试论节能减排政策跟踪审计，本文主要内容关键词为：试论论文,节能论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策跟踪审计的概念和特点
1.政策跟踪审计的概念。目前国内对政策跟踪审计的概念尚无定论，笔者认为政策跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规，为促进国家重大政策目标的实现，在政策的制定、执行阶段介入，对政策的落实和健全情况做出客观评价的全过程、持续性的审计监督活动。政策跟踪审计从传统的事后评价转为提前介入、全过程跟踪审计，有利于及时发现处理尚处于萌芽状态的问题，提出改进政策的审计建议，起到预防、揭示和抵御作用，发挥审计“免疫系统”的功能。
2.政策跟踪审计的特点。政策跟踪审计作为一种新型审计形式，在审计介入时间、持续时间、审计目标和内容、组织形式等方面均不同于传统审计，其特点主要表现为：
（1）揭示问题的及时性。传统的事后审计往往面临即使查出问题，但“木已成舟”，难以整改的尴尬。而跟踪审计由于提前介入，在问题发生的初始阶段及时予以揭示，被审计单位亦能及时进行整改，完善相关制度，堵塞管理漏洞，避免损失浪费的发生。
（2）发挥作用的建设性。在促进政策完善和体制机制健全方面，政策跟踪审计比传统审计更具优势，这是因为政策跟踪审计将审计关口前移至政策的制定、执行阶段，审计人员对政策和相关体制机制提出的改进建议能及时得到采纳，政策的调整更具灵活性，调整后的政策在执行中能及时发挥效益，审计的建设性作用得到更好的发挥。
（3）关注内容的针对性。政策跟踪审计的对象是国家为支持或限制某一类社会经济活动而制定的一系列政策措施。这些政策措施涉及的部门和单位往往是一个庞大的群体，审计人员不可能面面俱到，而应从中选择影响政策总体效果的关键政策、漏洞较大执行风险较高的政策、项目和资金相对集中的部门和单位等予以重点关注。
二、我国的节能减排政策
2006年，我国在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标，两个目标合起来就是“节能减排”。
2011年，在“十一五”期间节能减排工作取得重大进展的基础上，我国的“十二五”规划明确提出了单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗下降16%、非化石能源占一次能源消费比重提高3.1个百分点、主要污染物排放总量减少8%到10%的节能减排目标。为实现这一目标，国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，将节能减排工作分解到十一个方面：强化节能减排目标责任、调整优化产业结构、实施节能减排重点工程、加强节能减排管理、大力发展循环经济、加快节能减排技术开发和推广应用、完善节能减排经济政策、强化节能减排监督检查、推广节能减排市场化机制、加强节能减排基础工作和能力建设、动员全社会参与节能减排等。国家各部委、各地方政府根据节能减排综合性工作方案，在各自管辖领域、行政区域内制定了各项实施方案、专项管理办法及专项扶持办法等，如：《住房城乡建设部关于落实〈国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知〉的实施方案》、《上海市节能减排工作实施方案》、《上海市产业结构调整专项补助办法》、《上海市合同能源管理项目财政奖励办法》等。上述为实现节能减排目标出台的各项政策法规与规章制度，构成了我国节能减排的政策体系。
三、节能减排政策跟踪审计的目标
1.推动节能减排政策落实到位，促进节能减排政策目标实现。节能减排是对我国经济社会活动方式的调整，旨在引导生产、生活方式从以往的高能耗高污染的粗放型向低能耗低污染的清洁型转变。节能减排政策目标的实现直接取决于政策能否落实到位，因此审计机关开展节能减排政策跟踪审计的首要目标即审查政策执行是否及时、完整、准确，发挥跟踪审计及时同步的优势，揭示政策执行中弄虚作假、任务未完成、工作进展迟缓、有令不行、有禁不止等问题，督促相关单位及时整改。同时，分析政策执行不到位的原因，一方面严肃惩戒因不作为、乱作为等主观因素影响政策执行的行为，另一方面对于政策执行中遇到的现实体制机制的障碍，提出针对性审计建议，促进节能减排政策落实中相关体制机制的建立健全，为节能减排政策的全面贯彻执行和政策目标的实现保驾护航。
2.揭示节能减排政策的漏洞、缺陷，促进节能减排政策的健全、完善。任何一项政策都要经历从研究构思、试行、反馈、完善，再到推广实施的过程。节能减排政策作为我国在新时期面对新形势实施的一项新的政策，目前仍处于反馈与完善阶段。另外，该政策调整对象纷繁复杂，涉及到企业生产、固定资产投资、交通运输、公共机构用能等多类活动，因此节能减排政策本身存在诸多需要在实践中不断探索与完善的地方。对节能减排政策开展跟踪审计，应关注政策实施效果情况，关注政策执行中出现的新情况、新问题，注重对政策本身进行分析评价，揭示未制定配套政策而影响政策执行、政策要求过于超前导致无法落实、政策因内部控制漏洞存在执行中弄虚作假的风险、政策之间未有效衔接而无法实现协同效应等问题，为政府及时修正政策缺陷、调整政策提供参考，促进提高节能减排工作的效率。
四、节能减排政策跟踪审计的主要内容
1.节能减排专项资金筹集、分配与使用情况。节能减排专项资金是节能减排政策的载体，主要是政府为鼓励企业改进生产方式、节约能源、减少污染物排放而给予企业的补贴资金，包括：能源储备及运行安全保障补贴资金、可再生能源利用和新能源开发补贴资金、产业结构调整专项补助资金、节能减排技术改造补贴资金、合同能源管理补贴资金等等。节能减排专项资金审计重点关注专项资金筹集、分配与使用的真实性、合法性和效益性。首先在资金筹集阶段，分析资金投入的总量变化、结构变化和投向变化，检查资金筹集是否根据当年预算和工作计划有序进行；检查各级部门、单位配套资金到位情况，有无因配套资金不足或不及时影响项目进度的情况。其次在资金分配阶段，跟踪专项资金流向，检查专项资金拨付的真实性与合法性，有无未按进度及时拨付或者超进度拨付的情况，有无资金被截留或滞留的情况；审查专项补贴项目是否严格按照政策明确的对象、范围和标准进行补贴，有无虚报项目、虚报节能量套取补贴资金的情况。最后在资金使用阶段，关注专项资金是否专款专用，使用范围是否符合规定，有无损失浪费、挤占挪用等情况；关注资金效益情况，评价节能减排补贴资金是否起到促进企业改进生产方式、加大节能减排资金投入的杠杆作用。
2.节能减排政策执行情况。
（1）企业节能减排政策执行情况。企业是社会经济活动的主体，是消耗能源、排放污染物的主体，也是节能减排政策的主要执行者。跟踪审计企业的节能减排政策执行情况的内容包括：一是审查企业节能减排指标完成情况。检查企业有无根据与主管部门签订的年度节能减排目标责任书，将指标任务分解到下属企业并纳入经营责任书实施考核，且与企业工资总额和主要负责人薪酬挂钩；检查企业的节能减排指标是否完成，对未完成节能减排考核指标的单位，主管部门是否对主要负责人实施问责。二是关注企业节能减排项目实施情况。检查重点耗能企业是否完成能源审计工作，有无采取措施，积极整改能源审计所揭示的问题；检查企业是否开展目标管理和工艺查定，对主要产品的材料消耗、能源消耗设定控制目标。三是关注企业节能减排基础工作健全情况。检查设备用能台账、污染物监测台账、设备运营台账是否齐全，能源利用情况报表和污染物排放情况报表数据是否真实，是否定期对企业用能情况、减排数据等进行分析，查找异常数据产生的原因并采取措施。四是关注企业节能减排机制完善情况。检查企业是否建立以企业主要负责人为主的节能减排工作领导小组和企业内部层层落实、责任明确的节能减排管理体系。
（2）公共机构节能减排政策执行情况。政府是政策的制定者、执行者和监督者，在节能减排活动中担负着引导、执行和监督检查的职能，政府是否全面履行节能减排职责决定了节能减排政策实施的效果。对政府节能减排政策执行情况开展跟踪审计的主要内容包括：一是区域节能减排任务完成情况。检查地方政府实现淘汰落后生产能力、技术创新、污水管网建设等目标的阶段性任务是否完成；关注第三产业增加值占本区域生产总值比重与上年同期相比是否上升，高技术产业产值占本区域工业产值比重与上年同期相比是否上升。二是政府部门节能减排工作推进情况。检查相关部门是否按照规定对符合条件的补贴对象进行补贴；检查节能减排项目有无因可行性论证走过场、决策不当、管理不力等造成项目无法启动、未能按期完工或正常运营；检查相关部门是否建立专项扶持资金使用绩效跟踪考评和监督管理制度，是否进行绩效评价，落实科学决策程序。三是政府节能减排制度建设情况。检查政府是否建立节能工作领导小组，领导小组工作是否正常运转；检查政府是否建立考核评价体系，节能减排指标和任务是否分解到相关部门、下级政府和企业，并将总量限额目标、产值能耗下降目标及节能技改项目实施目标作为签约内容，作为领导干部（人员）业绩考核的重要依据；检查政府是否建立完善节能减排统计体系、监测体系。
3.节能减排政策完善情况。
（1）节能减排政策的连贯性和一致性。国家制定了节能减排的总体政策和工作方案，地方各级政府在此基础上结合地区特点，制定地方节能减排政策。出于地方局部利益的考虑，地方政府在制定节能减排政策时可能会出现突出地方利益，忽视国家整体利益的情况。审计机关对节能减排政策完善情况实施跟踪审计，特别是在评价下级政府出台的相关政策时，需要判断地方政府出台的政策本身与国家的统一部署是否保持连贯和一致，其目标、原则、措施是否符合国家相关的法律和行政法规，是否符合国家明确的目标、原则和要求。关注地方政府是否将优化产业结构、推动技术进步、强化工程措施、加强管理引导相结合作为实现节能减排的主要途径，有无为保护地方经济利益，淘汰高能耗、高污染企业缺乏力度的情况；相关政策是否有利于形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局；是否将强化责任、健全法制、完善政策、加强监管作为节能减排工作的有力抓手。
（2）节能减排政策控制违规风险的有效性。节能减排政策调节的对象范围广、数量多，涉及的补贴资金量大。节能减排政策在管理程序上，控制弄虚作假、措施落实不到位等风险的能力是跟踪审计需要重点关注的问题。审计人员根据政策执行审计中发现的问题，挖掘政策控制中的漏洞，及时提出改进政策防范风险能力的建议，对于管理层及时调整政策、完善管理、避免损失浪费具有重要意义。例如：在节能量审核中发现虚报节能量的情况，进一步分析发现相关政策对节能量的认定缺乏统一和权威性标准，给执行单位在申报节能量时带来了造假空间；在合同能源管理审计中发现补贴项目不符合合同能源管理要求的情况，暴露出相关政策缺乏对合同能源管理的明确界定和缺乏第三方机构评估认定机制的问题；审计发现重复申报节能减排项目，多获得补贴资金的情况，反映出节能减排管理部门繁多且相互间缺乏有效沟通的制度现状。
（3）节能减排政策的效果性和效率性。在保持经济快速增长的同时完成国家下达的节能减排任务，对于地方政府而言是一项挑战性的任务。节能减排政策能否实现既定目标是跟踪审计的重要关注点。一是关注节能减排政策执行的客观条件是否具备，有无政策的实施环境尚未成熟、相关配套政策尚未建立导致政策执行不到位的情况，有无政策超前、政策扶持对象的准入门槛过高导致无法发挥扶持效果的情况。二是审查政策自身是否存在缺陷导致无法实现目标，有无因管理部门职责不清、经费未落实导致节能减排措施无法落实的情况，有无因缺乏明确的奖惩制度导致执行单位积极性不高的情况。三是评价政策实现目标的投入产出是否经济和高效，有无投入大量资金和人力而节能减排效果甚微的情况。
五、节能减排政策跟踪审计的组织方式
1.开展上下联动审计、平行审计，实现跨区域政策跟踪审计。节能减排政策是一项全国性的政策，任何地方在贯彻执行节能减排政策时都要服从国家统一明确的原则和要求。上下级审计机关开展联动审计以及平级审计机关开展平行审计，可以跳出行政区划的限制，在更大区域范围内综合反映节能减排政策执行和健全情况。例如有的地方将高能耗高污染的生产线搬迁到别的行政区域，虽然对于本地区而言达到了节能减排的作用，但是从全国来看，这种做法没有起到节能减排作用，反而增加了企业搬迁成本。
2.开展多元化审计，有效利用审计资源。节能减排作为我国“十二五”规划的一项重要任务，在今后数年内将持续推行。然而由于审计资源的有限，审计机关不可能在每年都针对节能减排政策执行情况开展专项审计或审计调查。因此，将节能减排跟踪审计与财政审计、经济责任审计等其他类型审计有机结合，是实现对节能减排政策执行与完善情况实时跟踪的最经济的方式。具体来讲，包括：一是在财政审计（含部门预算执行审计）中，关注被审计部门完成节能减排指标、分解节能减排任务、监督管辖领域内节能减排工作等情况。二是在经济责任审计中，关注被审计领导干部（人员）在本区域、部门或企业中，履行节能减排职责、使用和管理节能减排专项资金、完成节能减排重点工作等情况。三是在投资审计中，关注投资项目是否通过节能评审和验收，是否达到合理用能标准和节能设计规范等情况。四是在企业审计中，关注企业节能减排项目实施、节能减排管理机制建立等情况。审计机关在各个审计项目中发现的节能减排情况，由审计机关专门负责资源环境审计协调的机构进行汇总，以审计信息的形式向上级审计机关和本级政府反馈当年节能减排政策执行情况，提出审计建议，促进相关单位及时调整，有利于节能减排政策落实到位，确保我国“十二五”期间节能减排任务的全面完成。