论乡镇企业制度性质和制度变迁，本文主要内容关键词为：企业制度论文,乡镇论文,性质论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社区政府所有制：我国乡镇企业的产权属性
在产权结构划分上，通常把乡镇企业统称为集体所有制，这是一种认识上的误区。为了科学界定乡镇企业的产权属性，首先必须追溯到乡镇企业资本的原始来源。从我国乡镇企业创办过程看，其创办资金来源主要有这么几类：政府拨款、信用资金、集体积累、联营投资和个人投资。其中政府拨款、联营投资和个人投资所占比重较小，且投资主体较为明确，而信用资金和集体积累所占比重较大，且产权边界较为模糊。
从表面上看，信用资金是企业负债，不属于企业生产权资本。然而在实际中，这部分信用贷款多数是由乡镇政府名义担保、并由它们承担投资风险，因此用这种借入资金创办的乡镇企业的内部积累资金，理所当然应属乡镇政府所有。[①]
在乡镇企业创办的投资中，集体积累占有较大的比重。这种积累主要有两个来源：一是原人民公社体制下社队集体的资金积累和实物积累；二是在乡镇企业创办初期，在乡村范围内组织农民轮流务工，按出工日计工分回队参加分配。从这个意义上讲，乡镇企业是属于集体所有，即归该社区全体成员共同占有。然而由于社区成员个人的自私自利性和权威有限性，只能由社区政府充任事实上所有权主体，代表社区全体成员利益，行使财产所有权，并支配投资收益，用于乡村社区性的公共开支。否则这些集体财产及其收益极易被个人所分割和侵蚀，社区成员的共同利益和长远利益也就无法实现。
因此，从上述意义上讲，乡镇企业资产性质，实际上是社区政府所有制，与国有企业一样同属于政府系统的资产，这是乡镇企业与国有企业相同之处。但是如果进一步深入考察，就其产权结构特点而言，二者之间还有许多区别点。
一是乡镇企业资产的委托——代理链条较短。众所周知，国有经济是全社会劳动人民共同占有生产资料的公有制经济。其初始委托人为全体人民，由于社会成员之间利益多元和摩擦，他们无法直接管理这些资产，必须由中央政府作为初始代理人，统一行使对全民财产的所有权，而且面对规模巨大的全民财产，中央政府又必须通过下级政府或主管部门逐级委托管理，最终由国有企业经营者直接从事资产营运，从而形成了“全体人民——中央政府——各级地方政府——国有企业”的委托—代理链条。这样，一方面作为终极所有者和初始委托人的全体人民，规模过大、过泛，实际上并无行为能力，很难对作为代理人的各级政府官员乃至企业经理人员进行监督并形成有效约束；另方面由于委托——代理链条过长，造成信息传递迟缓、扭曲，监督效率降低，企业剩余泄漏，导致代理成本无限膨胀。而在乡镇企业中，这种代理——委托关系，只在“社区成员——乡镇政府——乡镇企业”之间进行。较短的委托代理链条，使得作为初始委托和初始代理人的社区成员和社区政府，能够较快捷、较准确地掌握企业各种信息，便于对企业实行有效监督，从而能够有效降低代理成本。
二是乡镇企业产权代表的一元化。在国有经济中，企业产权被各个行政部门恣意分割、截留，其重大决策权、人事权、财产收益权，分别被企业主管部门、计划部门、人事部门和财政部门分头管理，各行其职。这样就无法把企业绩效与所有者代表的努力和能力联系起来，使其所有者代表无法承担必要的责任义务以及公开合法得到相应的利益，国有资产多头运作，却无人负责，造成国有资产的严重流失。而在乡镇企业中，其产权代表基本上是由乡镇政府一家担任，它们通过控制投资决策权、人事管理权和剩余分配权，全面、直接介入乡镇企业的经营活动，以自身决策行为，享有一定利益与承担一定风险，并对资产保值增值有一定责任。
三是乡镇政府作为所有者代表享有直接产权利益。就国有企业而言，它的主管部门虽然是企业管理者，但却不是企业产权利益的直接受益者，与其利益更密切相关的激励约束在于上级部门。而乡镇企业则具有与国有企业不同的利益结构，在企业剩余的分配中，乡镇政府占有相当大的比重（包括上缴乡村利润、以工补农建农基金、各项社会公益金等等），因而乡镇政府具有更多独立于其上级政府的自身利益，这些利益与企业效益有较大一致性。这样，乡镇政府作为产权代表，在得益于产权利益的激励时，又反过来对企业的效率起着促进作用。
以上分析说明，在现阶段我国乡镇经济采取社区政府所有制形式是一大制度性优势，这就是目前乡镇企业效率明显高于国有企业和城市集体企业的重要原因。
二、乡镇企业股份合作制的制度潜力和制度障碍
从80年代中期起，我国乡村工业悄然兴起了一股股份合作热，这是对传统乡镇企业产权制度的修正和创新。传统乡镇企业转为股份合作制的一般做法是，或将企业的全部资产通过评估，折成乡村集体股，同时再向职工、村民或社团法人等招股；或将企业部分净资产（约占60%以上）划为乡村集体股，余下部分（约占40%以下）折股量化到创办该企业职工身上。到1994年底止，全国实行股份合作制的企业已超过300万家，占乡镇企业总数的12—13%左右。
作为股份合作制，这种制度安排的实质，是在乡镇企业内部引入了个人产权，从而把企业的剩余索取权部分地具体化或对象化到经济组织的参与者身上。这种制度安排，为产权关系的明晰化提供了可能性，为政企分设提供了有力的制度保障，强化了企业职工对集体、对资产的关切度。企业职工既是劳动者，又是企业资产的直接所有者，通过劳动联合和资产联合，形成劳动者财产权利和财产经营责任、劳动利益和资产利益、经营风险密切结合的劳动联合体，从而提供了保值和增殖资产的持久激励，以及他们之间相互监督乃至对经营管理层实施监督的强烈要求。
经过近几年实践，农村股份合作制已经取得一定经济绩效，对于农村企业制度的创新，无疑是一种有益探索。但从另方面看，我国农村股份合作制的制度仍具有很大局限性，其制度前景并不乐观。
首先，股份合作制度的不稳定性。股份制是资本联合，合作制是劳动联合，而股份合作制的根本特点则是资本联合和劳动联合的统一。以历史上看，虽然合作制和股份制都是商品经济发展到一定阶段的产物，但由于二者产生的原因不同、性质不同，因而二者的运行原则、组织原则也存在着明显的差异和摩擦。将这种运行规则不同的制度强行扭在一起，很难成为一种独立的经济制度形态：要么只使这两种制度形式频繁摩擦、冲突，造成制度运营成本高昂，损害制度的经济绩效，要么只能使劳资联合走向解体，随着资本积累规律发生作用，分散的股权将会逐步集中到少数人手中，特别是目前我国农村生产要素中资本资源稀缺，劳动资源充裕且流动性较大，这种生产资源供给的非均衡性，也使得资本与劳动的联合难以长期维持。
其次，股份合作制股权的分散化与均等化，弱化行为主体对企业实行监督的积极性。股份合作制度设计的一个重要原理，就是试图通过引进劳动者的个人股权和企业剩余索取权，用以激励他们加强对企业监督、硬化产权约束。而上述的行为主体在进行监督过程中会进行成本与收益比较。其成本是行为主体在监督过程中所耗费的财力、精力和时间，可用C表示；其收益则是由于监督行为而产生的企业剩余的增值，用△M表示。就企业而言，监督行为的经济性在于监督收益必须大于监督成本，即△M＞C，只要符合这个条件，监督行为就是必要、合理的。然而就行为主体而言，却会产生个人监督成本和收益的不对称，因为在这里监督成本必须由行为主体全部承担，而监督收益，即由于监督而产生的企业剩余增量则必须在全体入股的职工之间进行分配。如果用N代表入股职工人数，则监督收益为△M／N（假定股份合作企业内部个人股权趋于平等）。因此个人监督行为经济性，不仅是△M＞C，而且必须△M／N＞C。然而随着企业规模扩大、职工人数增加，一方面用收集、反馈信息困难造成监督成本增大；另方面参与企业剩余分配的人员（N）增多而造成个人监督收益（△M／N）锐减，这种监督成本过高和收益外部性必然造成行为主体“搭便车”的机会主义行为。
第三，股份合作制资本运动具有内生性、封闭性特征，导致组织资源能力低下。股份合作制所固有的资本与劳动相结合的特点，表明它是以内部人员持股为主，外部人员不能入股，必然阻碍、排斥外部资本的进入和企业资本的合理流动。企业规模扩张只能是靠内部职工的劳动积累极为缓慢地进行，既无法利用外部资本促进企业边际扩张，也无法利用收购、兼并等杠杆促进企业资本的集中。这样必然导致股份合作企业在激烈的市场竞争中处于十分不利的地位。
由此可见，股份合作制只是与我国乡镇企业初始、幼稚阶段相适应的一种制度选择，具有过渡性和不稳定性特点。随着社会主义市场经济发展，现行农村股份合作的分化将是必然趋势，其中小型性、地域性的乡镇企业实行合作制度是其主要归宿，而大规模、跨地域的乡镇企业建立现代企业制度，将是其制度变迁的主要选择。
三、乡镇企业制度的演变趋势和对策选择
企业制度演变是由多种因素共同促成的，往往是在社会制度因素、技术进步因素、市场因素和文化因素等整合作用下，诱导企业制度的变迁。目前我国正在逐步实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变，必然导致上述因素发生突破性变化，相应地把企业制度，包括乡镇企业制度必然发生某些方面创新，其主要演变方向存在以下两个趋势：
一种趋势是大部分劳动密集型的小型企业将逐步推行合作制。按照国际惯例，合作社主要遵循以下几个原则：（1）自愿入社，公开征集社股，任何人只要在合作社服务，并履行社员义务，承担社员责任都可以入社；（2）民主管理，合作社主要管理人员和重大决策，应由社员大会表决通过，合作社成员具有平等投票权，实行一人一票制；（3）股金报酬适度，只能获得利息，不能参与分红；（4）盈余返还，合作社的盈余在扣除发展基金和公益基金后，在社员之间按照劳动贡献和业务贡献进行分配。
从以上分析可以看出，与目前乡镇企业制度（包括股份合作制）相比，合作经济具有如下特点：一是有明晰、规范的产权边界。目前乡镇企业产权边界是模糊的，不仅集体股、企业股的设立不规范，而且量化到职工名下的个人股，也是仅仅作为分红的依据，不转让、不继承、不抵押、不退股，个人只具有残缺不全的产权。而合作经济不仅取消集体股、企业股这种产权模糊的做法，而且承认职工入股财产的个人终极所有权，入股财产私有公用，使合作社成员能从切身利益出发有力抵御对企业财产的瓜分和侵蚀。二是合作经济限制了资本在剩余分配和企业决策中的权力，有利于激励职工的参与意识和自身劳动观念，这对于以劳动密集型为主的小型企业将起着巨大的积极作用，同时也有利于实现在发展市场经济中我们始终坚持的共同富裕的最终目标，并在一定程度上避免发生两极分化。
乡镇企业另一种演变趋势是实行公司制。公司制作为现代企业制度的一种组织形式，具有很强的适应性，特别是一些规模效益显著、生产社会化程度高、科技进步速率快的乡镇企业实行公司改造的思路更是可行的。乡镇企业实行公司制改造，有利于进一步实现政企分开、政资分开，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体；有利于产权明晰化、多元化，形成约束机制、激励机制、监督机制等有机统一的企业法人治理机构；有利于拓宽企业筹资渠道，增强企业的扩张能力。
但是无论乡镇企业制度如何演变，都应该体现现代企业制度的基本要求，做到“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，其中产权制度改革是基础性工作，必须围绕以下几个方面抓紧抓好。
1、乡镇企业产权性质的界定。乡镇企业的财产不应笼统地定为集体财产，而要追溯企业初始投资的资本金来源，按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则确定。凡是由乡镇政府投资、或者以乡镇政府名义担保、完全用借入资金创办的企业，其资本金和内部积累资金，都应界定为乡镇政府财产，纳入国有资产管理范围，在这类企业内部不应设立企业股、集体股，以免国有资产受到侵蚀。而由社区群众或企业职工集资筹建的企业所形成的资产，应界定为集体财产，而国家对此类企业的财政扶持资金和减税免税部分不能作为政府对集体企业提出产权要求的依据。
2、设立企业投资主体。凡是在产权界定中，确定为乡镇政府的财产，应纳入国有资产管理范围，由同级政府授权的投资机构或授权部门行使投资主体的各种权利，并在乡镇一级财政也要逐步推行复式预算，政府的投资收益主要用于建设性支出。考虑到目前乡镇一级财政的税源较少，无法全部满足乡镇政府的行政支出，还必须将部分投资收益用于社区政府的行政开支。但是应该确定经常性支出与建设性支出的分割比例，一定几年不变，严格禁止随意挤占建设经费用于“吃饭”。凡是界定为集体财产的，其产权则属于企业职工或社区成员集体所有。为了克服目前乡镇集体财产产权代表缺位，而实际由政府机构充任的状况，可根据集体财产的产权界限，分别逐步量化到社区成员或企业职工个人身上。至于如何量化，则应在其所对应的集体范围内经过充分讨论磋商，并采取必要的公共选择程度（投票等），不得仅由几个“领导班子成员”私下决定，而属于政府的财产则不得无偿量化给个人，以免国有资产的流失。
3、规范企业财务会计制度。特别是在出资者权益一栏中，只设置国有资本金（包括中央、省、市、县、乡等各级政府资本）、法人资本金（包括社团法人）和个人资本金，不得再设立产权含混不清的企业股和个人股，企业的资本溢价收入和利润积累应分别记在资本公积金和盈余公积金项下，亦可按照一定程度转增资本金，并按出资者的投资比例，分别量化到国家、法人或个人身上。
注释：
①国家国有资产管理局综合[1993]23号文明确指出，“以国家机关名义担保，或实际由国家承担投资风险，完全用国内外借入资金……创办的全民所有制企业，其内部积累的资金均属国有。”