决策、执行、监督三权分立相协调——关于党代会常任制走向的预测，本文主要内容关键词为：党代会论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年3月中旬，我到被有关媒体称为“中共首次县级党代表直选”的四川省雅安市雨城区和荥经县，就开展党代会常任制试点的情况进行了实地调研，深感21世纪的党代会常任制试点与上世纪50年代、80年代先后进行的党代会常任制试点，虽然在时空上有几十年的跨度，但都陷入一种可能突破却未能突破的境地。
上世纪开展党代会常任制试点的基本概况
1956年党的八大决定，在中央、省、县三级实行党代会常任制，每年开会一次。1959年因“反右倾”运动，八大三次会议拟推迟于1960年7月6日召开。6月25日，苏共在布加勒斯特会上突然对我进行攻击。6月26日，中央通知，原定九中全会和八大三次会议延期举行。
1988年底，经中央组织部同意，浙江省台州市椒江区（县级）、绍兴市（地级）先后开始党代会常任制试点工作。此后，黑龙江省林甸县、肇东市，山西省大同市矿区、洪洞县、晋中市榆次区、和顺县，浙江省永嘉县、瑞安市，河北省辛集市，湖南省衡山县的试点工作也相继展开。十六大前，全国首批开展党代会常任制的12个县、市，除浙江的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区和山西的晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在试点外，其他7个单位已停止试点。
党的十六大明确提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”后，涌现出一些新的试点单位。四川省委组织部和稚安市委组织部直接指导的雨城区和荥经县的党代会常任制试点，在不少方面已经走在了此项工作的前面。
四川省雅安市雨城区和荥经县党代会常任制的试点情况
1.背景
1994年至1997年，四川省农村基层组织进行了三年集中整顿。据对整顿的20857个后进村（占村总数38%）党支部的分析，主要问题是村党支书素质低、能力弱。在这些后进村中，由于人才缺乏实在选不出能胜任的村党支书的只占极少比例，绝大多数是由于选人视野狭窄、选人渠道不畅、选人机制落后致使优秀人才难以脱颖而出。针对“三个选人”中存在的主要问题，1996年底、1998年底，四川省委组织部先后开展了“公推首选”村党支书和“公推公选”乡镇领导干部活动。到2002年底，全省“公推直选”村党支书已在48400多个村进行，占总数的89.8%；“公推公选”乡镇领导干部已在2360多个乡镇进行，占总数的47%。
雅安市，2001年在全省范围内公开选拔了14名县级领导干部；2001年乡村换届中，又在全市174个乡镇、1110个村全面实行乡镇党政正副职“公推公选”、一般干部“零起点竞争”、村党支书“公推直选”和村主任“海选”。64名原乡镇领导干部、181名原村党支书、215名原村主任的落选，对参与选举的广大干部群众来说，在增强民主、行权、法制、监督意识的同时，也提高了自身的心理承受能力。
在此基础上，四川省委组织部和雅安市委组织部感到主动进行党代会常任制试点的条件已经成熟。在全国首批进行党代会常任制试点单位有一多半已自行停止的同时，2002年8月，他们主动在雨城区北郊乡开展了乡镇党代会常任制的试点。试点的成功激发了他们扩大试点规模的积极性。2002年10～12月，他们结合换届，选择雨城区和荥经县作为县级党代会常任制的试点。
2.实践
为搞好党代会常任制，他们主要抓了代表选举、代表大会、代表日常行权三个重要环节。
在代表选举中，他们努力通过党内民主选举，完成党员同党代表之间的权力授受程序，以实现十六大提出的“党内民主是党的生命”的科学论断。为此，设计了自愿报名和竞争承诺两个必经环节，并确定了全县党代表选举日。实践证明，没有自愿报名，普通党员的被选举权就无从体现；而没有被选举人的竞争承诺，党员的选举权就会因为没有比较而无从选择。两个必经环节的实施，改变了过去不少党员的厌选和冷漠，调动了其参选热情，有利于使党代表和党代会获得政治学意义上的合法性。雨城区、荥经县分别有1380名、736名党员报名参选，占党员总数的12%、13%，推选出代表正式候选人242名、241名，分别产生正式党代表164名、166名。如此高涨的参选热情和高达30%以上的大比例差额选举，为执政半个多世纪所罕见。
在代表大会中，他们努力通过党代会这一重要会议形式，实现党代表受全体党员委托，代表其利益，集中其权力，对党内重大问题进行决策，从而使党代会真正成为党的领导机关。为此，他们增加了三项重要内容，即增补或罢免区县委委员、候补委员、区县纪委委员；代表通过提案方式对党的工作及党的干部提出意见、建议或批评；审查代表提案的办理情况。
在党代表日常行权中，他们通过制定《党代会常任制工作试行办法》（草案），赋予党代表以具体职权，包括对区县委贯彻上级精神和本级党代会决议事项的实施情况进行监督，对区县委、区县纪委领导班子、基层党组织及其工作人员进行监督，对拟任县级领导和科级干部进行推荐和信任度测评等。为此增设了一个科级部门——党代表联络办公室。
3.效果
一是在实现组织意图的同时，党内民主也在实践中得到发展。荥经县36个选区中党员数在200人以下的4个选区采用直选，其余32个选区采用间接选举。雨城区82个选区全部采用直选。绝大多数乡镇、科、县级领导干部均顺利当选。由于选举方式不同，以间接选举为主的荥经县仅一名乡党委书记落选；全部采用直接方式的雨城区则有五名局长、乡镇党委书记、镇长和一名原内定的区委委员落选。通过党内民主选举特别是基层民主直选，党代表的产生方式开始改变，过去错位的主仆关系开始纠正，被选举人开始注意通过承诺演讲去争取民意，选举人也开始重视通过投票去行使自己选择的权利。
二是党代表结构得到一定程度的改善和优化。
三是党代表向党员负责的意识得到增强。曾在成都理工大学经济系当过教授的荥经县委书记胡昌升为准备好自己的承诺演讲稿彻夜未眠，不仅挨个给县里参选的领导打电话，要求他们认真准备，还专门向远在成都当过电视主持人的妻子请教演讲技巧。他感慨地对我讲，上台讲话是常事，但为当党代表上台演讲还是第一次。正是这第一次，使他感到压力不轻，责任更重。荥经县副县长彭谦在党员选举大会上，高高举起总支书记颁发的党代表当选证书，情不自禁地欢呼跳跃：“我当选了！”其景其情，感人至深。当过两届党代表的柴有兆说：“上次是组织安排的，举举手，画个圈，就完事了。这次最大的不同，是有一种得向选你的人负责的感觉。”46岁的周仕英是个体工商户。她同我交谈时说：“尽管18岁就入党，但过去只有义务选代表，没有权利当代表，因此对选举兴趣不大。”但这次她却积极报名参选，最后当上党代表，并作为个体私营业主代表进入县党代会的大会主席团。她感慨地说：“这次经历印象太深刻了，等我老了，可能很多事都记不起来，但惟独这件事肯定不会忘记。”一些县人大代表和政协委员通过观摩党代表的竞选承诺演讲，提出人大代表选举也应该认真借鉴这一做法。
4.问题
一是党代表角色局部错位。过去几年开一次党代会，使党代表缺乏当好代表的实践经验，很多候选人对党代表的职责定位十分模糊，不知当了党代表应该干什么。有的在承诺演讲中言之无物，有的把党代表职责与人大代表职责或村委主任职责混为一谈。
二是党代表中领导干部的比重偏高。不少党员认为《试行办法》中关于领导干部不得高于70%的比例仍然偏高。
三是党代会与人代会的议案雷同。雨城区、荥经县党代会分别收到议案32件、41件，其中涉及党的自身建设的分别为10件、6件，分别占议案总数的31%、14%，其余议案多为经济和社会事务方面的内容。
四是党代会常任制目前还停留于党代表常任制层面。党代会常任制试点尽管搞了14年，由于实际操作者对国际共运史研究不够，对党的八大关于在县以上推行党代会常任制这“一项根本的改革”理解不深，对事隔三十多年进行党代会常任制试点的意图领会不多，致使所有试点都停留于每年一次会议的形式层面，最多对党代表个人的行权略有尝试，而没有向党代会常任机关的行权层面发展。这也是首批12个党代会常任制试点搞了14年成效不大、大多数试点单位自动停止试点工作的原因所在。
思考与建议
80年前，列宁在向俄共党的第十二次代表大会提出的建议中指出：“我党中央全会已有发展成为党的一种最高代表会议的趋势。它现在平均每两月至多开会一次，至于日常工作，大家知道，则由我们的政治局、我们的组织局、我们的书记处等等以中央委员会的名义处理。我认为，我们应当走完这条已经走上的道路，把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两月开会一次，有中央监察委员会参加。……我们的中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上这条道路。”（《列宁全集》43卷，第374页）
近半个世纪前，按照毛泽东的想法，是想让党代会常任制成为“党的国会”。邓小平同志在八大修改党章的报告中代表中央明确提出，要进行“一项根本的改革”，把党的中央、省、县代表大会“都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，使之“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。八大党章明确规定，县委员会全体会议“选举常务委员会和书记，有必要的时候可以选举书记处”，“书记和书记处在常务委员会领导之下，处理日常工作”。
由此可见，列宁、毛泽东、邓小平都从执政的实践中认识到党代会常任制不能仅仅停留于党代表个人的行权层面或停留于建立党内民意机构层面，而应通过改革使之真正成为党的权力机关、决策机关、监督机关。从世界社会主义运动史和我党半个多世纪的执政史来看，为巩固我们党的长期执政地位，防止多党制，防止“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”现象的出现，必须在党委内部“强调必要的分权”（《邓小平文选》第二卷，328-329页），必须加大党代会常任制的改革力度。为此建议：
1.党代表中领导干部的比例应不高于60%；包括党内专家学者在内的普通党员所占比例应不低于40%。
2.党代会常任制应以建立党的权力机关为目标，而不是仅停留在建立一个党内民意机构的层面上。
3.在现有的党内权力架构内，让党代会常任制直接与党的全委会对接，成为党的权力机关（现有的党委书记和在政府任职的党委副书记分任全委会正副书记，省、市、县的全委会委员拟分别在20、30、40人以内）；党的常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处（分管党务工作的副书记为书记，并以组织部、宣传部、统战部部长及办公厅（室）主任、政法委书记等为成员，省、市、县的执委会委员拟分别为5、7、9人）；党的纪委会成为党的监督机关（纪委书记不再兼任党委委员、常委、副书记，也不得兼任执委会委员或书记处书记、省、市、县的纪委会委员拟分别为7、9、11人）。执委会与纪委会共同向党的全委会负责，党的三个委员会共同同党代会报告工作。
4.选择有条件且将要换届的市、县进行党代表直选，落选且有领导才干的领导干部，可在党的执行机关、监督机关任职，但不得在党的权力机关任职。
5.发展党内民主不能仅停留于教育层面，而应通过体制机制创新，使广大党员在党内民主的实践中学会民主，并通过党内制度改革去巩固和发展党内民主，增强党的生命，从而对人民民主起到“重要的示范和带动作用”。
后记
1.关于“行政三分”与“议行合一”。在此调研的过程前后，我先后与当时的深圳市市长于幼军同志，四川省委常委、组织部部长魏宏同志，分别就政府的“行政三分”与党委的“议行合一”体制改革，以及党代会常任制试点交谈过。我以为，“行政三分”是遵照十六大关于“决策、执行、监督相协调的要求”，“继续推进政府机构改革”的重要举措。但是，在党政分工还处于逐步酝酿探索的阶段，现在推行政府的“行政三分”将有一定难度。如果能根据十六大关于“改革和完善党的领导方式和执政方式”，“进一步改革和完善党的工作机构和工作机制”的精神，选择有条件的市、县，在党代会常任制试点的基础上，积极稳妥地改革党委“议行合一”的领导体制，在试点的市、县委，按照“决策、执行、监督相协调的要求”，先行地方党委内的权力分解，以此带动和促进政府的“行政三分”，可能做法会更稳妥一些，条件会更好一些，效果也会更好一些。
2.“党的代表大会”与“代表会议”。“党的代表大会”是同级党的权力机关、领导机关、决策机关，与县级以上党委可以召集的“代表会议”的地位、权力不同。县级以上党委可以召集的“代表会议”不具有领导机关的地位和权力。“代表会议”所通过的决议要经同级党的全委会批准才能生效。而党代会常任制试点市、县的“党的代表大会”年会，则具有同级党的领导机关的地位和权力，会上通过的决议同级党委必须执行。
3.最近，浙江省台州市椒江区在党代会常任制试点中取消了党委常委会，减少了党委全委会委员的名额。这种用全委会取代常委会的做法，其实在过去党的地区委员会就已经实行过。当时，地委作为省委的派出机构，只设委员和书记，不设常委。这种做法并未对党内的决策权、执行权做一科学分解。因为没有了常委会的全委会，仍然行使的是“议行合一”的权力。我看好台州市的党代会常任制试点。因为椒江区的试点推进，越来越接近党的八大时关于党代会常任制改革趋势的构想，符合十六大关于“加强和改进党的建设”的精神。