从“保量放价”到“提价定购”——1994年中国粮食收购制度改革的进程与评价，本文主要内容关键词为：制度改革论文,年中论文,进程论文,粮食收购论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革的基本内容
在70年代末、80年代初期，粮食收购价格得到多次提高。但由于统销价格没有发生相应的变化，到80年代后期和90年代初，政府进一步提高粮食收购价格的能力受到了财政上的限制。1990年和1991年，粮食定购价格实际上未作任何调整。1993年制定的粮食保护价格也仅与上年定购价格持平。
为了解决粮食购销价格倒挂问题，减轻政府财政补贴的负担，政府决定从1992年4月1日起，在全国范围内，实行粮食“购销同价”。有些地区还试点放开粮食价格与购销。由于放开的做法得到了生产者、经营者、消费者和政府“四满意”的效果，到1993年10月中旬，便已有98%的县市宣布放开粮食经营和价格。面对这种形势，国务院在10月18～21日召开的全国农村工作会议之后，下发了《关于加快粮食流通体制改革的通知》，决定从1994年起，政府的粮食收购，全部实行“保量放价”，即保留定购数量、收购价格随行就市的制度。稍后的中共十四届三中全会，也明确提出了“逐步全面放开粮食经营”的思路。
粮食统购统销体制，看似就要完成使命、寿终正寝了，然而刚到年底，一些地方（主要是南方）粮食供应出现暂时的紧张，发生一些抢购和囤积粮食的现象，粮食市场价格随之暴涨（张红宇，1994）。中央认为这样的粮食形势有可能危及大局，立即选择了行政干预的办法，加强粮食合同定购，确定要由国家控制贸易粮的70～80%，同时限定粮食销价，清理整顿粮食批发企业并关闭市场以恢复粮食的垄断经营。
1994年夏粮上市后，“保量放价”政策被束之高阁，没有得到实施。1994年5月国务院发布的《关于深化粮食购销体制改革的通知》，一些原有做法又被启用。该通知的要点如下：1.继续坚持政府定购。这实际上意味着让各地恢复实行定购。2.适当增加收购数量。除定购5000万吨粮食落实到户外，还下达了4000万吨议购计划，落实到县级政府。3.鼓励产销区建立长期稳定的购销关系。规定销区粮食批发企业必须到产区县以上粮食批发市场采购，不得直接到产区农村向农民收购粮食。4.健全粮食储备体系。计划由主产区向主销区和多灾区转移一部分国家储备，充分利用国际、国内两个市场适时进行品种余缺调剂。同时，加强对国家储备粮的管理。5.改造国有粮食企业。在1994年内，实行粮食经营政策性业务和经营性业务“两条线”运行，在业务、机构、人员等方面彻底分开。
1994年6月，政府将四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）的综合平均定购价格从每50公斤36元提高到52元，提价幅度为44.4%，与当时综合平均的市场价格相比高出5元左右。并要求以这一价格向农民收购9000万吨粮食，其中的5000万吨按照过去“统购”的办法，以任务形式落实到农户，明确规定是必须确保完成的“政府定购任务”。在完成这个“政府定购任务”之前，农户不得向国有粮食企业以外的其他任何粮食经营单位（包括加工企业和个人）出卖自己的粮食，以保证政府掌握70～80%的粮源，增强平抑粮食价格、稳定市场的宏观调控能力。到这个时候，“保量放价”就正式转换成“提价定购”了。
在当年的秋粮工作会议上，政府更是强调“粮食收购任务一斤也不能少”，并再次提出“把收购任务层层落实到农户”。由于后来粮食市场价格涨幅太大（截至1994年9月底，市场粮价比上年同期上涨了62.3%，与年初相比上涨了39.8%。其中，稻米比上年同期上涨84.7%，比年初上涨49.7%；小麦比上年同期上涨48.8%，比年初上涨31.6%；玉米比上年同期上涨40.1%，比年初上涨30.2%。陈锡文，1995），政府粮食部门的收购工作发生了困难。有些地方政府为了完成中央政府确定的收购计划，不得不对定购的粮食加价收购。这个加价部分，大体是中央政府规定价格的30～60%。中央政府对这种做法既不予以鼓励，也不加以制止。只是指出，由这个加价部分所引起的费用，不准计入粮食的调运和销售成本，而必须由地方财政负担。这样一来，价格未能在真正意义上放开，粮食收购体制基本上又回到了1992年以前的状态（周其仁，1995；宋洪远，1995）。
二、执行过程与评价
从“保量放价”，到“提价定购”的变化，不能说没有效果。首先，这种变化使中央政府掌握70～80%商品粮源的目标基本得到了实现。截至1994年12月20日，全国粮食收购总量，达到6968.3万吨，约完成收购任务的78%，与上年同期相比多购了280.6万吨。其中政府定购4289.1万吨，约完成计划的86%，与上年同期相比多购得188.3万吨；议购2679.2万吨，约完成计划的67%。到1995年1月底，粮食收购总量更达到8220万吨，定购、议购任务分别完成90%和93%。再则，粮食收购价格的提高，增加了农民的收入。1994年，在农民增加的收入中，30%来源来粮食价格的提高。由于惯性作用，这种价格对1995年农民种植粮食的积极性，也产生了较大的正面影响。
但是，这种收购制度，无论是从当年执行情况看，还是从长期潜在的影响方面看，都存在着严重的问题。短期的问题，主要是地区封锁、关闭市场、进行垄断经营和经营费用过高等。有些地方将议购任务当作定购任务，一同下达给农户，使议购变成了“二定购”。个别地方采取地区封锁、关闭市场的办法，限制粮食外流。还有些地方，对收购任务像老样子层层加码，加重了农民的负担。为了保证政府收购计划的完成，有些地方对完不成定购任务的农民，甚至采取了过激的行动。长期的问题则更加令人不安。第一，依靠提高粮食收购价格增加农民收入，是不可能长久和稳固的。年内农民只得到了粮食价格提高部分的30%多一点，年底的农业生产资料涨价，差不多已将提价带给农民的好处全部抵消。第二，由于已经不存在对城镇居民的口粮补贴，政府定购的粮食主要用于经营性业务。加上储备粮分散储存，大量泄漏到经营领域。一方面使中央没有可随时调用的储备粮，失去调控市场的能力。另一方面，粮食企业为自身的利益，可以主动预谋对市场的冲击，操纵粮食价格。这样不仅鲸吞财政对储备粮的补贴，将政府的补贴化为己有，而且给市场注入了极不安定的因素。第三，粮食垄断经营不仅使农民在很大程度上失去了处置产品的自主权，损害了农民的利益，同时也不利于建立市场经济体制总目标的实现。粮食企业往往不从国家的利益出发，执行政府的政策：在政府限价时，要么有价无市，不参与经营，或者只卖“大户”；要么购销差价无原则拉大，加工经营费用打得太高。国有粮食企业的零售价格自1994年9月中旬以后普遍上调，并大大高于收购价格，如粳米约高出含加工成本在内的价格40%，面粉高出80%左右（唐仁健，1995）。据对浙江杭州市粮食企业的购销价格情况调查，粮食企业的经营毛利率达到47.18%，为正常商业利润的3～5倍（朱新武，1995）。
因此1994年粮食收购制度方面的改变，在一定程度上，为粮食经营部门牟利创造了条件，或者说利用垄断权力来排除经营上的竞争对手。
公正地说，政府并非有意回到统购的老路上去。之所以出现这样的反复，只是因为对粮食市场认识不清，将粮食价格波动归咎于经营和价格的放开；习惯于用计划经济的方式和行政手段来管理市场。这也是为什么要坚持让国有粮食企业保持主渠道的地位并确定这一主渠道必须“掌握70～80%贸易粮”的根本原因。
对于政府是否有必要掌握70～80%贸易粮的问题，我们将在另文中作专门的讨论。这里，我们只想扼要地指出，在确定这个比例的考虑中，至少混淆了四种关系。一是混淆了储备粮与经营粮的区别。强调政府掌握足够的粮源，显然是为了保持粮食市场的稳定。而保持粮食市场的稳定，只要保有一定数量的粮食储备，就可以达到目的。二是混淆了调节职能与经营职能的性质。政府在掌握安全储备数量之后，即使由政府粮食部门出面收购，也是由其用于国有粮食企业的经营。而这种经营，同样以赢利为目的。这样一来，确定政府必须掌握70～80%的贸易粮，就变成了保证国有粮食企业对粮食市场的垄断经营。三是混淆了政府与企业的界线。粮食企业作为一个经营主体，一般总是从部门利益出发对市场作出反应。除非给予固定的财政补贴，否则很难让它在考虑粮食市场稳定问题的时候，站到政府利益的立场上。四是混淆了农民利益与社会利益。确定粮食贸易主要由国家粮食部门予以控制，就可以用任意低的价格获得农民所生产的粮食，从而保证社会稳定，但粮食既然事关社会利益，自然就应该由社会来承担获得粮食的费用，而不应该通过低价收购的方式，牺牲农民的利益，将农民的部分收入转入城市，来为社会做贡献。
再就是，封闭市场，并不就能掌握住80%的贸易粮。农民家庭现在已经是独立自主的经济主体，用行政命令要求农民提供低价粮食虽然会收一时之效，但从长远而言，却只能对生产起到破坏作用。
还有，政府掌握70～80%的贸易粮，由于不限制销售价格，统一购价与销价之差（经营赢利）由国有粮食企业获得。政府费尽心机去收购粮食，结果只是牺牲了农民的利益，并将这部分利益转移到粮食部门。
三、改革选择：放开经营和价格
已有许多文献揭示出，1994年粮食供求之间并没有什么缺口，价格的持续上涨，原因主要来自流通领域，（唐仁健，1995；马晓河，1995；陈锡文，1995；朱新武，1995）如贸易封锁加剧了地区结构不平衡的矛盾，粮食部门鲸吞补贴，中间费用过高。这些问题的出现，不是由于放开了粮食经营和价格，而是因为放开之后，市场主体的垄断地位和赢利手段的非法性受到政府的默许甚至保护。有鉴于此，要想对粮食市场调控自如，必须在流通领域内进行彻底改革，必须在放开经营和价格的基础上，理顺购销、补贴，储备间的各种关系。
粮食并不是一放开经营和价格就万事大吉了。放开粮食经营和价格之后，要抓的重要工作之一，就是保有适量的中央储备，或者叫缓冲储备。但是，这部分粮食也应根据市场原则获得并妥善保管和使用（本文不拟对此作深入讨论，参见：柯柄生，1994；周章跃和陈良彪，1995）。对于储备粮以外的粮食，应实行真正意义的放开和经营。如果一边高喊放开粮食经营和价格，另一边仍然要求由粮食部门掌握大部分的粮源，那就有保护国有粮食企业的垄断地位之嫌了。放开，就要允许多渠道经营和公平竞争。在这样的情况下，消费者是从国有粮店买得粮食，还是从集体或私商那里买得粮食，已经变得无关紧要了，就是说，市民不一定非得从国有粮食企业那里得到口粮。这时，政府要做的是管好一头，别让生产出现太大的波动；同时，要有效行使政府职能，完善粮食市场交易规则，将个体、集体和国有粮食经营单位，都置于自己的监控之下。
人们担心完全放开粮食经营，对于低收入人口来说，温饱问题可能会受到威胁。这种担心是有道理的。不过，在目前情况下，如果不计那些贫穷的乡村人口（过去的粮食统销体制就没有包括他们在内），城镇居民中无力购买食品的人口是极为有限的。1994年，城镇共有失业人口420万，但其中的332万是不满23岁的青年，他们的基本生活，大多能从他们的父母那里得到保障。有些甚至并不急于找到工作。当然，对于那些无力购买口粮的贫困人口，政府有责任以适当的方式，为他们提供帮助。但是，我们切不可因为需要保证这部分人的温饱，而动摇对整个粮食购销制度改革的决心。在对贫困人口的粮食供应问题上，政府可以借鉴其他发展中国家例如印度的经验，有目标地通过由政府控制的平价店网络，以政府补贴价格，向他们供应中等及中等以下品质的粮食，使他们也能获得足够的食物。