人民政协民主监督存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：人民政协论文,对策论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D664 文献标识码：A 文章编号：1008—2611(2003)04—0024—03
民主监督是中国人民政治协商会议(简称“人民政协”)的三大职能之一。所谓民主监督，是指人民政协就国家常务和群众生活向党政机关提意见作批评和共产党同民主党派、无党派人、爱国人士之间互相提意见作批评[1]。它具有独特的功能和效应。在我国社会主义现代化建设和民主政治建设进程中，人民政协的民主监督作用得到了一定程度的发挥。特别是近些年来，随着民主监督逐步向制度化、规范化迈进，人民政协、积极履行民主监督职能，对党的方针政策和国家重要事务提出了许多兴利除弊的意见和建议，收到了较好的效果。然而，人民政协的民主监督存在的问题也不少。这些问题是充分发挥民主监督作用的掣肘。本文力图通过对人民政协民主监督存在的问题的透析探讨解决这些问题的对策。
1 人民政协民主监督存在的问题
毋庸讳言，人民政协的民主监督显然对于推动我国改革开放和两个文明建设起了不可低估的作用，但是，相比而言，在三大职能之中，民主监督一直是政协工作的薄弱环节，协商容易监督难的现象，“政协发发言”、“说了也白说”的现象在许多地方确实存在。民主监督存在的问题是多方面的，概括说来主要有如下四点：
1.1 民主监督的意识不强
历史的原因导致民主监督在中国步履维艰，由此造成民主观念的淡化、监督功能的脆弱，以致人民政协民主监督是“操闲心”、“找茬子”的观点者不乏其人；有的职能部门对人民政协的性质、地位和作用不甚了了，认为政协在“四大家”里只不过是摆设，随声附和而已。在这种情况下，民主监督的大气候之形成怎能不缓慢!同时，从目前的情况看，人民政协中的不少同志对民主监督也缺乏应有的了解和理解，主要有两种情绪：一种是不敢监督、怕监督(怕得罪人，怕打击报复)、难监督(掌握情况难，掌握分寸难)的思想在作崇；一种是不愿监督，认为与其“说了白说”，说了得罪人，倒不如装糊涂。这些思想认识问题使民主监督职能作用难以充分发挥。
1.2 民主监督的保障机制不够健全
承认民主监督重要，现在总的看来已不成大问题，难的是付诸实践。而实践的问题，就不单纯是人民政协自身意志所能左右的。应该看到，人民政协发挥民主监督职能作用的程度和质量受制于整个社会民主政治建设的程度和水平。目前，我国的民主政治虽已有长足进展，但还不完善，由此带来的是各种保障机制不够健全。在民主监督的保障机制不健全的情况下，民主监督不能不受到限制。如有的党政领导看似开明，常常表态愿意听取各方面的意见，但实际上只喜欢听顺耳之言、赞扬之语，听不进逆耳之言、批评之语。至于对提意见者穿小鞋、搞打击报复之事也屡见不鲜。少数党政领导干部以权谋私、损公肥私、假公济私的行径一旦被揭发，便大打出手，压制和践踏民主。这样一来，往往给人民政协的民主监督职能带来了难度，产生所“三怕”和“三不”现象，即怕“越位”，怕监督惹事，怕开拓担风险；认为自己不是“主官”，说话不管用，办事无力度，因而在一定程度上影响了民主监督的积极性。
1.3 民主监督的制度化、规范化不完善
虽然1989年先后出台了全国政协委员会《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和1995年1月全国政协委员会修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等，使民主监督工作朝着制度化、规范化方面迈出了可喜的一步，但民主监督在执行操作上还不够严密具体，操作起来局限性大、弹性大、随意性大，直接妨碍民主监督工作的“到位”。也正因为民主监督的制度化、规范化不完善，政协委员们的许多好意见、好建议多年来并未得到理想的采纳，而政协组织对此往往无能为力、爱莫能助，以致影响了民主监督的实效性。
1.4 民主监督的权力制约机制缺失
人民政协“作为一个政治组织，不是中共中央，没有领导权；不是人大，没有立法权；不是国务院，没有行政权。”[2]它所具有的是对领导、立法、行政的监督权利。这句话表明了民主监督缺乏权力制约机制，因为权利不等于权力，政协只有监督权利而没有权力作保证。如果这样，那么政协的权利很可能是一纸空文，其民主监督使会因缺乏权力制约机制而流于空谈清谈。多年来的实践表明，由于缺乏权力制约机制，人民政协的民主监督能否存在、能否发挥作用，全在于被监督者的政策宽容度。
近年来，中共中央先后转发了全国政协制定的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》和修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等文献，朝着制度化、规范化迈出可喜的一步。但它们还不是法律，还没有法律的约束力。正如钱伟长就民主监督制度答记者间时说：“它毕竟不是法律，而是政策。政策是会变的，成为法律之后就不容易变了。我们要努力使它成为法律。”[3]民主监督没有法律化，这是其权力制约机制缺失的重要原因，也是其作用难以真正发挥的症结所在。
2 加强人民政协民主监督的对策
2.1 加强宣传教育，强化民主监督意识
要发挥民主监督的作用，加强宣传教育、提高思想认识是前提。针对前面所述情况，要重温毛泽东同黄炎培先生关于防止历史周期率的谈话精神，学习邓小平理论中有关民主监督的论述，学习江泽民在党的十五大所作的报告，以及党的十六报告中有关健全民主制度、完善民主监督制度部分。总结实践中正反两方面的经验教训，引导大家从社会主义民主政治建设的度度，认识加强民主监督的重要性；从反腐倡廉的实际需要，认识加强民主监督的紧迫性；从目前我国正处在社会转型时期，社会监督机制尚不完善，社会主义法制尚不健全，权力机关监督还不能完全适应社会主义民主政治发展需要等方面，认识民主监督作用在整个监督体系中的不可替代性。帮助大家克服“无用论”、“无关论”、“怕难论”，树立有所作为、尽职尽责和敢字当头的思想，发挥民主监督作用。
2.2 推进制度化、规范化建设，强化民主监督机制
要发挥民主监督的作用，加强建章立制、加快制度化和规范化建设的进程是基础。虽然这是一个渐进过程，但有三项制度应着手解决：一是知情制度。知情是监督的基础，不知情，就必然无的放矢，参政议政就参不到关键处；监督也就难以取得实际效果。知情不仅包括情况通报，还应包括阅读有关文件，参加有关会议，向有关部门了解有关情况，参与有关法规的检查，参与重点案件的审理以及有关重大决策的调查论证等。二是协商监督制度。要改变目前有些地方“你要我协商”的状况，变被为主动，做到凡是政府的重大决策，应事先拿到政协来协商，征求各方面的意见，真正体现“协商在决策之前”。民主监督制度要明确具体，尽可能量化、细化、实化，以利于掌握和操作，使之有章可循，减少随意性。三是反馈制度。对于通过政协渠道反映的意见和建议，凡是正确的应加以采纳；凡是对某些问题在看法上不完全一致的应加以解释。这样做说明“事事有回音”，真正体现接受监督的诚意。一句话，只有着实解决了制度问题，民主监督才能真正发挥作用。
2.3 培育一种权力制约的新模式，强化民主监督职能
鉴于政协民主监督作用不大，一些人从权力制衡角度出发，提出把我国的人大政协改为西方的上院下院，以提高政协的威力。这些人实际上混淆了基本规律与具体模式的不同。
诚然，权力需要制约，且需要依靠权力来制约，这是一条基本规律。不过，反映客观规律的具体模式不只是一种，在不同条件下产生可以是多种。因而，把“三权分立”模式搬到中国来，是对规律本身和体现规律的具体模式的混淆，是我们所不能接受的。但我们并不因此而否认和摒弃规律本身，即并不否认和摒弃权力制约。正如江泽民所说，“我们的民主法制建设必须从我国的实际出发，沿着社会主义方向和轨道有领导有秩序地逐步进行。在这个过程中，我们可以借鉴资本主义国家的某些做法，但绝对不能照搬。”[4]有鉴于此，可以认真考虑赋予人民政协一定程度的相对于国家机关的实体权力而言的政治权力，使之成为对拥有实体权力的主体行为予以程序上的建议、监察、督促、评价的规范力量，从而培育出一种适应我国国情的，体现权力制约规律需要的新模式，使政协的民主监督职能得以强化。具体对策是：
(1)赋予政协必要的民主监督权力
政协要进行民主监督，如果没有权力为后盾，那么其民主监督将是软弱的。因此，赋予政协监督权力是非常必要的。赋予政协监督权力并不是把政协组织变成像人大一样的权力机关，而是要把政协的地位和协商监督职能逐步法律化，使民主监督具有法律的约束力。全国人大要抓紧有关民主监督法律法规的制定，把民主监督发展为有效的制约监督，并使之法律化，做到行有所据，有法可依；要逐步使《关于政治协商民主监督、参政议政的规定》成为法律。
(2)健全组织机构，为民主监督提供组织保证
要使政协的民主监督又有权威性，还必须有组织上的保证。也就是说，政策、法律赋予政协监督权力后，还要有一个强力的专门负责且敢于负责执行民主监督的机构，以防止出现虽有权力却无人去用的状况。因此，要在政协机构中设置一个常设性的权力机构——专门的民主监督委员会。这个专门的民主监督委员会应由法律授权组建，直属政协委员会，并向常委会负责，而不受其它势力的支配。在民主监督方面，它应拥有比其它政协机构更大的权力，负更大的责任。它不仅要有权对政协的各项工作进行监督，而且要有权对党政机关及其工作人员进行监督，对失职违法者应有权督促行关机关进行查处。同时，在民主监督委员会的领导下，在各党派、团体中建立若干监督小组，并设专职监督负，从而形成政协民主监督的体系和网络。这种权力制约模式将使人民政协的民主监督真正落到实处。
(3)扩大票决机制应用范围与扩大民主党派的人事权
在协商监督过程中，两种或数种观点相持不下，在民主氛围中是很正常的，这就不可避免的要引入票决机制。为此，要扩大票决机制的应用范围，并在实践中逐步使之形成固定程序。探寻和培育权力制约机制，还可以从扩大民主党派的人事权着手。现在民主党派各级领导班子都主要由中共中央统战部门和组织部门审定，至于政协委员政府领导职务、人大代表、各种社会公职，民主党派更没有什么决定权，这不利于开展民主监督。要改变这种状况，民主党派各级领导班子就得由民主党派自身审定，民主党派至少有权决定自身的政协委员。这样，民主党派的政协委员在进行民主监督时，才会按照民主党派的意志行事，强化民主监督才切实可行。
2.4 党委重视和加强协调，强化民主监督地位
党委重视，积极支持，是强化民主监督地位的保证。“剃头挑子一头热”是难以奏效的。一方面，党委除了行领导分管政协工作外，更重要的教育党员干部特别是领导干部正确对待和自觉接受民主监督，并依法保护政协委员的民主监督权利不受侵犯；另一方面，党委应积极支持和帮助政协各级组织推进履行协商监督职能的制度化和规范化，甚至法律化。政协民主监督还应同其它形式的监督相配合，尤其是同人大法律监督相协调，以期能发挥更好的效应，强化民主监督的地位。民主监督和法律监督紧密相近，而且许多工作方式是近似的，比如考察、情况通报、调查、检查、意见反馈等，只有相互协调好，其效果才能随之扩大。如果共同选择有关监督课题，共同调研，把两方面的意见建议融为一体，不但可以提高政协民主监督的质量，而且能促进问题的解决。
收稿日期：2003-01-09