论水资源“生态红线”的国家环境义务及制度因应——以水质目标“反退化”为视角，本文主要内容关键词为：因应论文,红线论文,水资源论文,水质论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《国家环境保护“十二五”规划》(国发[2011]42号)指出：“当前我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染显现。部分地区生态损害严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。”水安全问题俨然已成为制约我国长期可持续发展的主要瓶颈，水资源法律制度也需要“与改革开放中国社会总体性特征相匹配”①，这要求转向一种良性的“生态习性”范式。②须认识到生态红线是最低的环保要求，不能再退，要严格按照生态主体功能定位，划定生态红线并严格保护。当前国内鲜有关于水资源“生态红线”法律制度的专门研究，鉴于其隐喻的禁止生态倒退原则，以及对于我国环境法治建设的特殊意义，实有必要系统而深入的分析水资源“生态红线”的国家环境义务，有必要探讨水资源“反生态倒退”的法律原则、制度因应等问题。 一、水“生态红线”视野下“禁止生态倒退原则”的提出 (一)生态红线的提出及其法定化 生态红线早期的概念雏形是红线控制区、生态管制线等，也称生态功能保护红线，是生态安全、公共安全与可持续发展的底线，也是生态环境法治的红线。到目前为止，国家和地方政策文件对“生态红线”进行了确认、强调和制度构建，体现了国家环境保护的决心与政策导向，是一个重大环境战略决策与制度创新。2000年《全国生态环境保护纲要》提出划设重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好地区，并坚守生态环境保护底线的要求。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)首次明确提出“生态红线”概念，要求“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。随后，《国家环境保护“十二五”规划》进一步将“生态红线”、水安全从地区战略提升为国家战略。 中共中央十八届三中全会把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。2014年新《环境保护法》第18条规定了省级以上人民政府环境资源承载能力监测预警义务，第29条规定意味着生态红线制度的正式“入法”，实现了从概念到制度的法定化。当然该规定具有原则性、宣示性，尚需进一步明确其法律内涵，有待出台相关的具体法律法规或配套政策、管理办法，必须依靠具体制度的构建与完善以确保其“落地”与有效实施。 水资源生态红线意指依法在重点水生态功能区、水生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是保障国家和区域水生态安全底线的一项制度。简单而言，生态红线就是为了维护法定生态环境质量标准而采取的防护底线，旨在守住生存与发展的生态底线。生态红线是一个最低的生态底线要求，不能再倒退也不能危害生态系统本身的生态需要。我国当前水资源生态红线主要有水资源开发利用控制红线(《水法》第47、48条)、用水效率控制红线(《水法》第8、51、52条)、水功能区限制纳污红线(《水法》第32、33、34条，《水污染防治法》第9、18条)等三条红线。在水资源保护领域，随着2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台，水资源“生态红线”已经从单纯的生态空间保护领域延伸至自然资源和生态系统保护领域，即水生态红线已经成为一个综合性的政策和法律概念。2014年《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南(试行)》(环发[2014]10号，以下简称《生态功能基线划定技术指南》)初步构建出了以生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线为核心的“国家水生态红线体系”。2015年《水污染防治行动计划》(国发[2015]17号)进一步要求“加强河湖水生态保护，科学划定生态保护红线”。 综上，近年来国家推进的生态红线制度通过设定防止生态倒退的红线，只要是设定必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，其根本目的在于提升生态功能、改善环境质量。前述实践实际上是国家关于禁止生态倒退原则的顶层设计和制度安排，也更加说明构筑具有“生命线”意义的禁止生态倒退原则的重要性和紧迫性。针对近年来生态退化或生态倒退所导致的公众共用物悲剧，新《环境保护法》第29条确立了“在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”的生态红线国家环境义务。国家水生态安全的底线或红线划定后，应满足如下属性特征与保护要求：一是保护性质不改变，是指生态功能红线的用地性质和保护主体应保持相对固定，不可随意变更；二是生态功能不降低，是指要维护生态功能红线区域生态系统服务持续稳定发挥，生态敏感区、脆弱区生态系统服务应逐步得到改善；三是空间面积不减少，是指要维护生态功能红线的地位和作用，须保证一定规模的面积数量，并且具有固定的区位。 (二)一个悖论：水质功能改善但生态倒退 一般的，生态退化主要表现为生态系统的结构和固有功能的破坏、紊乱或丧失，生物多样性的下降，系统稳定性和抗逆能力减弱，系统生产力下降等。③生态退化不仅有等级、规模或状态上的降低，也有相关物理特性的破坏或损害，更有某些特性、品质或生态功能的丧失。其实际上是生态由高级到低级、由复杂到简单、种类由多到少的一种与生态进化决然相反的生态演化过程。总体来看，由于我国缺失水体生态功能保护的反降级政策的强制性要求，导致高功能水体面临生态退化的严重威胁，使得该水体水质降低或降级似乎成了合法合理的事情。我国《地表水环境质量评价办法(试行)》[环办(2011)22号]规定Ⅰ～Ⅱ类水体对应的水质状况为“优”，但由于没有相关政策和法律明确规定水质不退化或倒退，实际中不少Ⅱ类水体沦为Ⅲ类水质功能区。此外，目前我国有一些区域或流域水体，根据当前水质评价结果可能符合Ⅰ类水体标准，但根据水功能区划分却为Ⅱ类水质功能区。此外，在流域治理和流域生态补偿实践中，也往往有意无意地忽略了Ⅲ类水质的强制性环境行政义务的本质要求，甚至有的地方把低于Ⅲ类的水质也作为生态补偿的考核奖励水质目标。 近年来，我国十大流域(长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西北诸河和西南诸河等)水质看似不断改善却出现生物多样性等生态整体性倒退的悖论。分析如下：近五年我国十大流域国控断面Ⅰ～Ⅲ类水质比例分别是2010年的59.9%，2011年的61.0%，2012年的68.9%，2013年的71.7%、2014年的71.2%。可见，我国流域Ⅰ～Ⅲ类水质比例基本上逐年递增，水质似乎在不断改善。此外，以长江流域为例，2009-2013年Ⅰ～Ⅲ类水质比例分别是87.4%、88.6%、80.9%、86.2%和89.4%。但《2013年长江上游联合科考报告》显示，长江水量2007-2009年连续较常年偏少6.9%、11.7%和11.5%。《长江保护与发展2011》和《长江保护与发展2013》统计，目前长江流域水污染不断加重，流域湖泊不断萎缩甚至消亡，湿地生态系统退化、生物多样性锐减，自然生态系统抵御外来影响的适应力和回弹力降低。据2007-2010年长江中下游湖泊水质监测资料，长江中下游77个大于10平方公里的湖泊中，77%的湖泊水质劣于Ⅲ类水质，符合或优于Ⅲ类标准的湖泊仅占23%，而劣于Ⅴ类水质标准的湖泊占32%。《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011-2030年)》(环发[2010]106号)更尖锐指出，“我国生物多样性下降的总体趋势尚未得到有效遏制，资源过度利用、工程建设以及气候变化严重影响着物种生存和生物资源的可持续利用，生物物种资源流失严重的形势没有得到根本改变”。国家水专项“流域水生态功能分区与质量目标管理技术”项目评估结果也表明，海河和黑河流域水生态健康状况已退化至“极差”和“差”的水平，而松花江、辽河、淮河、东江、太湖、巢湖和滇池等流域健康状况也仅为“一般”水平，只有洱海流域达到“好”的健康等级。这说明我国大部分流域水生态系统退化严重，生物多样性显著减少，水生态健康状况堪忧，环境与健康问题已成为生态文明建设的重大挑战。 我国近五年十大流域水质不断改善并没有守住水生物多样性保护红线，没有带来生态功能区生态服务能力的明显改善和利益增进。这甚为不合理，不能不说是一种“悖论”，更是一种“悲哀”。这也反映出我国当前主要以目标总量为主的总量控制制度实际上未充分考虑水环境容量和水生态承载力，结果导致污染物削减与水质改善相脱节，也导致全国环境质量公报数据显示的“看上去很美好的”水质改善却是生物多样性的锐减的悖论。显然，这和与水质保护目标和水质管理原则背道而驰。目前上述三条水资源生态红线所依据的法律规范较为原则性，仍然停留在政策性或原则性层面，严格的政府环境义务和责任清单较为欠缺，也无法具体确认水资源利用的“最高或最低的”法律责任要求。为防止环境行政裁量权行使的恣意甚至不作为，国家亟须贯彻落实水资源生态红线制度，确立“禁止生态倒退”原则，重视水资源法律制度的“反退化”功能和要求。再者，需要提炼出旨在不断改善水生态功能的禁止生态倒退目标和原则，当前水生态红线亟须从“软法性政策红线”向“硬法性法律红线”转型，环境政策需要与时共进，努力实现向公平、民主、协调的环境政策的历史性转型。④ (三)“禁止生态倒退原则”的提出及法律转化 从环境法治和生态安全的角度来看，生态红线背后蕴含着一个重要的环境法律原则和方法论意义，那就是“禁止生态倒退原则”。禁止生态倒退原则又称“生态不得恶化”原则或“生态底线”⑤原则，意指为了维护生态平衡和健康，要求人类无论是向环境排放污染物还是从环境中获取用于生活和生产的物质资料，都应当以“生态底线”或生态承载力为界限，防止出现生态倒退或回退。这意味着生态环境质量需要逐年改善并产生环境正外部性，防止反弹或返回甚至是导致新的生态环境退化问题。简而言之，从生态红线的角度来看，意指不可逾越的义务边界或者禁止进入或破坏的范围。⑥禁止生态倒退在环境的质和量方面都是有红线和底线的，要严守国家生态功能底线，遵守生态负载定律，防止突破生态承载力的底线阀值和极限而导致不可持续。 从体系论的法解释来看，禁止生态倒退原则实际上是内生于环境法基本原则体系的一个隐性原则，是新环保法第5条中“保护优先”等原则的一种自然延伸，是“未列举”的基本原则。新《环境保护法》第18条规定符合“以安全为先”的理念，可以提炼和凝练为禁止生态倒退原则，在理论上可以提升为环境法基本原则。新《环境保护法》的五大基本原则在一定程度上承载和体现出了禁止生态倒退的规范功能，相互之间亦可形成功能互补。根据第5条中的“损害担责原则”，国家也应承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的兜底法律义务和责任。 国家应通过相关立法和解释活动，将禁止生态倒退原则作为环境法的普遍性义务。从目标导向来看，禁止生态倒退原则就是要让生态安全风险概率降到最低，通过环境损失的最小化来实现环境利益的最大化。即生态环境质量只能逐渐变好而不能变坏或退化，防止从较好的环境质量下降到或回退到较低的环境质量。就此而言，环境法不仅是环境保护法，还应该是“环境改善法”⑦，也更是“禁止生态倒退法”。相应的，其他法律制度及其调整方法也亟须实现生态化转型，最大程度发挥环境保护功能；同时也需扭转传统法律制度中的“反自然”倾向，防止出现制度的倒退以及“恶法”的产生。从某种意义上而言，生态红线系列制度是我国环境质量和生态功能不断倒退和恶化的倒逼结果，是一种预防为主的“回应型环境法”的反映。 禁止生态倒退原则所欲追求的是国家生态安全，具体而言是要确保生态系统结构合理、功能完善、状态稳定和可持续发展。从生态系统的结构和功能而言，禁止生态倒退原则旨在通过生态倒退的法律禁止来保持环境质量现状，并最终提升生态功能、改善环境质量。杜群教授在其学者版《生态保护法(框架)》中提出“国民经济和社会发展应当建立在生态系统持续稳定、自然资源持续再生，以及具有重要生态功能的自然景观持续平衡的基础之上”⑧，其背后理念实际上是强调保护经济发展的国家“生态底线”原则。王灿发教授在《环境保护法》修改思路专家研讨会上，也曾建议《环境保护法》应规定“不得恶化”等原则。⑨ 因此，需要设定人类环境利用行为的底线和维护环境安全的底线，作为基本法的《环境保护法》应到起到公众环境权益保护法、生态修复型法、禁止生态倒退法、环境激励法等面向的规范功能和作用。总之，保护和改善环境义务对国家而言是一种环境利益之承担，是其建立和完善公正的环境利益分配制度的义务之履行；对政府而言，就是要承担其提供健康生态系统和良好生态产品的环境责任；对公民而言，则是一种能够产生“正外部性”的环境利益，是对环境不正义的减少，也更是对环境正义和福祉的接近；对“无知觉或有知觉环境”而言，国家亦必须承担起构建生态屏障的法律义务，特别是要坚持生态优先发展的战略，确保经济社会生态“三位一体”的可持续发展。 二、“禁止生态倒退”的国家环境义务及其形态 (一)国家环境义务的内涵及其功能类型化 国家环境义务，又称环境保护的国家义务，意指在合宪的秩序下，国家负有保护和改善生活环境和生态环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害，使其符合人类的生存和发展的义务。⑩简言之，国家环境义务是指国家负有保护和改善环境、防治污染和其他公害的义务，是禁止生态倒退原则的法律表达。根据权利的请求权之规范功能，可以对国家环境义务进行如下类型化为防御性功能导向下的国家不破坏环境义务、客观价值秩序功能导向下的国家环境立法义务、增益性功能导向下的国家环境给付义务等。其中，国家不破坏环境义务对应的是基本权利的防御权功能，立法机关应及时通过立法将基本环境权利具体化，司法机关要提供和履行“环境给付义务”。国家环境立法义务要求国家积极作为。比如建立健全相关环境法律制度，司法机关也负有相应的“造法与释法”法解释义务，不仅要积极配合立法机关，而且还要最大限度的弥补立法保护的不足。国家环境给付义务是指国家以积极作为的方式为公民提供某种与环境有关的利益的义务，特别是国家公权力在合理配置前提下，积极采取措施对环境危险因素加以干预和排除，来确保公民的基本权利得以最大化的实现，比如确保“符合最低生活保障”、“最低生存发展”，保障所有个人都享有尊严的生活。 禁止生态倒退实际上就是强调通过损失最小化来接近或达到利益最大化，即“两害相比取其轻”，“两益相比取其重”。国家保护环境是一项世界性的、普遍性的宪法义务，国家在风险社会中担负着对国民“生存照顾义务”。(11)从环境现状保持、环境危险防御与环境风险预防的进程来看，亦可将国家环境义务分为初阶型环境义务和高阶型环境义务两大类别。环境法应坚持一个最终生态底线原则，即把握生态损失的底线，防止生态破坏、环境污染、“公地悲剧”等环境问题，维护和增进环境正外部性。特别是要将有限的环境资源得到最优配置，提高国家保护环境、促进资源有效利用的效率，以便可以实现环境公共利益的最大化。国家履行环境义务的核心在于利益最大化与损失最小化，在于利益确认与利益增进，这充分体现了环境国家原则和理念。 (二)禁止生态倒退原则与国家环境义务的内在关联 鉴于“禁止生态倒退原则”尚未实现法律正式化，欠缺一定的规范性和约束力，因此有必要强化国家公权力环境义务的履行，强化政府生态红线管控义务制度及其实施效果。“环境国家”所关注的中心问题在于检视环境保护是否已成为国家目的之组成部分，“环境国家”所蕴含的价值理念在于“综合平衡的目的，国家负有环境保护的义务和责任”，要将不受污染的良好环境作为最为本质性的重要目的和国家行为决定的重要基石。从“环境国家”的角度来看，禁止生态倒退意味着国家负有保证环境状况不继续恶化，即至少负有维持现有环境水平或状态的维持义务，亦可称之为“状态保持责任”或环境现状保持义务。这是国家环境质量“倒退禁止”的初级环境义务，或是环境现状保持的最低国家义务，也就是说国家环境义务是禁止生态倒退原则的一种法律表达和转化。 民众享有免遭生态环境恶化和倒退的权利，享有良好的水生态环境是公民的基本水权，良好生态环境质量是国家和政府应当提供的基本环境公共服务。对立法者而言，应当研究生态承载总量控制制度和具体方法，将生态承载力规定为社会主体行使自由经济权利的界限；对执法者而言，应当严格遵循生态系统规律，将生态承载力作为制定决策和执行法律的重要依据。总之，禁止生态倒退原则的国家义务之履行，特别需要促进生态系统的综合管理，促进从要素到结构再到功能保护的全过程管理和保护。从环境规制的目标来看，“禁止生态倒退原则”的法律化以及国家环境义务的履行，有助于水环境质量改善“拐点”的提前实现。因此，需要构建和完善基于生态系统功能保护需求和生态系统综合管理方式的政策红线，即政府环境管理红线。也就是说，法律确定生态红线制度后，需要建立健全相应的制度安排。 对国家环境义务而言，应坚持环境治理、生态保护与生态建设并重。特别是在生态红线管理方面，应遵循自然规律，充分发挥生态系统自然恢复能力。对于生态系统状况良好的区域，应继续加强保护措施，防止人为干扰产生新的破坏；对于自然条件好、生态系统恢复力强的区域，应采取严格的封禁和保育措施，以自然恢复为主；对于生态系统遭到严重破坏的区域，应采取人工辅助自然恢复的方式，依据生态系统演替规律，逐步恢复自然状况和生态功能。(12) 水环境质量改善却没有带来整体上生态功能的改善，结果是生态功能红线的“失守”和环境质量的“每况愈下”，出现了生态环境整体退化甚至倒退的“悖论”，甚至出现了政府环境规制的“无动力、无能力和无压力”(13)等问题。这种生态恶化或生态倒退的“公地悲剧”，很大程度上与我国环境法上缺少具有规范效力的“禁止生态倒退原则”不无关系。此外，缺少法规范意义上综合生态系统管理原则，现有“碎片化”的环境资源管理体制，以及于政府内部部门职能的错位、冲突、交叉、矛盾多引发的环境公共利益与部门行业利益的冲突和“集体的不负责任等，这些都是其背后的主要原因。因此，保护和改善环境不能再简单的追求单个环境要素的“单打独斗”，亟须迈向一种生态整体主义上的综合生态系统管理。也就是说，要从生态整体主义出发去防治和预防这些现实的和潜在的生态退化问题，去恢复和维持生态系统的整体性与可持续性功能。 三、从原则到实践：水资源“生态红线”的制度因应 虽然“中国水环境状况现阶段已处于转折期”(14)，但水质总体状况不容乐观。因此，生态保护红线如何贯彻实施，水环境质量能否保持改善的趋势，还有赖国家进一步加大环境保护力度。就水体保护来看，国家应以可持续发展理念对水法律体系进行更新和完善；确立禁止生态倒退原则；建立健全水质基准和标准、功能导向下的水生态红线等“反退化”法律制度；充分发挥新《环境保护法》对水体保护的禁止生态倒退法、生态修复法等面向的规范功能。 (一)建立健全“以健康为导向”的水质标准及指标体系 我国现有的相关水质标准主要包括地表水环境质量标准、海水水质标准、渔业水质标准、农田灌溉水质标准和地下水质量标准等。总体来看，比较偏重对水资源用途的保护，较少反映水生态系统所有组成的质量状况，比如水体化学物质标准、营养物标准、底泥标准以及水生生物标准等。再者，我国《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)只涉及24个污染物和环境因子，而且主要考虑的是耗氧有机污染物、植物营养盐和重金属类污染物，对于那些严重破坏水生态质量的有毒有机污染物、细菌和病毒污染以及药物和激素等几乎未涉及。此外，《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》中的水质指标注重传统污染物控制，而涉及较少有毒污染物等影响公众健康的指标以及水生态健康指标。可见，我国现行水环境管理体系仍以污染物排放控制和水资源的开发利用为主，较少关注公众健康、水生态系统健康。这反映出我国水质基准研究的薄弱和水质标准制定的滞后与落后，也说明现有水质标准难以反映生态承载力不断下降的“生态本底”之需求，难以满足水生态系统健康和公众健康之需求。 水质标准的核心功能是保护保障水生态系统和人体健康安全，但目前我国环境基准研究较为薄弱，因此亟须加强水质基准的原创性研究。应构建融合毒理学基准、水质生态学基准与水质人体健康基准，以人体健康和生态健康综合导向，以“反水质退化”为目标导向的水质标准和方法体系。具体来看，不应局限于物理化学指标，还要将当前水质标准体系中单一的化学指标扩展到水化学、底质、生物、栖息地环境和有毒物质等方面，全面反映生物多样性、水生态系统健康和公众健康状况。新《环境保护法》第15条第3款规定“国家鼓励开展环境基准研究”，《国家环境保护“十二五”规划》也要求夯实环境基准、标准制订的科学基础。因此，应充分发挥水体保护相关的环境标准在水生态保护红线中的基础性和支撑性作用，建立健全以保障公众健康为重心的水环境标准制度。 综上，我国总体上缺乏水生态功能的反降级政策，缺乏明显的禁止生态倒退原则之目标导向和具体要求。当前我国水生态系统存在“保护过度”或“保护不足”的可能性与风险，亟待加强水环境质量基准研究和立法完善工作。《国家环境保护“十一五”规划》[国发(2007)37号]将水质基准的研究列为环境科技创新的优先领域。水质基准是指以保护人体健康和生态平衡为目的，环境中污染物对特定对象不产生有害影响的最大剂量(无作用剂量)或浓度。(15)我国水污染控制目前正在从浓度控制和目标总量控制向容量总量控制方向转变，从化学污染控制向水生态综合管理方向转变。在此过程中，水质基准和标准是关系到容量总量控制能否全面实施的关键要素之一。总之，要完善基于水质基准支持下的水生态安全以及污染物总量控制制度，制定和完善适应我国中长期国情和需求的水体保护战略体系；通过水质基准和标准方法的完善来防止生态环境的退化和倒退，发挥水质基准和标准在禁止生态倒退法律规制中的支撑性作用。 (二)建立健全侧重“功能保护”的水生态红线多元制度体系 2012年的《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》的编制遵循《地表水环境质量标准》(GB 3838—88)、《海水水质标准》(GB 3097—82)、《农田灌溉用水水质标准》(GB 5084—85)等相关标准。然而，我国水体保护法律体系、相关规划中也缺乏反退化或禁止生态倒退的强制性规定，这使得我国水质本身好于其所属水质功能区划级别的水体面临水质退化的风险。因此，需从生态整体主义的高度来开展流域和区域水资源的生态承载力底线研究，关注水资源维护、水污染防治和水生态保护，构建侧重“功能保护”的水生态红线多元制度体系。 国家生态保护红线体系是实现生态功能提升、环境质量改善、资源永续利用的根本保障，应至少包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线等。从上述规定来看，水功能区水质达标率的分阶段设定和提高符合水质反退化理念和原则要求，符合水功能生态保护红线防止水体水质恶化的规定。我国未来水生态战略应综合关注水资源量维护、水环境污染防治和水生态系统保护等内容。就流域水生态保护而言，要以恢复性为中心，关注整个流域的生态环境恢复和修复，重视流域水生态反退化的能力和制度建设。再者，水资源生态承载力应充分考虑水量、水质和生态等因素，特别是要反映水生生物多样性的需求与生态承载力约束，从而更好体现水量、水质、水生态的“量、质、序”的综合规制效应。在具体制度层面，需构建涵盖生态空间红线、资源开发红线及污染排放红线等三元体系。 (三)建立健全水生态红线“反退化”的国家制度安排 水质保持是具有公益性之公共任务，保障水生态系统和人体健康安全是水体保护的核心要义，水资源“生态红线”是《宪法》和《环境保护法》“保护环境”基本国策的具体化。以下一些规定背后蕴含着禁止生态倒退的政策雏形和规范要求，是国家和地方政府“反生态退化”的典型立法，如果严格执法和实施，应有助于遏制环境质量下降和恶化的趋势，可以起到较好的制度示范效应。比如1989年全国第三次全国环境保护会议提出“环境保护工作到2000年的环境保护目标是控制住环境污染的发展”。《水污染防治行动计划》要求，“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环”。 此外，《水功能区管理办法》[水资源(2003)233号]规定了全国江河、湖泊、水库、运河、渠道等地表水体的水功能区划制度，该办法要求“水功能区划经批准后不得擅自变更”，“水功能区的管理应执行水功能区划确定的保护目标，保护区禁止进行不利于功能保护的活动，同时应遵守现行法律法规的规定。保留区作为今后开发利用预留的水域，原则上应维持现状”等内容。这些蕴含着“按现状水质类别控制”的原则要求，即要求现有水质状况应加以维持并不受破坏。该办法体现的禁止生态倒退原则和理念在后续的一些涉水政策得到了进一步贯彻和落实，比如：《全国重要江河湖泊水功能区划》[国函(2011)167号]规定“力争到2020年水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标”；《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》[国发(2012)3号]规定的三条红线之一即水功能区限制纳污红线提出，“到2030年水功能区水质达标率提高到95%以上”。 近年来，有的地方政府在水、空气等领域强化了“反生态退化”的政策要求和相关立法，比如：(1)《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》[鲁政办字[2014]27号]就规定按照“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求”和“谁保护、谁受益；谁污染、谁付费”的原则，建立考核奖惩和生态补偿机制；(2)《河南省人民政府办公厅关于印发2014年度全省碧水工程工作计划的通知》[豫政办(2014)60号]也要求“建立水环境质量反退化制度，确保各控制断面水质等级不降低、各水体使用功能不减弱、各水体污染负荷不增加。各地政府要把环境质量反退化作为经济建设活动的刚性约束条件……确保辖区内水环境质量不退化。因控制不力造成水环境质量退化的，省环保厅对省辖市、县(市、区)实施区域限批、限产限排，直至河流水质稳定达标；因履职不力导致水环境质量严重退化的，省政府否决该地2014年度政府环保目标考核，严肃追究有关人员责任”。 此外，域外相关经验亦可资借鉴。1965年美国《水质法案》规定：“本法案目标是提高水质和水资源的价值，建立保护、控制和减缓水质污染的国家政策。”美国《环保署2014-2018财年战略规划》(16)也要求到2018年美国水体将全面停止退化。美国“反退化政策”(又称反降级政策)阐明了水质保护准则，囊括了水质保护的基本要求，明确了水质保护的基本底线即生态基础，相当于划定了水污染防治的红线。再者，《欧盟水框架指令》也规定了类似的反生态倒退的法律目标，即“减少污染，防止水生态系统(包括湿地)状况的恶化并改善其状况”。该指令通过不退化等综合生态管理方法，规定排放物的质量或接受排放的环境的质量必须得到保持或改进。这种强制性“不退化”措施可以针对工业污染物的排放，也可以用来保护接受排放的水体，其主要目标是到2015年欧洲所有水域须达到良好状态。(17) 四、水生态红线国家环境义务之实现：综合水生态安全格局 水质标准的总量控制、水许可一体化、水体综合管理是当前水体法律保护的重要趋势，旨在追求“生态功能反退化”的水生态红线也亟待从政策性宣示向法律化和规范化转变，国家须承担环境保护和改善“立即履行的义务”与“逐渐履行的义务”，承担水体“负外部性”的改善义务和“正外部性”的环境利益增进义务。也就说，特别是要减少甚至避免造成环境的负担及危险所采取的措施或行为整体。(18)随着生态保护和生物多样性的越来越重要，需加强对生态保护利益的重视，要通过人类保护生态系统而从生态系统获取综合的、正向的绩效，从而实现生态利益和惠益的分享。(19)特别是要将水安全格局、地质安全格局、生物保护安全格局、文化遗产安全格局和生态游憩安全格局等整合在一起，构成一个以水质保护和改善为核心目标、人与自然和谐的综合水生态安全格局。 针对单一环境要素退化而进行的环境保护已不能满足实际需要，应根据综合生态系统管理方法，特别是要在人类自然复合生态系统的层次上来防止生态退化。再者，环境保护要从结构性保护转向功能性保护。以往的生态保护比较强调结构性保护，强调物种和数量保护；未来需强调生态要素和生态系统保护的并重，注重结构保护与功能保护相结合，在功能保护过程中强调功能的可替代性、功能的增进和增益。如今，环境法的保护目标已经不仅仅是保护人类生存的环境条件，而是向着追求舒适性、保护人类可持续发展的环境条件提升。(20)今后，生态安全、舒适性等内容的权益化和权利化，将是今后我国环境立法的重要任务。因此，环境负外部性和正外部性问题，都需要国家通过尊重、保护、实现、给付等面向的行动，做出有益于环境的行为并使其达到较之前更好的状态、更高的水平。强化国家环境义务绝非仅仅意味着国家去狭隘的、最低层次的“保护”环境，更不是消极意义上的使环境不受损害或遏制环境进一步恶化；相反，环境保护还应超越消极应对，去积极改善、回馈环境，去维护和增进环境利益。 为完成这些国家环境义务，首先应在宏观层面构筑履行环境保护义务的权力运行基本框架，主要包括建立环境保护立法与制度体系，建立生态环境保护的管理体制，健全生态环境保护机制等。(21)在微观层面上，国家应建立相应的禁止生态倒退基础性、核心性制度，确保生态环境至少能保持在现有水平上，用制度来保护好生态环境质量。流域水污染防治规划的目标水质不得低于现状水质，重点水污染物排放总量控制标准和Ⅲ类水质标准是地方人民政府的强制性执行义务标准。(22)此外，也亟须打破行政化、碎片化的流域水污染治理机制，明确水质目标责任主体，建立健全上游、中游和下游之间环环相扣的流域水生态的管理体制，完善共同但有区别的责任体系，建立健全各部门各层级之间分工协作的综合协调机制。在政府环境规制方面，还需要建立健全生态保护红线的分级划定与修改制度、生态资源监测与监察制度、生态保护红线的考核及追责制度、生态红线的公众参与制度、生态红线协调机制等。在市场规制方面，尤其需要注意构建生态保护融资优惠税收补贴制度、生态系统修复补偿制度等。 生态红线划定后重在监管和责任之履行。水资源开发利用规划及社会经济发展规划应与水功能区划分相协调，根据水资源的可再生能力和自然环境的可承受能力，合理开发利用水资源，保护当代和后代赖以生存的水环境，保障人体健康及生态协调的结构和功能，促进社会、经济和生态环境的可持续发展。建议基于我国水污染防治多年实践，合理借鉴域外反退化政策实践经验，建立适合我国国情的水环境的反退化或反降级制度，以避免水质的“合法”退化，从而有效保护并恢复水生态功能。具体而言，在国家层面，一是将反退化纳入水质标准体系，确保以全面、科学的水质标准防止当前良好的水质再进一步恶化；二是明确各水域功能，确定水体保护目标，建立实施水环境反退化政策的水域清单；三是加强水质考核，并将考核结果与地方政府领导政绩挂钩。在地方层面，各级政府应对国家清单进一步细化，建立本辖区水环境反退化水域清单，强化地方政府水质目标的考核和责任追究。 总之，在新环保法时代，国家环境义务是公民环境权益的一种反射与镜像投映，是公民环境权益的反向证明方式；强化国家环境义务实际上是强化公民环境权益，可以成为公民环境权益保障和实现的一种有效法律保障机制。国家应以改善水环境质量为核心，严格控制损害生态红线的活动，对生态、环境、资源三大领域按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律综合保护和治理。具体而言，就是要按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则，贯彻“安全、清洁、健康”方针，强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。国家和政府至少负有并应履行现状责任、财政责任、制度责任、监管责任和社会整合责任(23)等生态之治的环境责任，从源头上扭转生态环境恶化的趋势(24)，防止环境治理水平和能力的倒退。特别是要划定并严守水生态保护红线，将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来，确保生态环境质量不降级并逐步得到改善。 ①俞伯灵：《社会结构变迁的三个问题》，《杭州(我们)》，2013年第1期。 ②蒋培、李明华：《生态习性：延续或混乱？——L市生态环境问题的社会学解读》，《江汉学术》2014年第3期。 ③任海、彭少麟：《恢复生态学导论》，科学出版社2001年版，第10页。 ④李明华、陈真亮、文黎照：《生态文明与中国环境政策的转型》，《浙江社会科学》2008年第11期。 ⑤(20)杜群：《环境法融合论》，科学出版社2003年版，第229、97～111页。 ⑥陈真亮：《禁止生态倒退的国家义务及其实现》，《中国地质大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。 ⑦李挚萍：《环境法的现代职能探析》，《中山大学学报(社会科学版)》2005年第5期。 ⑧(19)杜群：《生态保护法论》，高等教育出版社2012年版，第287、315页。 ⑨杨朝飞主编：《通向环境法制的道路》，中国环境出版社2013年版，第86页。 ⑩陈真亮：《环境保护的国家义务研究》，法律出版社2015年版，第126～127页。 (11)陈真亮：《瑞典环境法庭制度的新发》，《世界环境》2012年第2期。 (12)饶胜等：《划定生态红线创新生态系统管理》，《环境经济》2012年第6期。 (13)齐晔：《中国环境监管体制研究》，上海三联书店2008年版，第3～4页。 (14)张晶：《中国水质“拐点”分析及水环境保护战略制定》，《环境污染与防治》2012年第8期。 (15)US EPA.Ambient water quality criteria(series)[R].Washington DC:US EPA,1980. (16)Fiscal Year 2014-2018 EPA Strategic Plan(2014年10月美国国会发布)，see http://www2.epa.gov/sites/production/files/2014-09/documents/epa_strategic_plan_fy14-18.pdf，2014年12月4日访问。 (17)[英]马丁·格里菲斯编著：《欧盟水框架指令手册》，中国水利水电出版社2008年版，第4～6页。 (18)陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第31页。 (21)陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，《法学研究》2014年第3期。 (22)杜群、陈真亮：《论流域生态补偿“共同但有差别的责任”》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2014年第1期。 (23)范仓海：《中国转型期水环境治理中的政府责任研究》，《中国人口·资源与环境》2011年第9期。 (24)李干杰：《“生态保护红线”——确保国家生态安全的生命线》，《求是》2014年第2期。标签：生态系统论文; 生态红线论文; 生态环境论文; 水生态论文; 环境保护论文; 中国水资源论文; 环境保护措施论文; 环保标准论文; 环境污染论文; 水环境论文; 规划红线论文; 环境法论文; 法律论文; 水污染论文;