女。然而，文海实验学校以其开放包容的姿态，没有对农民工子女进城上学采取限制措施，没有分校分班管理或采取收取借读费等不合理做法。事实上，让农民工子女在城市接受教育，并不是要去攀比优质的城市教育资源，而是只要能满足正常教育教学就行，能解决务工者的后顾之忧就行。流入地政府应该考虑多开办一些成本不会太高的农民工子弟学校。
农民工群体为中国改革发展作出的贡献与应得到的待遇与补偿并不对等。农民工为流入城市的经济社会发展尤其是在城市基础建设中的艰苦行业中发挥了重要的作用。据有关数据统计，目前全国第二产业就业人员中，农民工占57.6％，其中加工制造业占68％，建筑行业占80％，农民工事实上已成为我国产业工人的主体部分。当他们在以相对低廉的劳动力为城市作贡献时，其子女接受义务教育应该作为一种教育福利、社会保障馈赠给农民工。如果说诸如“农民工讨薪”问题反映的是初次分配的基本公正缺失的话，那么，给农民工子女甚至给他们本人提供适当的教育则是保证保障性收入分配到位、解决好再次分配公平的一种补救措施。因此，我们认为，流入城市给农民工子女提供必要的教育并不是一个“扶助”、“解困”、“施恩”的问题，而是一个义务和责任的问题，是一个公共教育本质属性展现的问题。相对发达的劳动力流入地受惠政府为劳动力输出地增加部分教育经费，这不应该理解为是一种“恩赐”，而是一项惠及千万民众、且可以实现双赢的公益性行为。
因此，鉴于义务教育的免费、强制性以及公共教育的正外部效益的特点，考虑到地域经济发展的不平衡性以及财政转移支付操作的不便，我们认为，流动人口子女的义务教育应以流入地政府为主，要加大对农民工子女教育的经费投入，规范化举办民工子弟学校。流入地政府应该正视这一问题，端正认识态度，积极落实农民工子女教育。流动人口及其子女不仅是在城乡之间流动，而且也是全国性的流动，退一步说，如果需要财政转移支付的话，教育成本也应该主要由中央财政来转移支付。终归而言，人口红利期只是经济社会发展的一个有利条件，重要和当务之急的是要创造兑现人口红利的有效制度环境和政策措施；流入地政府切实落实农民工子女基本的教育投入是抓住人口红利期、应对“后人口红利期”的积极有为之策。
四、知识与技能并重：切实让农民工子女掌握民生工具
农民工子女面临哪些被城市边缘化的危机？新一代移民如何真正共享城市阳光、融入“城市化”进程？农民工子女受教育的问题牵涉到他们城市化状况、生存就业等诸多问题，是事关解决“三农”问题、统筹城乡发展、构建和谐社会的大事。
目前绝大多数农民工子女进城务工是“空手出门”的，即没有一点技能。义务教育后，农民工子女教育还应随城市教育普及程度的提高而水涨船高。在接受基本的教育之后，农民工子女教育不应去片面追求学历、文凭，而应切实掌握实实在在的生存与发展的工具，要以技术、技能性的职业教育为主，以便今后能专职、全职地进城务工。可以想见，今后进城农民工的基本知识技能的掌握是他们能否获得就业机会、能否有效兑换人口红利的关键。
改革开放还不到30年，一些地方却已经出现了“民工荒”、“东部技工荒”的现象。这说明，一方面外来务工者的素质亟待提高；另一方面也可能反应了“东部淘金热”、“孔雀东南飞”已不再是昔日那般引人入胜了。如何积极看待新时期出现的“民工荒”、“技工荒”现象？我们认为，一方面农民工流入地要推出吸引农民工进城的有效措施；另一方面进城务工人员需要接受必要的教育和技能培训。而流入地政府对“第二代农民工”进行必要的教育和培训则是落实这两方面对策的具体体现。综上分析，我们不难发现，今后以“第二代农民工”为特点的农村富余劳动力人口要有效转移，与城市的就业机会相结合，在城市中找到工作，获得由边际增长带来的劳动力收入，关键在于提高他们的素质、技能。城市良好的经济发展环境以及应对老龄化危机等所带来的对劳动力人口的持续需求，为丰富的劳动力资源转化成真正的劳动生产力、实现人口机会和经济增长机会结合从而农村人口红利的兑现提供了机会。换言之，在我国目前“二元经济”格局以及城乡差别持续扩大的情况下，发达地区可以通过利用来自经济欠发达地区丰富的、且接受一定教育的年轻劳动力资源的有序流动来延长发达地区的人口红利期；同时，对于农村地区而言则是将劳动能力转化为现实的劳动生产力的有效途径。因此，切实提高“第二代农民工”进城务工的素质，将农村人口红利城市化转移，解决城乡劳动力供需中的结构性矛盾，为社会经济发展创造有利的人口环境，这是城乡双赢的战略举措。
总之，“人口红利”并不是免费的午餐，在享受“人口红利”之后，我国经济社会发展将面临较大的劳动力资源短缺、老龄化、养老压力增大等现实问题，这一点城市将尤为突出。我国已过早地出现了劳动力短缺的现象，城市劳动力供给出现了趋紧的事实，呈现“未富先老”的人口结构。农村劳动力转移贡献是城市经济发展的一个重要力量，而农民工较低的素质状况使得我们必须大力提高劳动人口素质之后才能真正得到这个“红利”。因此，人口红利期应未雨绸缪，利用难得的红利期积累人力资本财富，让农民工子女在进城的同时切实积累起必备的知识和技能。流入地政府应该建立起完善的农民工子女受教育的保障机制，真正以民为本，在吸引并留住“第一代农民工”的同时，积极开发“第二代农民工”资源，为城市今后的发展贮备一批有素质的劳动力，准备另一份“人口红利”大餐。