城乡教育差别的制度归因与缩小差别的政策建议，本文主要内容关键词为：城乡论文,制度论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2004)03-0071-05
一、现阶段城乡教育差别的主要表现
这里所讲的教育差别是指教育事业发展过程呈现的差别，因而是一种发展中的问题。分析这一问题是以承认数十年来尤其是改革开放以来我国城乡教育共同发展并且在缩小城乡教育差别方面不断取得巨大进步与成就为基本前提的。然而，城乡教育差别依然存在，甚至有某种扩大的倾向，对此我们应予高度重视与关注。现阶段城乡教育差别主要表现在两大方面：
1.教育机会的城乡差别
教育机会的城乡差别可以从不同层次的教育发展现状中予以认识：
(1)义务教育阶段教育机会的城乡差别。我国自1985年起实施九年制义务教育。十余年来，我国义务教育逐步推进，成就斐然。但义务教育阶段教育机会的城乡差别依然存在，其在小学阶段与初中阶段均有表现：
就小学阶段而言，从统计数据上看，教育机会的城乡差别似乎已不明显，但由于我国人口基数大，小学适龄儿童数一直维持在1亿以上，即使未入学率以1%计算，小学适龄儿童未入学数也有百万之巨。仅以2002年为例，国家教育统计表明，当年小学在校生12156.71万人，适龄儿童入学率为98.58%[1]，由此我们可以计算出当年适龄儿童未入学人数为175万。这是问题的一个方面，问题的另一方面是小学阶段依然存在辍学现象。有文章指出：“在20世纪80年代后期，全国小学生的失学人数维持在400万人左右，而到了20世纪90年代末，小学生失学现象依然没有根除，其人数在1999年为112万多人。在1986-2000年的15年间，小学阶段的失学人数累计达到3791.5万人”[2]。
较之小学阶段而言，初中阶段教育机会的城乡差别更明显可见。一方面，我国大中城市已于1995年实现普及九年制义务教育，同年全国初中阶段毛入学率为78.4%，这表明农村地区离实现“普九”目标还有一段距离。1995年后，我国初中阶段毛入学率不断提高，但城乡入学率仍相差10个百分点以上。另一方面，农村初中阶段的辍学现象较之小学则严重得多。“在1995年之前的6年间，辍学率都超过5%，后来虽有所下降，但仍然维持在3%以上，失学人数在2000年达到200万人。仅在1987-2002年间，初中阶段的失学人数即达到3067.6万人。”[2]初中阶段的辍学现象主要发生于农村。对辍学问题的个案调查表明，我国西部一些贫困农村地区初中辍学率竟高达50%以上。这表明义务教育阶段教育机会存在较严重的城乡差别。
(2)普通高中阶段教育机会的城乡差别。高中阶段教育机会的城乡差别又明显大于义务教育阶段的差别。进入新世纪以来，我国发达城市地区已实施普及高中教育，而在一些贫困农村地区，迄今还在为普及初等教育而努力。在幅员辽阔的欠发达农村地区，高中阶段的教育实际上呈现出停滞不前甚或“回落”之状。越来越多的农村初中毕业生加入了“打工者”的行列。在每年数以千万计的涌入城市寻找工作的流动人口中，我们不难见到正值高中适龄青少年的身影。正是这类“劳动力”的流动，折射出农村地区高中教育发展的困境与艰难。有文章指出：“从初中毕业生升入高中的比例看，城市的升学率从1985年的40%提高到了1999年的55.4%，而同期农村则从22.3%下降到18.6%，两者间的倍数差距从1.8倍扩大到3倍，绝对差则从17.7个百分点扩大到36.8个百分点。”[2]
(3)大学阶段教育机会的城乡差别。大学阶段教育机会的城乡差别是基础教育阶段教育机会城乡差别存在与发展的必然的结果。由于城市同龄人口接受高中教育的比例大于农村同龄人口接受同等教育的比例，这自然会导致城市同龄人口接受高等教育机会的增加。近两年有关高考录取率的报道表明，我国一些大中城市，如北京、上海，报考青年的录取率已高达70%以上，而一些以农村人口为主体的省份，高考录取率则在50%以下。这其中还隐含着城乡适龄青年报考比例的显著不同。我国正在推进的高等教育大众化已使全国城乡适龄青年接受高等教育的机会普遍增加，但也同时潜存着高等教育阶段教育机会城乡差别的扩大趋势，这是一种值得关注的现状。
教育机会的城乡差别不仅表现于普通教育的不同阶段，同时也表现于其他各种类别与层次的教育中。限于篇幅，这里不作更多的分析。
2.教育资源配置的城乡差别
教育资源配置的城乡差别是城乡教育差别的另一突出表现。这里仅结合城乡教育经费的执行状况和教师状况作简要分析：
(1)城乡教育经费执行状况的差别
从教育部颁布的历年全国教育经费执行情况看，其间存在的城乡差别较为明显。教育经费执行分为两类：一是不同层次学校生均预算内教育事业费支出，一是生均预算内公用经费支出。教育经费执行的城乡差别主要反映于城乡小学与初中。这里仅以1997-2001年5年间小学、初中的相关数据予以说明。
表1 1997年－2001年生均预算内教育事业费支出
年份小学阶段（单位：元）
初中阶段（单位：元）
全国
农村
相差值
全国
农村
相差值
1997 333.81 275.06 58.75
591.38 468.06
123.32
1998 370.79 305.62 65.17
610.65 478.15
132.40
1999 414.78 345.77
69.01 639.63 508.58
131.05
2000 497.58 418.97 78.61
79.81
533.54
146.27
2001 645.28 550.96 94.32
817.02 656.18
160.84
表2 1997-2001年生均预算内公用经费支出
年份小学（单位：元）
初中（单位：元）
全国
农村
相差值
全国
农村 相差值
1997 33.97 22.07 11.90 93.05 58.50 34.55
1998 34.35 23.02 11.33 79.82 47.00 32.82
1999 35.72 24.01 11.71 76.97 44.15 32.82
2000 37.18 24.11 13.07 74.08 38.67 35.41
2001 45.18 28.12 17.06 83.40 44.95 38.45
上述两组数据，既反映出5年间生均预算内教育事业费和公用经费支出的总体状况，又反映出城乡间的差别状况。从总体变化状况看，生均预算内教育经费支出在逐年增加，而公用经费则处于一种徘徊之状，甚至有下降之势。两组数据同时表明，无论是生均预算内教育事业费支出抑或是公用经费支出，其绝对数值的全国水平与农村水平的差别非但没有缩小，反而有所扩大，由此也说明教育经费执行状况存在较严重的城乡差别。
(2)城乡教师差别
城乡教师差别是指同一层次，类别的城乡学校教师队伍整体水平与素质存在的差异。这是教育资源配置的城乡差别的又一重要反映。多年来，有关指责农村教师队伍问题的文章并不少见，城乡教师在诸多方面存在的差别已众所周知。这里，笔者不拟对城乡教师差别状况作更多的分析，只想强调说明的是，进入新世纪以来，我国对加强中小学教师队伍建设采取了多种措施，且也取得积极的成效，但城乡教师差别仍有所扩大。例如，就城乡教师的学历结构而言，我国一些城市地区已开始实现小学教师大专化，甚至本科化，而相当多的农村地区，小学教师合格率主要维持在中师学历水平。在一些贫困农村地区代课教师的比例仍高居不下，合格教师的严重匮乏尚在制约农村义务教育的健康发展与实施。
二、城乡教育差别的制度性原因分析
城乡教育差别是城乡差别的一种反映。探寻产生这一差别的原因需要从制度的层面进行。制度是制约发展最重要的因素。导致城乡教育差别的制度因素表现在两个方面：一是社会制度因素，二是教育自身的制度因素。
1.从社会制度层面看，中国社会长期存在的城乡分割对立的二元经济结构和社会体制是使城乡教育产生严重差别的社会制度原因。
城乡二元经济结构是在计划经济体制下形成的。它的形成虽然有着特殊的历史缘由，甚至也有着特定的历史价值与意义，但由此带来的消极影响与作用不可低估。城乡二元经济结构最突出的制度弊端在于它以规制的方式确定了一种泾渭分明的关于城市与农村的边界，同时也确定了“城市人”与“农村人”的边界。在长达50余年的社会发展历程中，国家奉行的实际上是一种“农业哺育工业和农村支援城市”的发展方略[3]，国家的种种制度安排因而也存有一种明显的“偏袒城市”和“偏袒城市人”的倾向。在计划经济体制下产生“户籍制度”严格地限制着农村人口向城市的流动，这种“户籍制度”不仅阻碍着中国的城市化进程，而且也进一步强化着城乡的差别和分处在城乡中的“人”的差别。
城乡二元经济结构和社会体制是导致城乡教育差别的重要制度原因。首先，城乡二元经济结构是一种不平衡的结构，是一种有差别的结构，是城市经济明显优越于农村经济的结构。从整体上看，城乡经济发展水平的不同，城乡人口经济状况的不同（这种不同并不是一种自然的结果，在一定程度上是社会制度安排的结果）直接导致城乡人口受教育机会的不同。跨入新的世纪我国仍未能实现普及九年义务教育的地区无疑是贫困农村地区。众多调查表明，义务教育阶段适龄儿童未能入学或辍学的主要原因无不是因为家庭经济的贫困。我国现阶段高中教育发展不平衡也主要是城乡经济发展不平衡所致。
其次，城乡二元经济结构导致教育制度的种种设置与安排存有突出的“城市取向”，这自然构成城乡教育的严重差别。长期以来，我国城乡二元经济结构已衍生出二元教育结构。农村教育是与城市教育相对应的概念。尽管我们很重视农村教育，也一直在努力发展农村教育，但较之城市教育的发展而言，农村教育的发展客观上处于滞后的状态。我们在重视农村教育的同时实际上又潜存一种轻视农村教育的倾向。国家教育资源的配置，尤其是优质教育资源的配置明显地向城市倾斜而非向农村倾斜，甚至农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动，其结果使城乡间本已存在的教育差别继续扩大。
再其次，城乡二元经济结构及二元教育结构已内化成城乡人口不同的教育意识与教育观念，这种意识与观念的不同又会反作用于城乡教育差别的存在。相对于农村家庭而言，城市家庭总体上有着对子女较高的教育期望。因城乡差别的客观存在而使得城市人有一种天然的优越倾向，同时又使得农村人有一种难以抹去的自卑情结。迄至今日，农村人残存的这种自卑情结与心态对子女的受教育机会仍有着负面的影响。
2.从教育制度的层面看，我国现行的教育制度实际上仍存在着较严重的城乡分野，存在着教育机会的认可与教育资源配置上的某种不平等的倾向。这是导致城乡教育差别的另一重制度原因。
(1)关于义务教育的制度设置。我国自20世纪80年代中期实行九年制义务教育制度，这是中国教育制度的一次重大改革。然而细察义务教育的制度设置，我们还是可以看出其存在某种“城市优先”的倾向。我国九年制义务教育采取有步骤推进的策略，这一策略蕴含着一种不言自明的规定，这就是城市中的义务教育先行于农村中的义务教育。如果说义务教育集中体现了一种权利平等与义务平等，那么现行的制度安排就意味着肯定城市中的适龄儿童有优先获得九年制义务教育的权利。如果说义务教育集中体现了政府的责任，那也同时意味着政府认为其承担的责任是首先让城市儿童享受九年义务教育，然后再使九年义务教育向农村拓展。另一方面，在义务教育的资源配置上，城市享有的优势资源是农村难以比拟的。即使从教师这一最重要的资源来看，我们也在相关政策上肯定，城市小学、初中教师的学历要求可以也应该高于农村小学、初中教师的学历要求。这种政策要求与实践中义务教育资源配置的状况，恰恰说明义务教育的制度设置本身导致义务教育发展的城乡差异。
(2)关于重点学校制度。重点学校制度是中国教育制度的重要特色之一。多年来，围绕这一制度有着热烈的争鸣与讨论。无论如何，从重点学校制度运行的实践效果看，它实际上是一种以城市为重点的学校制度。如果统计重点学校的地域分布，可以肯定百分之九十以上的重点学校设在城市，这与中国基础教育的实际中心在农村形成了鲜明的对照。“层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的拉大，甚至是人为地制造差距，造成了一大批基础薄弱的‘差校’。”[4]而基础薄弱的“差校”，又以农村为多。农村中小学学生存有的辍学、流失现象，在一定程度上是与学校的“薄弱”和教学不良有关，与现行的应试教育制度有关。
(3)关于高校招生制度。现行的高校招生制度已从两个方面导致城乡适龄青年受教育机会的差别的扩大。一是实施缴费上学制度使一些农村家庭降低了对子女上大学的期望。不少农村家庭，即使子女考上大学，也处于且喜且忧之中。二是现行高校招生录取方法实际上奉行的是“按计划体制下形成的优先照顾城市考生的准则。”[4]它导致城市考生的录取率大大高于农村考生。另一方面，城市考生不仅在整体上录取比例高，同时录取本科及重点高校的比例也高，与此相对应的是：农村考生与城市考生相比，不仅录取比例低，而且考上本科或重点大学的比例也低。我国高校的现行收费标准实际上并无重点、非重点或本科、专科之分。这意味着大多数农村考生缴同样的学费甚至缴更高的学费却只能接受较低层次的高等教育。
三、关于缩小城乡教育差别的思考与政策建议
缩小城乡教育差别与缩小城乡经济发展、社会发展的差别是互动与同构的。城乡经济发展、社会发展差别逐步缩小的过程也是城乡教育差别逐步缩小的过程，反之亦然。寻求缩小城乡教育差别的方略，首先需要有一种宏观的视野，需要对此作多维度与立体式的思考。我们无法仅仅通过继续进行教育制度的变革而企图达到缩小城乡教育差别的目标。这里，宏观制度的继续变革也许更为重要。无论如何，缩小城乡教育差别是缩小城乡差别的一种具体内容与目标。
对于新世纪中国社会发展而言，继续消解城乡分割对立的二元经济结构，加快城镇化的发展步伐，这是缩小城乡差别的必由之路。因为社会城镇化发展每前进一步，就意味着城乡差别会缩小一步，其中包含着城乡教育差别也会缩小一步。社会发展之核心是人的发展，城乡差别的核心是“城市人”与“农村人”存在不同发展境遇的差别。当愈来愈多的农村人口真正转化为城市人口时，那种曾在二者之间体现的城乡差别也自然逐步淡化与消失。
由于中国是一个发展中国家，中国城镇化发展是与整个现代化发展同步的过程。按照全面建设小康社会的奋斗目标，至2020年，中国城市化预计达到50%-60%左右的水平。如果届时中国人口总数为16亿，这也意味着中国总人口中农村人口总数仍在8亿左右，所以即使到了2020年中国实现了全面建设小康社会的目标，中国依然还是世界上农村人口最多的国家。从这样的认识出发，我们需要把推进城镇化建设与促进农村发展更紧密结合起来。在现阶段，缩小城乡差别，更重要的是继续通过制度变革，促进农村经济的发展，促进农村医疗保健水平和文化教育水平的切实提高，从而不断改善农村人口的生存际遇，提高农村人口的生活水平与生命质量。
缩小城乡教育差别，不仅依赖于宏观制度环境的变革与改善，同时更应加强教育制度与教育政策自身的改革。当代中国教育制度与教育政策，需要按照促进社会公平的原则进行更深刻的解构与建构。“缩小差别”应该成为教育制度与政策建设的主题，成为现阶段最重要的政策导向。在全面建设小康社会的进程中，我国教育制度、教育政策的变革与调整应努力为缩小教育的城乡差别服务。
1.坚持城乡义务教育的共同发展。有步骤地实施义务教育制度是值得反思的。无论从教育权利平等与教育义务平等的角度看，国家对全体国民的义务教育是不应有双重标准。现阶段缩小城乡教育差别最需要关注的工作是促进农村地区尤其是贫困农村地区普及九年制义务教育的健康发展。同时要继续致力于扫除在农村中仍然存在的文盲现象。农村义务教育不仅应在发展步骤与速度上跟上城市的发展步伐，同时要在办学条件与教育质量上达到城市同等的水平。为此，我们应对农村义务教育的经费政策与教师政策进行更深入的调整与变革。通过这样的变革，以达到逐步缩小在义务教育阶段教育机会的城乡差别的目的。
2.加强对农村薄弱学校的改造。这些年来，随着农村中小学布局结构的调整，农村学校数比过去有少无增，农村一些中小学学生规模有所扩大。虽然布局结构在调整，但相对于城市学校而言，农村学校中依然存在为数甚多的薄弱学校。改变薄弱学校的办学环境与办学条件，应该成为现阶段缩小城乡教育差别的重要工程。为此要运用政策调节手段，调整城乡间教育资源的配置，使国家在教育经费的增量部分将较大的比例向弱势群体、薄弱学校、贫困地区倾斜[5]，以使农村薄弱学校的改造能深入推进。
3.促进农村高中阶段教育的发展。高中阶段教育现阶段属于非义务教育。为逐步缩小这一阶段的城乡差别，政府应以更多的政策支持促进农村高中阶段教育的发展，以提高农村适龄青少年接受高中教育的机会。例如，吸引社会力量与资源在农村兴办高中阶段教育；严格控制高中学校对农村学生的收费标准，建立在高中阶段面向贫困学生的助学金与贷学金制度等等。另一方面，要继续深化农村高中阶段教育结构的改革，探索农村职业高中发展的新途径，以使其更切实有效地为促进农村发展和农村劳动力转移服务。
4.深化高校招生制度的改革，以此缩小城乡高等教育机会的差别。一是继续改革现行的高校招生实行分省市定额划线录取的方法，努力实现高校自主招生，实行不分省市按报考志愿选拔录取；二是改革现行的高校收费方式，体现本科高等教育与专科高等教育的应有差别，这对提高农村适龄青年的入学机会会起到一定的积极作用；三是健全与完善对贫困学生的助学金、贷学金制度；四是更加重视地方性高校的发展，促进地方性高校为农村发展服务。
5.以更良好的政策支持与促进农村非正规教育的发展。我国城乡教育差别不仅表现在正规教育领域，同时也突出的反映在非正规教育领域。这里的非正规教育是指区别于普通学校教育的成人教育、职业教育等各种形式的继续教育。从大力开发农村人力资源的需要出发，我们应以更强有力的政策促进农村非正规教育的发展，并使农村非正规教育的发展与农村经济的全面发展和农村人口生活水平、生命质量的改善与提高更有机地结合起来。建设学习型农村社区不仅已成为全面建设小康社会的一种重要的教育政策目标，而且需要有更多的政策支持以促进学习型农村社区的真正实现。