论“九五”及至2010年财政改革与发展战略，本文主要内容关键词为：发展战略论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“九五”时期及至2010年，即未来15年，是一个承前启后、继往开来的转折时期。根据党的十四届五中全会精神，以“振兴财政”为历史任务，科学地研究、规划好这15年中国财政改革与发展的战略走向和进程，乃是现阶段财政领导决策部门和财政理论界的当务之急。本文现对这一历史转折时期财政发展的路子、目标以及宏观上应采取的战略方针，进行展望、预测和探索。
一、过去16年财政改革与发展的实践基础与经验教训
（一）过去16年开创的业绩和留下的“包袱”。
改革开放后这16年创造了前所未有的巨大业绩：
1.在财力规模方面：1980—1995年全国财政收入共达45654亿元，相当于前30年的3倍。财政收入的大幅度增长，促进了综合国力的增强；支持了各项改革措施的顺利出台和实施，增强了企业活力；支持了重点建设事业的发展；保证了国家机器正常运转和各项社会事业的需要。
2.在体制和机制方面：一个符合现代分级理财原则的分税制财政体制的框架已经建立，并运转正常；一套基本适应新财政体制的工商税制，已经初步建立并基本到位；一套以税利分流为主要内容的、新的国有企业利润分配制度正逐步推行；一系列财政、税务、财务方面的法规通过正式立法手续颁布施行，财政、财务、会计法制建设初见成效。
3.在财源开发与建设方面：一是以国有企业为主体，包括集体企业、乡镇企业、三资企业、私营企业、个体经营者在内的多元化经济结构正在逐步形成和发展，特别是乡镇企业及私营个体经济发展迅速，已经成为一支不可忽视的财源渠道；二是第三产业的崛起，活跃了经济，扩大了财源潜力；三是财源开发的物质技术基础和管理经验有了一定积累；四是产业结构不合理的现象有所改观；五是社会资金和民间储蓄已具相当的规模，为财源发展提供了潜在的源泉。
4.在机构队伍方面：财政、国税、地税、国有资产管理等财税机构逐步健全，财税干部队伍有所加强，素质提高，财税中介组织有了一定程度的发展，会计师、审计师以及财税咨询人员日益增多，协税护税网络日益扩大和完善。
但是，过去的16年也给未来15年留下了一些困难和“包袱”：
1.财政连年赤字，收支矛盾日益尖锐。
2.社会总产值中的C、V、M构成关系不够合理，物耗上升，经济效益下降，分配过分向个人方面倾斜，国家财政集中国民收入的份额逐年减少，财政职能弱化。
3.由于历史和现实的种种原因，企业亏损严重，通货膨胀问题突出，各种补贴居高不下，财政包揽太多，负担沉重。
4.国家机关及其附属单位的规模逐年扩展，财政支出的刚性不断强化，“吃饭”问题日益严重（尤其是一些贫困的县级财政更是如此）。
5.国债的“净收入”年份已经过去，开始进入还本付息高峰时期，财政压力将进一步加大。
（二）过去16年的经验和教训。
1.作为国民经济综合反映的财政，必须认真贯彻正确处理改革、发展和稳定的关系的方针。
过去16年，我国财政为支持改革提供了大量资金，而各个阶段的改革措施，又为财政的发展注入了蓬勃生机和活力。全国财政收入自1980年的1085亿元，增加到1995年的61087亿元，增长幅度达4.7倍之多，这是建国以来前所未有的。这是在社会稳定的环境和形势下，改革推动发展，发展促进改革的明显例证。
2.财政改革的关键所在是建立起一个科学的、有效的管理体制，处理好“做蛋糕”与“切蛋糕”的关系。
过去16年，我们既改革了集中过多、管得过死，因而挫伤地方理财自主性和积极性的高度集中的管理体制，又初步克服了关系不顺、权责不明、行为不规范、片面着眼本地本级利益，分散国家财力的偏向，从而确立了以现代分税制为我国财政管理体制的目标模式。在国家与企业的分配关系上，我们既纠正了忽视财政的公共管理职能而导致税利合一的“非税论”思潮，又改变了忽视财政的国有资产所有者代表职能而导致的“以税代利”的片面做法，从而确定了财政双重职能并存、实行“税利分流”的企业利润分配制度。
3.严重的问题在于坚持依法理财、依法治税，建立和维护一个符合社会主义市场经济要求的财税秩序。
在过去16年的财政实践中，在诸如放权让利、税收减免、国有资产管理和处置、基建投资和财源建设等方面既有过成功的正面效果，也有过管理不严、监督不力、财税秩序混乱的负面影响，以致出现地方主义、本位主义膨胀，税收减免失控、偷漏税严重、“三乱”泛滥、盲目投资、重复建设、国有资产大量流失等很多问题。解决财税秩序问题，说到底是一个依法理财、依法治税、依法管产的问题。必须从“立法”和“执法”两方面下功夫。只有严格坚持依法理财、以法治税，才能保持一个良好的财税秩序。
二、“九五”及至2010年财政战略的指导思想和政策原则
“九五”及至2010年财政改革与发展战略的指导思想应该是：根据党的十四大和十四届五中全会精神，以及《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称纲要）的要求，遵循党中央关于“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的方针，紧密围绕“振兴财政”这一宏伟目标，以适应和促进国民经济”两个根本性转变”为导向，继续深入推行财政、税务、财务的各项改革，在深化改革中实现财政职能的转变，加快形成和完善新的财政运行机制，促进经济发展，大力开辟财源，继续贯彻适度从紧的财政政策，千方百计增加收入，做到财政收入增长高于财政支出增长，提高财政宏观调控力度，优化支出结构，控制债务规模，逐步减少财政赤字，实现财政收支基本平衡，从而建立起一个适应社会主义市场经济发展需要的平衡、发展、稳定和职能健全的财政。根据这一指导思想，在实践中必须坚持以下战略原则：
（一）立足财政、着眼全局的原则。
要站在国民经济的整体、社会发展的全局来考虑问题，跳出单纯就财政论财政的圈子，真正把财政的战略部署置于整个经济和社会发展部署之中。要时刻注意我们目前推出的每一项改革，出台的每一项政策，都要与国家长远目标相适应；要时刻警惕战略上的短视行为。必须根据“可持续发展”的理论和原则，研究和实施财政战略，从开拓社会发展的整体前景中，不断拓宽振兴财政之路。
（二）规范管理、统一财政的原则。
治理财政从来都是与治理整个国家紧密相联。一个繁荣富强的国家，必须有一个强有力的政府；一个强有力的政府，必须有一个强有力的财政；而建设一个强有力的财政的重要前提在于财政的统一。统一财政的关键在于依法理财、规范管理，实现理财主体的统一、宏观政策的统一、管理体制的统一，以达到财政运作的有序化、高效化。
（三）“量出为入”和“量入为出”相结合的财政平衡原则。
“量出为入”和“量入为出”相结合的原则也可称之谓“以支定收”和“以收定支”相结合的原则。“量出为入”和“量入为出”，不是对立的，而是“需要”与“可能”的辩证统一，两者分别体现在财政预算运作的不同层次。前者为决策层次，后者为执行层次，相辅相成，共同构成财政运行中激励与约束相结合的对称机制。按照这一指导原则筹划财政问题，是今后财政管理上的一条新思路。根据这一思路，从全国财政来说，应着眼于一定时间跨度的周期平衡，而不是硬性要求每个年度的绝对平衡，即强调的是动态平衡，而不是静态平衡。这样，把财政收支置身于整个经济发展之中，相机抉择财政收支运动状态，有利于发挥财政“蓄水池”和“调节器”的作用，增强宏观调控功能，适应国民经济反周期的需要。
（四）财政职能转变与经济体制转变相适应的原则。
我国的财政是建立在社会主义市场经济基础上的财政，具有“公共财政”的性质，但并不完全推卸财政的经济建设特别是基础性建设的责任。要按照社会主义市场经济体制的要求，实现财政职、责、权三者的统一，加强宏观调控，摆脱微观事务，解决好财政职能的缺位、越位和不到位的问题，从而科学地界定财政管理范围，使之既有利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，又有利于发挥财政弥补市场“不足”、矫正市场“缺陷”以及对国民经济的干预和制导功能。
（五）区域财政均衡、协调发展的原则。
财政的均衡、协调发展关键在于正确处理公平与效率的关系问题。照《纲要》中“逐步缩小地区发展差距”的要求，应建立一套科学的转移支付制度，进行宏观调节，既要继续发挥沿海发达地区的积极性和对全国经济的牵动作用；又要对中西部欠发达地区给予必要的照顾和扶持，特别是对“老、少、边、穷”等低财政收入地区的公共服务要实行保护政策，要防止“马太效应”的进一扩大。如果说，改革开放的前期，在“公平”与“效率”的天平上，较多地强调向后者倾斜，以便启动经济的快速发展，那么改革开放发展到今天，面对地区差距日益拉大，进一步注意“公平”，大力促进地区经济和财政协调均衡发展，同样具有战略上的必要性。
（六）理财、治税、管产一体化的原则。
财政部门作为国民经济的综合部门，应该具有统筹财政收支，管理包括税收、国资、财务会计等方面在内的职权；特别是税收，更是财政的重要组成部分，没有税收管理权的财政，不是一个完整的财政。实践证明：财政、税收、国有资产实行“多元管理”或“准多元管理”，不利于国家财政的改革和建设，必须改变。应该坚决制止财政职能日益被肢解的趋势，实行理财、治税、管产一体化。
三、“九五”及至2010年财政战略的主要目标
“九五”及至2010年的财政战略目标，其主要内容包括三个方面：一是财政改革目标；二是财政发展目标；三是社会经济效应目标。
（一）财政改革目标。
根据我国《纲要》的原则要求，“九五”时期要“初步建立社会主义市场经济体制”。因此，财政改革的总体目标，应该是从体制上、机制上以及管理方式和管理水平上，适应国民经济“两个根本性转变”和上述两个阶段的改革要求。具体说，必须在财政理论、职能机制、税制结构、国有资产管理、法律建设、组织机构上建立起符合社会主义市场经济体制要求的“六个体系”。即：
——以邓小平建设有中国特色的社会主义理论及其经济思想为指针，在总结建国以来，特别是改革开放以来财政实践经验的基础上，吸取和借鉴国外财政科学的理论成果，加强财政科研和理论建设，逐步形成一套具有中国特色的、基础理论与应用理论相结合的财政科学体系。
——适应政府职能的转变，科学规范和界定财政职能范围，变革财政职能运作方式，在现行分税制框架的基础上继续深化体制改革，建立和完善财政转移支付制度，健全区域利益调节机制，本着“分级管理、自主理财、自求平衡、均等服务”的要求建立起一个职能健全、体制科学、机制灵敏、具有激励与约束相对称的高功能财政自我发展和宏观调控体系。
——继续进行税制结构改革，完善流转税，扩大地方税，统一内外企业所得税，尽力扩大个人所得税的覆盖面，为促进税收结构由以流转税为主向以所得税为主的转化创造条件，通过一个相当长的时期，逐步建立起一个以直接税为主体的税制体系。
——加快政企分开的进程，正确界定和履行国家财政对企业管理的“双重”身份，进一步理顺政府与企业的关系，完善以税利分流为核心内容的国有企业利润分配制度，加强国有资产管理，促进企业制度的改革，建立起一个有利于国有资产保值增值、有利于现代企业制度的推行、有利于公有制经济主体地位的巩固，符合市场经济规律的国有资产管理和营运体系。
——根据依法理财、以法治税的要求，加快财税立法工作，完善财税法规，特别是要按照分级财政管理的原则，适当扩大地方税立法权，逐步建立健全以预算法、税法、国有资产法、国债法、财政监督法以及财务会计“两则”等为主体，各层次、各行业的法规制度相互配合一致、完整统一的财税法规体系。
——适应政治体制改革和财税征管现代化的形势发展，从有利于强化财税功能，有利于财税工作的统筹协调，提高效率，减少矛盾，降低财税征管成本出发，改变财税机构设置的“多元”格局，本着精简、高效、廉洁的原则建立起一套理财、治税、管产一体化的财政职能机构体系。
（二）财政发展目标。
1.收入规模目标：可分为相对规模和绝对规模。相对规模要求“九五”时期财政收入速度应达到16%，2000年财政收入占GDP的比重达到15%。2001—2010年财政增长速度应达到21%，2010年财政收入占GDP的比重达到20%左右。绝对规模是：“九五”期末财政收入总额达到1.3万亿，即较1995年人均财政收入翻一番；2010年财政收入总额达到3.4万亿元，再在2000年的基础上人均财政收入约翻一番半。
2.平衡目标：通过一段时期的努力，在实行复式预算的基础上逐步消除经常性预算赤字。建设性赤字以举债方式弥补，不搞银行透支。要求在“九五”末期以前实现财政收支基本平衡；从2001年起全国财政运行进入正常的动态平衡状态，各个不同年度预算收支的正负余额不得超过总额的3%的幅度。
3.财政分配目标：要求中央财政收入占全国财政收入的比重，2000年不得低于60%，2010年不得低于65%。其中，转移支付应逐步增大，沿海地区和中西部地区人均公共支出应大体接近，医疗、教育、民政福利、救济等方面的人均差距逐步缩小。
（三）社会经济效应目标。
1.就业及社会保障效应（即稳定效应）。针对今后企业改革进一步深化必将对就业形势和就业结构造成的影响，从财政上采取积极措施，加强社会保障力度，扩大社会保障覆盖面，支持和促进失业人员再就业。
2.抑制通货膨胀效应。财政应该与金融、物价部门积极配合采取适度从紧、紧中有活的政策，保持社会总需求与总供给的平衡，使“九五”期间通货膨胀率低于经济增长率，低于储蓄存款利率，物价指数不超过4%。
3.农业及基础建设效应。要求保证较高的农业投入，利用合理的资金导向，优化农业结构，使农业基础地位进一步加强，农村经济加速发展。要积极支持和参与各重点建设项目，促使三峡工程等国家重点工程顺利竣工；促使我国的煤炭石油开采能力、炼钢生产能力、发电机组容量、铁路营运和新增港口吞吐能力按照国家国民经济计划要求逐步提高。
4.教育、科技、卫生等事业效应。通过财政支持，促进九年制义务教育的逐步普及，促进科学技术研究条件和环境的改善，促进“科教兴国”战略目标的实现。
5.公共管理和服务效应。通过行政经费管理的改革和加强，使各级国家机器得以正常运转，特别是要扭转基层单位发放工资困难的局面，并随着社会消费水平的提高，使国家公务人员的收入水平也按比例地有所提高。
四、“九五”及至2010年财政战略的实施步骤与措施
“九五”及至2010年财政战略部署，应该与国家经济建设和社会发展的整体部署相适应。为此，应有计划、有步骤地采取以下七条措施：
第一，统一财政，整顿财税秩序。具体说来，主要抓好三个统一：一是统一财税机构——根据理财、治税、管产一体化和分级财政管理的原则，调整和改进现行财税机构体制。中央一级，将税务总局和国有资产管理局划归财政部领导；地方各级，除国税局系统机构实行条条管理外，各级地方税务局和地方国有资产管理局均作为地方财政部门的组成部分，归同级财政部门领导。这样做有利于财政、税收、国资工作的统筹协调，避免各级政府多头管理、过多陷入繁琐事务的弊端。二是统一财政分配——在清查预算外资金和治理“三乱”的基础上，扭转非财政部门越权行使政府职能参与分配的现象，强化财政的分配和监督功能，采取积极措施，严格规范收费项目和收费权限，并通过立法将必要的收费逐步改为正规的地方税收。三是统一资金管理——清理整顿各种基金、周转金及其它财政体外循环的游离资金，并通过整章建制，使之纳入严格的、科学化、规范化的财政管理与监督之下。
第二，继续深化改革，转变财政运行机制。通过改革，彻底解决财政包揽过多和应管未管，以及管理方式不当的问题，使财政的职、责、权相适应，正确处理宏观调控和微观搞活的关系，强化财政制导能力，提高财政弥补市场缺陷的效应。在体制上，要在巩固和发展前一阶段改革成果的基础上，以现代彻底分税制为目标模式，进一步合理划清财权事权，完善我国现行分税制，清除旧体制遗留下的弊端，充实新内容，建立新机制，以因素法取代基数法，加快建立和推行转移支付制度的步伐，促进区域财政的快速协调发展。
第三，扩大税收调节功能，开辟财政活动新领域。在扩大增值税、资源税征收范围的同时，逐步开征社会保障税、利息所得税、遗产税和赠与税，建立分类与综合相结合的个人所得税制度，使个人所得税的覆盖面普及全部个人收入领域。此外，财政还要按照国家法规政策拓展财政信用投融资活动，将财政信用纳入信用计划管理；支持现代企业制度、工资制度、土地制度的改革；特别是要把社会保障制度改革和统筹社会保险基金作为重点来抓。
第四，改革和加强预算管理和国债管理。大力推行复式预算制度，强化国家预算分配职能的主导地位，强化预算收支的约束机制，控制财政支出，调整支出结构。同时，结合实行复式预算，加强国债管理，实行专款专用，严格考核债务资金的使用方向和效益，做到举债规模适度，债务结构合理，建立借、用、还紧密联系，责、权、利有机结合的国债资金管理体系。
第五，按照市场经济规律，积极培育和开辟财源。市场经济条件下的财源建设，必须由过去单纯的政府行为转变为政府调控下的社会行为。要坚决扭转“三靠”，即单纯靠财政投资、靠银行贷款、靠减税让利来发展经济的思想，应该多方式、多渠道地动员社会力量，吸引社会资金来从事财源建设。各级地方政府，应该本着分级财政管理的原则，发挥本地资源、技术、劳力等优势，因地制宜地开辟新的收入来源，增辟地方税税种，加速地方税体系的建设。
第六，培养建设一支跨世纪、高素质财税干部队伍。要有计划地进行干部培训，不断提高干部的政治素质和业务素质，增强职业道德和敬业精神，增强市场意识和财税管理能力。要进一步建立和健全有效的财政监督机制，特别是要实行严厉的肃贪制度，加强廉政建设。
第七，大力进行财政理论建设，大兴调查研究之风。要理论联系实际，把基础理论和应用理论结合起来，把理论研究和政策研究结合起来，使我国的财政科学理论自成体系，即有较高的学术价值，又有较强的现实指导性。就地方财政部门来说，应该以应用理论和政策研究为主，从而更有效地推动和服务于当前以及今后的社会主义财税工作。
标签：国内宏观论文; 社会管理论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 社会改革论文; 经济论文; 扩大基础论文; 财政学论文; 时政论文;