美国联邦政府大学生资助政策发展述评，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,述评论文,美国论文,政策论文,大学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、联邦政府大学生资助政策发展的演进
1.1944年《退伍军人权利法案》颁布：开启联邦政府大学生资助政策之先河
1944年二战结束前夕，美国联邦政府颁布了《退伍军人权利法案》(G.I.Bill of Right)，该法案给予战后回国的美国士兵多项福利，对大多数人而言，教育和培训机会是该法最为重要的部分。其目的是让这些为国家做出贡献的成年退伍军人有机会接受高等教育或中等职业等相关培训，获得相应的生产技能，提升他们融入、适应社会的能力，尽快安居乐业，适应战后生活，以此推动经济发展，摆脱战争和经济衰退的影响。该法案的颁布开启了联邦政府对大学生财政资助政策之先河，不仅为二战老兵提供了教育福利，确保他们平稳地融入到了战后的经济生活并为战后经济的繁荣做出贡献，而且还促进了美国高等教育大众化发展。
1958年，伴随着《国防教育法》的颁布，国会立即专拨10亿美元用于教育改革。在这场教育改革中，联邦政府启动了“国防学生贷款计划”，设立了“国防贷学金”和“国防奖学金”，通过贷款资助大学生，以增加受过教育的人员，从而满足国家对加强国防的新要求。
2.《1965年高等教育法》颁布：增加高校入学率，促进教育机会平等
20世纪60年代中期，美国社会发生了民权运动、反对种族歧视、反对环境恶化、反对越南战争等运动，社会进入一个动荡不安的时期。美国政府为了缓和种族矛盾、阶级矛盾，陆续提出和实施了一系列改革措施，推行种种社会福利和教育机会平等政策，其中最为重要的教育政策之一，乃是美国国会颁布的《1965年高等教育法》(Higher Education Act,1965)，联邦政府确定了为所有美国人，不论其家庭收入和财富多少，打开高等院校大门的目标。在这种政策目标引领下，为了解决机会不平等问题，联邦政府根据法案建立了“教育机会助学金”(Education Opportunity Grants)，这是联邦政府第一次明确承诺要使学生的大学机会平等，而不考虑他们的支付能力。教育机会助学金直接资助那些家庭收入低，无法为其支付高等教育费用的学生，旨在为那些家庭困难的合格中学毕业生提供上大学的机会。其运作方式是联邦政府通过给高校提供资金从而为特困生提供奖学金，高校在对家庭自身支付费用的能力进行恰当评估之后，这些奖学金和其他形式的资助，包括勤工助学贷款和联邦政府担保的贷款，会补贴学生接受中等后教育的费用。
1972年，美国国会通过了高等教育法修正案，否决了向高校增加资助，而认为要达到机会均等的最有效的方法是将资金直接提供给学生，为此设立了新基础教育机会助学金，后改名为佩尔助学金(Pell Grants)，而最早的教育机会助学金也被改称为补充机会助学金。佩尔助学金以教育券形式给学生提供资助，学生可将教育券带到任何一所合格的学校。这不仅确保了学生可在各院校之间进行自由选择，而且也加大了各院校之间办学质量的竞争。
3.1978年《中等收入家庭学生协助法案》颁布：从助学金为主转向贷款为主
二战以后，随着高等教育大众化的发展，接受高等教育的人数不断增加，对高等教育资助的需求也在增长，而联邦政府所能承受的财政资助能力却是有限的。1974年，在世界石油危机的影响下，美国发生了二战后最严重的经济危机，通货膨胀率高达12%，经济急剧衰退，加之大学学费不断上涨，学生难于承担高等教育费用，许多中产阶级家庭也需要政府支持以应对迅速上涨的大学成本。公众对联邦政府以低收入家庭为重点的财政资助政策感到不满。1978年，美国国会通过《中等收入家庭学生协助法》(the Middle Income Student Assistance Act)，扩大了学生援助的资格范围，不仅使更多的学生有资格享受佩尔助学金，而且取消了申请“国家担保贷学金”的家庭经济状况限制，使每个学生都有权享受学生贷款。这就意味着，凡是“有经济需要的学生”都有机会获得“国家担保贷学金”，得到由商业银行提供的资助贷款，该贷款分为“政府贴息贷款”和“无贴息贷款”两种。贴息贷款是指学生学习期间及还贷款期限利息由联邦政府支付，但需要对申请人的家庭经济情况进行调查，家庭收入低于一定水平的比较贫困的学生才有资格获得贷款。无贴息贷款是指政府不为学生支付他们在校期间的贷款利息，主要面向中产阶级家庭的学生。
1970年代末期开始，联邦政府大学生资助政策开始逐渐从助学金为主的模式向以贷款为主的模式转变，资助重点早从美国的低收入家庭学生向中等收入家庭学生转移。促成这一政策转变的主要原因来自以下两方面：一是随着社会经济的发展，高等教育越来越被视作国家经济增长的动力和个人机遇与发展的基础，接受高等教育的群体比例不断增大，对资助的需求也在增加，而政府资助投入毕竟有限，无法满足需求。二是教育观念的转变。尽管美国人公认高等教育是提高整个国家的社会、文化和经济福利水平的根本手段和重要基础，高等教育投资收益不仅是个人收益，也是社会的收益，但同时，他们并不会把联邦政府的公共收入看成是“政府的”，而是看成是“纳税人的”。对于纳税人，特别是那些相对低收入水平的纳税人来说，最后却要资助那些因接受了高等教育而将享受高收入的学生，这似乎不太公平，有违“谁受益，谁出资”的原则。加之，布鲁斯·约翰斯通提出的教育成本分担理论认为，在非义务教育阶段，由于接受高等教育的人和没有接受高等教育的人在劳动力市场的境遇不一样，预期收入和社会地位也不同，所以这一阶段的教育应该是谁受益谁分担的原则。人们普遍接受其理论，即“高等教育成本应该由多方负担，包括政府（纳税人）、学生及家长、高校和捐赠人等，他们可以用他们过去的收入（如存款）、现在的收入和未来的收入来分担成本。学生贷款为学生用他们未来的收入承担现在接受的高等教育提供了可能”[1]。这就使高等教育费用从政府部分地转移到学生个体及其家庭，随之联邦政府对大学生的资助也逐渐出现从助学金向助学贷款、父母资助以及学生自身收入转移的趋势。由此可见，这种教育成本分担理论不仅成为美国而且已逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据，并成为一种不可逆转的主流趋势。
4.1993年《学生贷款改革法》颁布：直接学生贷款计划取代政府担保贷款
进入20世纪80年代后，美国大学的就学率提高。但与此同时，大学学费也在大幅度增加。许多学生包括来自中产阶级家庭的学生大都需要借助由政府担保、商业银行贷款的“国家担保贷学金”来支付高等教育的费用。
但随着贷款人数的增多，仅仅依赖政府担保由商业银行贷款的这种单一运作机制，逐渐出现贷款拖欠率升高、管理成本升高、联邦政府最终要为商业银行贷款的呆账死账买单等弊端。1993年，新上任的克林顿总统着手对联邦大学生助学贷款运作机制进行改革。1993年8月，美国国会通过了《学生贷款改革法》，规定从1994年7月开始实行由联邦教育部直接负责发放、管理和回收的联邦直接学生贷款计划(Federal Direct Student Loan)，取代政府担保贷款。参加直接贷款计划的高等院校可从美国教育部直接获得贷款资金，并向符合借款条件的学生发放贷款。这样不仅可省去银行、担保机构这样一些中间环节，而且还可以大大降低助学贷款的成本以及拖欠偿还率，提高联邦政府资助款项的有效率。因为这种运作方式要求高等院校也要对学生拖欠款行为负责。
5.《1997年纳税减免法案》颁布：旨在使每一个美国人都能获得高等教育机会
克林顿政府执政时期不仅对联邦大学生资助政策进行了改革，而且还试图通过调整税收政策来帮助学生及其家庭提高支付高等教育费用的能力，进一步普及大学前两年教育，主要是社区学院教育。1997年，美国联邦政府颁布了纳税减免法案(Taxpayer Relief Act,1997)，规定大学生在校期间，将对其家庭每年收入中的1万美元减免所得税。同时，还规定了希望奖学金抵税(Hope Tax Credit)政策，即年收入少于10万美元的家庭，其每个大学生在大学教育头两年中所支付的不超过1，500美元的学费和有关费用（包括书本费和膳食费）可以从税款中扣除，条件是学生的成绩必须保持在“B”以上。由于1996年美国公立两年制社区学院的平均学费标准接近1，500美元，这项措施实际上使两年社区学院教育成为免费教育。上述减免税将使美国大学生家庭在未来五年内减少开支近180亿美元。可见，克林顿政府“以税抵费”和减免税收的资助政策目标是使每一个美国人都能获得高等教育机会，提升整个国家的文化知识水平。
然而，这种减免税收政策尽管使相当多的学生受益，但必须看到该政策受益者明显是偏向中等和中等偏上收入的家庭，那些来自低收入家庭的学生享受不到这种政策的优惠，这必然会削弱低收入家庭学生接受高等教育的能力和选择权。事实上，从20世纪80年代以来，联邦政府大学生资助政策和资金都开始逐渐偏离低收入家庭学生群体而转向了中产阶级家庭的学生群体。很显然，这与联邦政府承诺的大学生资助政策的长期目标是相背离的，这对消除教育机会的差距来说，并不是一个很好的策略，而且这种政策目标的偏离将使21世纪美国联邦政府大学生资助政策面临着严峻的挑战。
二、联邦政府大学生资助政策面临的问题及其挑战
联邦政府大学生资助政策的发展演变充分表明，二战后所实施的一系列资助政策，在实现教育机会平等、提高高等教育入学率、促进社会和谐发展，促进高等教育大众化发展，推动国家经济增长以及个人机遇与发展方面都做出了重要贡献，可以说是功不可没。然而，进入21世纪以来，随着美国社会政治、经济、文化、人口等方面的发展变化，联邦政府大学生资助政策的发展也将面临着新的问题及其挑战，主要表现在以下几个方面。
第一，21世纪美国的高等教育对于促进国家和个人的经济发展以及福利等方面比以往任何时候都重要，知识经济提升了高等教育对于国家总体竞争力以及个人职业前景的重要性。在一个以知识的生产、传播与创造为基础的知识经济时代，人力资本的重要性再一次被推到一个前所未有的高度。知识经济的发展需要国家培养具备大学水平的高技能劳动者，受教育和培训愈多，个人的发展机遇及经济回报就愈高这已是不争的事实。“今天，将近60%的工作需要至少是接受过大学教育的，在未来，这一比率和所需的教育水平都有可能提高。”[2]这对于美国未来的许多年轻人来说，上大学不仅仅是一种理想追求，在一定程度它已成为参与社会生活的一种必然选择，这将会促使上大学的人数增多。而进入20世纪90年代以来，美国公、私立高等院校学费一直持续增长，并且还有进一步增长的势头。联邦大学生资助政策将面临着如何解决高等教育费用不断增高、大学生入学率提高，资助需求增大，而政府可获得公共收入有限，对高等教育投入越来越受到有限的财力制约的矛盾。再加之当前美国由次贷危机所引发的全球金融危机使美国经济转入衰退，政府必然要加强财政紧缩，教育经费将面临着被削减的压力。
第二，美国人口多元化特征越来越明显，接受高等教育适龄人口的增多以及高等教育成本的增长，将使联邦大学生资助政策面临着如何制定提高少数族裔、处境不利、贫困家庭青年在高等教育阶段的接受平等教育机会的政策困境。因为一方面伴随着美国人口呈现多元化发展的特征，在有资格接受高等教育的新生中，少数族裔学生大约有80%。“到2015年，将有40万新增的西班牙裔和20万新增的非洲裔美国人会接受高等教育”，“总体而言，传统的大学适龄人口的增加大约有400万人，而以上少数民族群体就占到了280万。”[3]然而，在美国现实生活中，少数族裔占了低收入家庭的大多数，而这些家庭的孩子们目前、未来都越来越多地做好上大学的准备。可是他们的家庭并未做好上大学的财力准备，在一定程度上他们自身也无力做好这种准备。“按美国劳工局(the U.S.Department of Labor)的标准，超过40%的西班牙裔家庭和34%的非洲裔家庭的收入属于‘不充足’一类，不足白人家庭收入的15%。少数民族大学生更多地依赖于以需要为基础的资助，这也反映出较低的家庭收入水平”，“资源的缺乏使得少数民族学生的选择机会更少，在全国约3,000所两年制和四年制的高等教育机构中，只有34%的非洲裔大学生和36%的西班牙裔大学生，进入了其中最具有选择性的1，400所四年制大学。一半以上的西班牙裔学生都在两年制的社区学院中学习。”[4]另一方面，贫困学生人数与高等教育成本的增长必然会增加对联邦学生援助资金的需求。联邦大学生资助政策发展演变的历史已表明，如果联邦政府对那些来自低收入家庭的学生群体在资助政策、财政上没有明显的增长和倾斜，那么低收入家庭学生和中等家庭以上学生进入高等院校的人数和竞争力之间的差异将进一步扩大，同时也将会扩大美国的经济和社会分层。这显然是与美国人所崇尚、追求的民主平等的理想不相符——“不管是在地区、州还是联邦一级，政府的责任就是要确保，不让财政困难阻止任何有能力的和其他有资格的年轻人接受高等教育的机会。花费在教育上的钱是国家最明智和最合理的投资，要让这种普遍认识在全国得到很好的发展。一个民主的社会不能容忍只有富人享有教育的社会。如果大学的机会限定在那些高收入阶层，那么就会打开开创阶级社会并使之永存的道路，而这是美国人的生活方式中并不具有的。”[5]
第三，目前美国高等院校非传统学生（年纪大于传统大学生的成人）就读人数不断增加，“超过25岁的成人学生曾是一个快速成长群，而且他们现在代表了高等教育中44%的学生”[6]。到2015年可能还会有100万左右的“非传统”学生进入高等院校。他们入读大学的目的是多元化的，有的是为了继续完成未完成的高等教育学位，有的是为提升自己的素质，以此得到重新训练或中途转行的机会。他们通常不是全时就读，而是部分时间制，他们在学时，有家庭和工作的责任，相当一部分人要完成他们的学业，也需要经济资助。但联邦政府大学生资助政策对象主要是传统的大学生，显然不能满足这些非传统学生的需求。如果用传统的资助政策来资助非传统学生，那将会减少给予低收入家庭中传统大学生的资助款。因此，政策制定者面临着如何将非传统学生的资助需求纳入大学生资助政策的要求。是否可以考虑通过扩大赋税奖励给予雇主，以协助和赞助员工的训练和再训练的需求[7]。应该说这也顺应了在当今知识经济社会科技发展对人才素质要求不断提高的发展趋势。
通过分析，我们可以得出以下几个基本的结论：
第一，提高少数族裔、低收入家庭学生大学入学率，追求高等教育机会平等，维护学生进入大学和追求学士学位机会的权利是联邦政府的职责和使命。因为“1970年家庭收入最低的学生和家庭收入最高的学生之间的入学率相差32个百分点。在1997年，尽管各收入阶层家庭的入学率都有所提高，但是收入最低的家庭的学生和收入最高的家庭的学生之间的入学比率仍然相差32个百分点。不幸的是，在过去的三十几年里，在缩小这种差距和提高低收入家庭学生的入学机会方面，并没有取得多少进展”，“如果最高收入家庭的美国人和最低收入家庭的美国人之间在大学入学率方面的32个百分点的差距被大幅度缩小的话，将会增加2，300亿美元的国内生产总值和800亿美元的税收。如果不增加对教育机会的投入，那么将会剥夺维持经济增长所必需的最基本的资源，即高水平的工人。由于不能上大学的学生得做低报酬的工作，因此，他们的实际工资收入会降低，从而导致社会分层加剧，社会将为此付出惨重的代价”[8]。2001年2月，美国高等学校学生财政资助委员会发布了题为《不容通行：恢复国家对教育机会均等的承诺》报告，重申了国家对贫困学生提供财政资助和其他形式的支持承诺。这充分反映出美国联邦政府大学生资助政策调整的目标方向，将决定着下一代美国人所享有的高等教育水平和机会。当然，要解决接受高等教育机会的不平等问题，仅仅依靠联邦财政资助政策显然是不可能实现的，它需要州政府、高等学校以及社会其他相关人、机构的支持，建立一种合作伙伴关系，但联邦政府必须担当起中流砥柱的角色才会不辱其使命。
第二，追求高等教育的平等机会，不仅关注学生入学率，还应看最终是否完成学业、获得学位。试想学生借助联邦政府的资助进入了高校，但如果中途辍学或未获得学位，那么他们所面临的情况会更糟糕，尤其是那些来自低收入家庭的学生，他们离开大学时，既没有学位，也没学到多少知识和技能，却还要偿还贷款。因此，解决接受高等教育机会的不平等问题将面临着许多困难，它需要多方面政策的配合，比如，通过一些早期的干预计划，帮助学生提升个人抱负，做好学业准备、职业生涯规划等，扫清他们接受高等教育的障碍。
第三，家庭经济环境不应该成为其子女获得接受高等教育机会的一个主要决定因素。因此，联邦政府资助政策需要不断调整，完善资助体系，满足来自不同家庭、不同背景学生群体的需求和变化，这样才能促使中等后教育发展更加平等，加强社会阶层的流动，更好地促进社会公平。
三、借鉴与启示
1.联邦大学生资助政策法制化
二战以来，美国联邦政府对大学生的资助政策大都是以法律形式（联邦法案）予以确定，这不仅有利于保证资助政策执行的力度，而且确保了联邦政府在促进教育公平、维护社会公正方面所肩负的责任。美国联邦政府大学生资助政策的根本目标就是要实现教育机会平等，提高高等教育入学率，促进社会和谐发展，促进高等教育大众化发展，推动国家经济增长以及个人的机遇与发展。可见，促进教育公平、维护社会公正是其政策制定的主要目的和政府的责任所在。中国目前已进入高等教育大众化阶段，但随着大学生入学人数的增多，贫困大学生人数也在不断增加，目前家庭经济困难学生约占在校学生总数的20%，如何保证这些学生接受高等教育受到社会各界的关注。对此，中央和省市地方各级政府要确实承担起促进教育公平、维护社会公正的责任，并且应将其责任法律化，同时加大公共财政的投入，在现有贫困大学生资助政策的基础上，进一步建立和完善贫困生入学保障机制。
2.逐渐形成多样化资助政策体系
在不同阶段，美国联邦政府大学生资助政策的目标群体、侧重点、资助模式有所不同，每个阶段都体现出不同时代的主题，也体现不同时期联邦大学生资助所产生的社会意义及其对美国高等教育发展的影响。同时也充分反映了联邦政府大学生资助政策在其发展过程中受其政治、经济、文化等因素以及各种利益集团的影响，而面对社会各种矛盾与冲突，联邦政府对其政策进行及时调整，逐渐形成了针对不同目标群体、不同层次需求的资助政策体系，以此来调节社会多样化资助需求，缓和了社会的各种矛盾与冲突。目前，中国在校大学生资助政策也面临着调整需求，因为，随着中国经济的发展，人们的收入差距也随之而来，加之我国东、中、西部地区经济发展不平衡、城乡发展不平衡，因此，大学生的资助需求也呈现出多样化局面。但我国目前大学生资助政策规定的资助对象统一为“家庭经济困难学生”，这种资助对象划分过于单一，而且在具体政策实施中，如何界定一般贫困生和特困生也有一定难度，况且自1999年我国高校扩招以来，大量来自中低收入家庭的学生进入大学，他们同样面临学费和生活费的负担。对他们的资助也应该逐步提上议事日程。如可以提供不同于国家助学贷款的教育商业贷款（利息应低于一般商业贷款，其利息差额部分可考虑由各级政府分层负担），以便帮助他们顺利完成学业。因此，我国目前大学生资助政策亟须深入研究，建立一套针对不同目标群体、不同层次资助需求的多样化的资助政策体系，这不仅能将有限的资助资金公平合理地用于资助贫困大学生，也可以满足正在呈现出来的多样化的资助需求。
3.构建多元化的大学生资助体系
本文所探讨的只是美国联邦政府这个层面的资助政策，实际上对美国大学生的资助，除联邦政府资助之外，州政府、高等院校、企业、社会团体、基金会以及个人等都以各种不同的方式和途径给予大学生资助，形成了多元化的资助体系。我国是“穷国办大教育”，大学生资助需求量大，国家财政投入的资金不能满足需求，仅仅依靠政府来解决大学生的资助问题显然是不够的，必须拓宽大学生资助渠道，要争取高校、企业、社会团体、民间机构和个人等力量共同参与大学生资助，构建多元化的资助体系。政府应该搭建平台，出台各种政策。此外，要进一步完善各种资助配套政策，转变资助理念，以人为本，实行人性化管理，目前我国大学生就业压力较大，应该适当延长大学生还款年限，缓解大学生贷款、还款压力。简化资助项目操作程序，节约资助成本，提高运行效率。
收稿日期：2009-06-10