20世纪90年代以来俄罗斯国家信息政策综述，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,年代论文,政策论文,世纪论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2005-12-16
〔分类号〕G359
前苏联的国家信息政策主要是科技情报政策。20世纪90年代以来，随着社会信息化的发展和深入，俄罗斯政府越来越关注信息化社会的建设问题，并将其作为国民经济发展不可分割的一部分。因此，在以往科技情报政策的基础上，俄罗斯以建立信息社会为核心的国家信息政策开始逐步形成。
1 俄罗斯对前苏联科技情报系统的机构改革和政策调整
1997年7月，俄罗斯联邦政府的N950号决议通过了《国家科技情报系统法》。
该法改变了前苏联科技情报资源一律归国家所有的做法，承认了对科技情报资源的不同所有制形式。根据该法的规定，由国家预算全部或部分拨款组建的国家科技情报资源，为全社会共有，不实行私有化。相应的科技情报机构以优惠条件或免费向社会提供这部分情报资源。联邦政府对这些科技情报机构规定了最高利润率，以防止情报资源被垄断。而各企业和单位依靠自身的资金所获得的科技成果则属于各企业或单位，在自愿的基础上可在有关部门登记，并按照市场原则向用户提供服务。
将原有科技情报源的范围拓展至生产和经济领域。根据该法的规定，公开出版的，以报告、学位论文、登记注册文献的形式固定下来的科学、技术、生产和经济活动成果均属科技情报源。这一提法表明，科技情报的外延已经拓宽，不仅包括科学和技术情报，还增加了生产和经济情报。
科技情报工作的基本方针发生了较大的变化。从“为提高科研效率”，转向“保证公民享有利用科技知识和经济知识的不可剥夺的权利”。明确体现了政府对公民个人获取知识信息权利的关注。
与市场经济体制相适应，俄政府主动创造法制和经济环境，促进民营(私营)信息机构的建立和发展，实现不同所有制信息机构的均衡发展；吸收、组织、管理民营(私营)信息机构，充分发挥其作用；组织各种所有制形式的信息机构参与市场竞争。
促进俄罗斯信息产品和服务进入世界信息市场。
注重发展与前苏联各国科技情报机构的联系和合作。此外，该法对于科技情报活动的经费来源、情报产品和服务的收费原则以及税收优惠措施也作了相应的规定[1]。
不难看出，改革之后，俄罗斯以集中和分散相结合的科技情报管理体制取代了前苏联集中统一的管理体制：①前苏联基础较好、实力雄厚的国家级信息机构继续保留，而各部、各地区和各单位的科技情报活动可以根据市场需求灵活发展；②国家承认并鼓励非国有的、私营科技情报机构的发展，其工作内容可密切结合市场需求，开展新型的信息服务；③科技情报的外延已经扩展至生产和经济领域，服务对象开始面向社会和公民。这表明其工作方针已与俄罗斯当前的市场改革、建立公民社会和民主国家的发展战略相适应。
2 建立以信息社会为核心的国家信息政策
20世纪90年代初期，为了解决与市场经济有关的尖锐问题，俄罗斯政府制定了《俄罗斯信息化和建设信息市场纲要》以及《俄罗斯信息化(1993—1995年)国家纲要》[2]。90年代中后期以来，俄罗斯针对与社会信息化密切相关的因素，制定了多项专门领域的信息化政策，这些政策针对俄罗斯的信息基础设施建设、信息资源组织和利用、法律信息化、信息安全、信息资源数字化和共享、信息立法等专门问题提出了解决的方案。
至世纪之交，俄罗斯相继出台了《国家信息政策纲要》[3]、《至2010年俄罗斯信息化发展纲要》[4] 和著名的《2002年至2010年电子俄罗斯规划》[5]，体现了俄罗斯政府以信息化建设推动社会经济发展，缩小与发达国家之间的数字鸿沟，提高俄罗斯国际竞争力和国际地位的政策导向。
从上述纲要所涉内容来看，俄罗斯国家信息政策大体经历了两个发展阶段：①20世纪90年代初期，俄罗斯国家信息政策的基本内容主要是为建设信息基础设施和组织信息资源提供科学技术的、生产技术的和组织方面的条件，并缓解和解决市场改革带来的社会问题；②20世纪中后期以来，随着俄罗斯社会信息化的深入，国家信息政策由针对专门领域的信息化问题逐渐深入到如何建立信息社会这个问题上，并对保障个人、社会和国家的信息安全，实现公民信息自由权以及政府信息公开等社会热点问题予以重视。在此基础上，具有宏观指导意义的统一的国家信息政策逐渐形成，其标志是1998年俄罗斯《国家信息政策纲要》的出台。
俄罗斯以建立信息社会为核心的国家信息政策，在21世纪初得到进一步发展。2001—2002年俄罗斯政府相继出台了《至2010年俄罗斯信息化发展纲要》和《2002年至2010年电子俄罗斯联邦规划》，明确指出了未来十年内俄罗斯的信息化道路。目前，这两个政策的实施已经初见成效。俄罗斯因特网发展非常迅速，注册网民数量平均每年以50％的速度递增。截至2003年4月底，俄罗斯网民已达到1020万。预计到2005年底，俄罗斯网民数量将比2001年增加约4.7倍，上网费用将比目前减少40％[6]。俄罗斯自1994年开始正式建设俄罗斯联邦政府网(RGIN)，目前俄罗斯“政府上网”已初具规模。
3 在具体的信息化要素领域内的国家政策
3.1 国家信息资源组织和利用政策
俄罗斯所拥有的信息资源的规模和数量非常庞大，但在利用信息资源满足社会需求方面都落后于发达国家。在俄罗斯的社会转型过程中，不少关系到国家重大利益和安全的国有信息资源流失到国外。为此，俄罗斯联邦《国家信息政策纲要》(1998年)指明了国家在信息资源领域的政策和措施，强调国家必须制定和完善信息资源管理系统的法律保障和实现机制，在俄罗斯联邦、联邦主体和地方自治机关之间对国家信息资源的占有和处置的权限进行分配，设置国家信息资源的监督和统计系统，并根据专业种类建立国家信息资源管理系统。与此相应，1998年俄政府颁布了两个相关的法令——《关于组织、利用和保护俄联邦国家信息资源的规定》和《关于对利用国家信息资源进行监督和统计的规定》，明确指出国家信息资源的范围包括：联邦所有的文件、联邦主体形成和所有的文件、各个部门的文件资料、国家信息机构(含图书馆、档案馆、博物馆等)的文件资料以及利用国家预算而形成的各种信息资源。
3.2 信息基础设施建设政策
20世纪80年代末以前，俄罗斯几乎没有远程通信网，而且信息通信设施水平发展极不平衡。1991—1993年，俄罗斯用于发展远程通信的投资平均占国内总产值的0.48％(居世界第39位)[7]。随着近几年经济的稳定发展以及国家的重视，俄罗斯的信息基础设施水平有了长足的进展。俄罗斯制定了改造电信网、邮政系统和远程通信系统等系列国家政策，如“俄罗斯人民电话”、“计算机进每个家庭”的总统计划和“俄罗斯联邦内卫星通信系统的发展规划”、“俄罗斯联邦内通信职能的国家计划”等联邦计划[8]，促进程控电话和家庭计算机的普及。针对俄罗斯幅员辽阔的特点，大力发展卫星通信系统，保障农村地区的通信，俄罗斯通信和信息化部提出在10年内(至2010年)要使居民的电话拥有量达到欧洲平均水平，即每百人拥有电话40部。该部计划10年内对信息产业基础设施投资330亿美元，使普通电话从2000年的3120万部(俄罗斯人口1.455亿)增加到2010年的4770万部，移动电话增加到2220万部，因特网用户从250万增长到2610万。
3.3 教育信息化政策
俄政府极为重视教育信息化，把教育信息化放在俄罗斯信息化建设的首位。《至2010年前俄罗斯信息化发展纲要》着重指出：“在所有国家纲要(包括向信息化社会过渡的纲要)中都要把教育的信息化工作放在首要位置。要实现整个普通教育和专门教育体系信息化，即从幼儿园一直到高等教育以及随后的各种形式的专家培训和再培训的信息化；提高业务技能和职业化水平；从而发挥出人的创造能力”。纲要指出：“普通教育体系的信息化是过渡到信息化社会的重要的前瞻性任务，目的是形成在自身发展水平和生活方式上都符合信息化社会条件的一代新人”[9]。
俄罗斯中小学尤其是乡村学校与高等院校的信息化水平悬殊较大。为了改变这一状况，俄罗斯制定了《2001年至2005年发展统一的教育信息化环境联邦规划》，预计在2005年前所有的高校将接入因特网，在2010年前所有的中学接入因特网。俄罗斯政府从2001年起开始为全国6.8万所中小学配备电脑，2002年俄罗斯通信和教育部门为其中的1.2万所学校安装电脑。此外，2005年开设50个教学中心，免费对各地各类学校的老师进行电脑和网络知识培训。对于通信极为不便的地区，将在推广信息化教育的同时，尽快为该地区建设卫星通信设施。
3.4 信息技术和信息产业政策
随着前苏联的解体和“冷战”的结束，俄罗斯电子技术产品需求市场严重萎缩，科研经费大量削减，导致信息技术和信息产业走向衰落。首先与美、日拉开了差距，随后又落后于东南亚国家。据统计，当前俄罗斯在世界信息技术市场中所占的份额低于1％，信息和远程通信技术的产值只占国内生产总值的0.61％[10]。20世纪90年代以来，俄罗斯政府对信息通信技术、软件和集成电路等技术开发和应用高度重视，其基本政策可归结为：通过国家预算拨款，大力扶持国有计算机技术、信息通信技术和民族信息产业的发展，支持在建立信息化和通信技术领域具有发展前景的科学研究，促进国有信息化和通信技术的应用，同时，广泛引进国外先进的信息和通信技术。
2002年3月，俄罗斯公布了普京总统签署的《2010年前俄罗斯联邦科技发展基本政策》，将“信息及通讯技术和电子学”发展位列第一[11]。在计算机技术领域，俄罗斯政府十分重视超级计算机技术的发展，把研制超级计算机作为高新技术领域的重要战略方向。俄罗斯已经投资1000万美元，成功研制出了每秒亿万次运算速度的超级计算机，这使俄罗斯跻身于超级计算机大国的行列[12]。在电子技术和电子工业发展领域，由俄经济部制定的《俄罗斯关于2001—2006年发展电子技术》，联邦目标纲要的根本目的是“振兴俄罗斯电子技术，保证俄罗斯安全”，更加注重科技成果向最终产品的转化问题和市场化问题。
3.5 信息安全政策
20世纪90年代初期，俄罗斯信息安全政策侧重于保护国家权力机关的利益，而信息活动中的其它主体——公民和组织的信息安全保障则被忽视。同时，政策所涉及的内容多为信息系统组织以及信息系统中的关系调节、信息资源组织等问题，但对信息安全保护系统的责任没有明确规定。[13]
20世纪90年代中后期以来，俄罗斯的信息安全政策发生了三个明显变化：第一，在制定国家信息安全政策时，着重强调个人、社会和国家在信息领域利益平衡的基本原则，明确规定信息活动过程中所有主体的地位一律平等，并提出了联邦国家权力机关和联邦主体国家权力机关的信息公开原则；[14] 第二，信息安全被提升到国家战略高度，信息安全的范围也大为扩展，不仅包括信息、信息系统的安全，还包括在经济、内外政策、科学技术、国防、精神生活、司法活动等各个社会生活领域的信息安全；第三，现代信息技术的迅速发展和应用对国家信息安全保护提出了新的要求。要求研究和开发现代的信息安全保护技术手段，对国外进口的信息技术和设备进行严格的安全审查。除对传统的信息安全保护范围之外，加强对数据交换和远程通信系统的信息安全保护，强调优先发展国有现代化的信息和通信技术手段，促进国家信息通信网络的完善。
2000年普京总统签署发表了《国家信息安全学说》，[15] 首次明确公布了俄罗斯在信息领域的利益、信息安全面临的内在和外在威胁以及为确保信息安全应采取的措施，是一部非常及时的纲领性文件。该学说从俄联邦在信息领域重大利益面临的威胁入手，全面系统地阐述了俄联邦信息安全保护的目的、任务、方法、政策原则以及组织基础，几乎分析了各个社会生活领域信息安全状况及保护措施，表明了俄罗斯官方对国家在信息领域安全的高度重视，这在俄罗斯历史上还是第一次。
4 俄罗斯国家信息政策分析与评价
4.1 俄罗斯国家信息政策内容的主旨
俄罗斯国家信息政策是在前苏联科技情报政策基础上的扩展和延伸。俄罗斯的科技情报体系和前苏联虽然一脉相承，但在私有化和向市场经济转轨过程中，俄罗斯对科技情报的体系和功能进行了重要改革。科技情报工作在为科学和技术服务的基础上，逐渐向市场靠拢，为经济和生产服务。随着信息化的逐渐深入，俄罗斯政府越来越关注社会信息化的发展和建立信息社会的问题，并为此制定了各种信息化发展纲要，逐渐形成了以建立信息化社会为核心的国家信息政策。
俄罗斯国家信息政策的核心内容是：①为俄罗斯进入信息社会创造必要的前提条件，即拥有丰富的信息资源，发达的信息通信基础设施以及先进的信息技术和强大的信息产业。为此，需要完善相应的法制环境，加快信息立法的进程。将教育信息化放在首位，从根本上提高国家的科技和人才潜力。②俄罗斯政府意识到，信息化是一个全球性的趋势，俄罗斯不可能游离于世界信息共同体之外。因此，俄政府一方面促进俄罗斯信息网络与世界信息网络的联合；另一方面则不可避免地加强了国家在信息领域的安全保护措施，将信息安全问题提升到战略高度。强调建立强大的俄语因特网，在世界信息共同体中保持俄罗斯的历史文化传统和民族精神，以对抗西方国家的文化价值观的入侵，使其对俄罗斯民族文化和价值观念的负面影响降至最低。③大力扶持民族信息产业，提高俄罗斯信息产品和服务的国际竞争力。软件产业和家庭计算机化成为国家扶持的重点。④加强全国的因特网基础设施建设，并在此基础上发展电子商务和电子政务系统。⑤强调国家信息政策应兼顾国家、社会和公民个人在信息领域的利益平衡，实现公民的信息自由权和知情权。此外，俄罗斯政府认为，由于传统和刻板的社会意识和行为的影响，俄罗斯目前的信息封闭和缺乏状况还没有被信息的充足、自由选择和利用状况所取代，非国有经济要素的信息化还不充分，因此，建立信息社会所需的相应的社会经济和文化前提还需要数十年的准备时间。
4.2 俄罗斯国家信息政策的特色与不足
俄罗斯在20世纪90年代初期的信息化建设中受前苏联技术决定论的影响，国家信息政策内容偏重于信息系统等“硬”环境的建设，而忽视了信息资源组织利用、信息用户需求和信息立法等关键要素，致使国家投巨资建立的信息化系统与社会的实际需要脱节，未能达到预期的社会效果。
90年代中期以来，俄罗斯的国家信息政策发生了重要转变。一是1997年出台了《国家科技情报系统法》，对前苏联的科技情报系统和政策进行了面向市场的改革，以集中和分散相结合的科技情报管理体制取代了前苏联集中统一的管理体制，使科技情报的外延扩展至生产和经济领域，服务对象开始面向社会和每个公民，并鼓励非国有科技情报机构的市场化经营，从而使俄罗斯的科技情报体制和服务逐步走向社会化和市场化。二是于1998年出台《国家信息政策纲要》，形成了以建立信息社会为核心的统一的国家信息政策，明确了俄罗斯向信息社会过渡中的政策要点和具体的实施措施。三是在2001年和2002年分别出台《至2010年俄罗斯信息化发展纲要》和《电子俄罗斯计划》，进一步明确了俄罗斯在21世纪前10年的信息化道路。教育信息化被置于俄罗斯信息化建设的首位，反映了俄罗斯政府重视信息化人才培养的远见及决心，值得我国政府借鉴。四是在专门的信息化要素领域中，国家在信息安全、信息立法领域的政策较为突出。俄罗斯信息安全虽然还不能确保国家在信息领域的重大利益，但已经引起了高度重视并被提升至国家战略高度，2000年普京签署的《国家信息安全学说》的发表即是明证。此外，在信息立法领域，俄罗斯国家信息化政策委员会制定了专门的《俄罗斯信息立法形成和发展计划》，而且在因特网与电子商务领域的立法进展迅速。近几年来，俄罗斯联邦《电子数字签名法》、《电子证据法》、《商业秘密法》等相继出台，《电子商务法》、《电子文件法》、《信息权法》、《个人资料法》等有待通过，《信息、信息化和信息保护法》、《国际信息交换法》等重要法律正在修订之中。五是公民个人合法信息权益的保障逐渐得到重视。信息环境中国家、组织和公民的利益平衡原则在有关政策中多次提及，反映了俄罗斯社会民主的发展。
俄罗斯国家信息政策也存在着不足，比如对大众传媒的控制很不得力。在私有化和市场经济改革中，除了少数国家机构的报刊和国家控股的电视台和广播台以外，大部分新闻媒体被抛向市场，很多地方媒体成了某些利益集团所操纵的工具，违背法律和职业道德的行为比比皆是。大众传媒不能自由表达民众意愿，无法及时准确报道政府在重大问题上的基本立场，未能起到沟通大众与政府的桥梁作用，从而造成了信息失真和信息流通不畅。同时，大众对大众传媒的信任度下降。
此外，俄罗斯的国家信息政策在制定和实施过程中也存在明显不足，一是政出多门，相互重复和矛盾现象比较严重。如在20世纪90年代初期俄罗斯联邦议会、政府、总统制定了大量信息政策和法令，成立了20多个相关的机构，但这些政策法令以及机构之间缺乏统一和协调；二是实施不力，政策不少但成效不突出，国家有关政策缺乏相应的具体措施实行；三是政策的连续性和稳定性不佳，20世纪90年代以来，由于俄罗斯社会曾长期处于动荡和经济低潮状态，政府领导频繁更换，施政方针随之更改，直接影响了政策贯彻实施的效果。
4.3 俄罗斯国家信息政策的发展趋势
俄罗斯国家信息政策有以下6大趋势：
国家在信息社会形成过程中的作用将强化而不是削弱。需要依靠国家确认和稳定信息领域内的所有权关系，并对信息产品和服务的投资者、生产者和消费者提供保障，形成协调机制[16]。在建立现代信息基础设施、广泛利用现代信息技术、消除大众传媒市场的垄断、保障信息自由流动、形成繁荣的信息产品和服务市场以及进入世界信息空间、保障信息安全等重要问题上，必须借助国家力量的干预。因此，制定和实施强有力的国家信息政策应视为国家管理的首要任务。
国家将大力推广信息技术的应用和扶持民族信息产业。电子商务、电子政务、远程教育、远程医疗等是今后国家信息政策重点调整的领域。将长期对国有信息生产者和信息产品实行优惠政策。
国家将更加关注区域信息化问题。未来俄罗斯在区域的信息保障、信息资源保护和社会生活民主化的解决等方面，都将给予特别关注。在此，国家信息政策将致力于解决区域信息化水平不平衡的问题，注重各联邦主体的社会经济、科学技术和文化的协调发展。
宪法所赋予公民的信息权利的实现和政府信息公开是俄罗斯国家信息政策不可回避的问题。虽然俄罗斯早在1998年的《国家信息政策纲要》中已经明确指出，信息公开政策是俄罗斯向公民社会和法制国家转变的重要前提之一，对信息获取的限制应该视为信息公开原则的例外，但是由于缺乏法律保障而不能有效实现。因此，信息公开和公民信息权问题将通过信息立法方式最终确认。
信息安全将在俄罗斯的信息政策中占有特殊地位。受地缘政治的影响，未来俄罗斯的国家信息安全将成为国家信息政策关注和研究的重点。
国家信息政策将谋求俄罗斯在世界信息共同体中的地位，参与世界信息通信手段、信息产品和服务市场的劳动分工，参与制定国际标准和信息领域的法律规则，实施国际信息化项目和计划。
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