小型农田水利建设的制度模式及绩效评价——以河北省怀安县调查为例，本文主要内容关键词为：怀安县论文,河北省论文,水利建设论文,为例论文,农田论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农村的生产和经营体制发生了根本性的变革。家庭承包经营体制改变了农村生产、经营、分配高度集中和平均的局面，农村社会的生产关系发生了改变，生产力水平得到了极大的提高。以集体为核心的高度统一为根本出发点的生产和利益分配关系，转变为尊重农户和农民个体的意愿，生产、经营自主化，农户和农民成为市场经济的主体，具备了市场经济条件下的经济体和经济人假设的基础，某种程度上，经济利益关系成为体现农村生产关系的重要方面。而这种利益关系的确立，可进一步激发农民生产经营的积极性，促进农业和农村经济的发展，提高人民的生活水平，逐步改变农村经济社会落后的面貌，适应社会主义市场经济对农民生产和经营的要求。
由于特殊的农村社会的历史背景和农民思想观念的改变，中国农村范围内的农田水利建设同样要适应这种改变，否则将违背市场经济运行的基本规则，严重影响农业和农村经济的发展，削弱经济发展的后劲和基础。因此分析农村水利改革和发展问题，必须深入研究农村水利设施发展的背景、现状，进而分析和解决问题。
一、小型农田水利设施的界定
小型农田水利是指辐射和服务范围窄、规模小、建设投资额度少、受益对象有限的农业生产中使用的水利设施。与大中型水利比较而言，小型农田水利承担的社会、经济责任和作用较小，涉及的利益主体关系简单。具体比较内容见表1：
小型农田水利设施的特点决定其能够由农户或农民自行供给，而不能完全依赖于政府。在全面建设社会主义市场经济的过程中，政府的财力有限，必须依靠广大农民的力量，发挥他们自己的积极性和主观能动性。因此，从政府角度来讲，应该积极建立良好的制度激励机制，从制度上给农民吃一个定心丸，通过利益诱导，吸引更多的农民、企业或社团参与到水利设施建设中来，成为投资、建设、经营、管理等环节的主体。因此，当前农田水利的建设和改革又成为农村改革的焦点之一。随着农田水利改革的深入，各式的制度安排形式也出现了。将这些水利制度安排进行比较和分析，评判其利弊，可以借鉴经验，发现问题，相信会对进一步的农田水利建设和改革有所帮助。
二、农田水利设施建设不同制度安排的历史背景分析
（一）计划经济体制下农田水利建设制度安排的背景
我国农村社会经历了很长的高度计划经济时期。农业生产统一安排，收入由集体经济组织统一平均分配。农村基础设施的建设也统一进行（包括修路、挖渠、打井、建水库等）。总之，一切行动听指挥，是计划经济体制下农村社会和生产经营活动的真实写照。农村水利建设在计划经济时期确实经历了发展的高潮阶段。目前，在农村服役的水利设施中，很多设施还是人民公社、高度计划时期农田水利建设的产物。高度集中的计划经济时期，建设农田水利设施有一些优势：
1、易于集中人、财、物力进行大中型农田水利设施的统一建设和管理。人民公社时期，劳动力可以被跨村、跨乡、跨区调动，许多大中小型农田水利设施的建设可以集中较多的人力，“人多力量大”的作用在农村水利设施的建设中体现得很明显。同时，计划经济有利于调动财政资金，能够在短期内集中大量资金进行多项水利设施的建设。因此，计划经济时期的农田水利设施建设取得了世人瞩目的成绩。
表1 小型农田水利与大中型农田水利的比较表
项目小型农田水利大中型农田水利
经济作用 直接作用于农业生产，为农业 除了可以服务于农
生产服务业生产外，还可作
用于工业、环保等
其他产业，为其他
产业服务
社会作用 可改变一定的农田灌溉和生产 除了改变农业的基
的条件，保障生产的稳步发展，本生产条件外，还
促进小区域的农村社会稳定， 可承担防洪抗灾、
具有较小的外部效应 水资源调运等其他
的社会安全职能，
促进全社会的稳定
发展，具有较大的
外部效应
服务范围 辐射和服务的范围一般仅是一 辐射和服务的范围
个或几个农户，或一个村民小 一般是跨村、跨乡、
组，或一个村庄，辐射的面积 跨省区、跨流域，
小 辐射的面积大
受益原则 谁投资，谁受益 国家投资，社会成
员普遍或较大部分
的成员受益
受益对象 数量少，确定数量多，不确定
利益关系 简单，以追求经济效率为主要 复杂，不仅讲效率，
目标而且要兼顾社会公
平的原则
资源来源 筹资渠道少，以农民自筹和向 筹资渠道广泛，以
银行贷款为主税收为主筹集的财
政资金为投资的主
渠道，同时还可以
动用农村的劳动力
资源
投资力度 力度小，农民以自己的实际力度大，必须依靠
承受能力为限国家或政府的财政
投资
2、农田水利设施归国家或集体所有，产权关系单一，管理集中，便于协调用水矛盾，简化管理和使用的手续。农村集体经济时期，土地、水利等资源归国家或集体所有，劳动力由集体统一调拨和分配，因此在资源利用方面，个体之间的利益冲突和矛盾隐性化，如农户和农户间的资源使用矛盾很少直接发生。一般的利益纠纷大多发生在农民个体与集体经济组织之间。
然而，随着农村经济发展的需要，计划经济的弊端也逐渐呈现出来，主要的表现是，在农田水利设施建设和日常的农业生产中，越来越多的农民个体不努力工作，搭便车和偷懒行为日益增多。之所以出现这样的状况，是因为计划经济体制掩盖和扭曲了农民个性，压抑了个体追求经济利益的欲望；而当这种扭曲和压抑到了一定程度，必然会反弹和爆发。特别是当集体统一经营不能给他们带来需求的东西，甚至吃饱穿暖的愿望也不能得到满足时，需求变革的呼声和愿望也就越来越强烈。
（二）社会主义市场经济条件下农田水利建设制度安排的背景
由“三级所有、队为基础”的集体经营体制转变为以家庭承包经营为主的双层经营体制，顺应了农民个性发展的要求，是农村社会经济制度的巨大变革，它发挥农民个体的生产潜力和动力，最大限度地尊重农民个体分享利益的权利。因此，在农田水利建设方面也形成了与计划经济不同的条件和现实背景，即利益诱导成为农田水利建设的动力。
1、个性自由的发挥使追求经济效益成为经济人的目标。因此，短期内不能给建设者或生产者带来经济效益的项目，一般不会成为经济人追求的目标。
2、大中型农田水利建设是一项劳动密集型的基础设施建设工作，单纯依靠个体的力量是很难完成的。而家庭承包经营使农户成为独立的生产经营实体，在一定时期很难组织大量劳动力，缺乏合力进行劳动密集型的大中型水利设施建设。但基于血缘和亲缘关系的农户联合是可行和容易的。虽然合力有限，但搞好小型农田水利设施是可行的。
3、家庭承包经营体制下，集体不能随意干预农户的生产经营活动，也不能强制农民做他们不愿意做的事。
4、人民公社时期兴建的水利设施，由于缺乏管理和维护，或者设施本身的寿命已经结束，许多水利设施的功能减弱或丧失了作用，严重制约了农业生产的发展。因此，农业生产面临着新一轮的水利设施建设。
因此，在实行家庭承包经营体制的条件下，必须寻找一种新的机制，以便把作为独立个体的农户的力量，导入农田水利建设事业之中。这种机制应使农户和农民认识到加强农田水利建设不仅能获得短期效益，而且能获得长期效益，让农民成为自觉或自愿进行农田水利设施建设的主体。当前农民的经济实力有限，大中型水利设施建设不适宜由农民搞，因此这种机制应面向小型的农田水利设施建设。
三、小型农田水利设施制度安排的基本原则
小型农田水利设施的制度安排有利于提高水利设施的利用率，加强水利设施的维护、保养和管理，延长使用寿命，减少监督成本，提高水资源的使用效率，克服水利设施和水资源使用中的搭便车行为，实现水资源的可持续利用；同时兼顾国家、集体、农户个体三方面的利益。
（一）提高水利设施的利用率
水利设施作为固定资产有一定的使用期限。在此期间，必须提高其利用率，因为闲置和使用都一样存在折旧费用。国家或集体所有水利设施的使用和收益，与农户无直接关系，因而水利设施的使用效率往往较低；而水利设施产权变动后，水利设施的使用、经营和收益权归农户所有，形成另外激励机制，便提高了水利设施的使用效率。
（二）有利于加强水利设施的维护和保养，减少监督成本
在实施水利设施的产权改革时，对维护和保养设施的权责方面也相应会作出明确的规定。一旦水利设施产权改革后的运行结果与农户自身利益紧密结合时，延长设施的服务寿命，加强设施的维护和保养会成为农民自身的职责。与此同时，政府和集体经济组织就可以减少对水利设施的监督和管理成本。相应减少政府对小型农田水利设施建设、运行、维护和管理的投入，应该成为小型农田水利改革的重要内容之一。
（三）克服搭便车行为，利用价格机制调控建设者、经营者、使用者、所有者等多方面的利益关系，兼顾国家、集体、个人三方面的利益。
如果象大中型农田水利设施一样，小型农田水利设施也由政府提供，将会扩大公共财政支出范围，不仅造成财力紧张，且极易产生搭便车的行为。许多设施使用者既不付费，也不提供劳动，却能享受到设施提供的、与付费者同样的服务，如灌溉系统的使用。因为设施归政府或集体所有，即使农民或农户恶意不支付设施和水资源使用费，政府或集体往往以作物的生长和产量为出发点，以为农民服务为出发点，从而即使损失政府或集体利益，也要保护农民利益。因此，在水利设施的使用中，不付费、不提供劳动义务工、不珍惜水资源、不积极维护灌溉设施等情况时有发生。而小型农田水利设施建设和管理的新型制度安排，可以使农户与农户、农户与集体、农户与国家、集体与国家的利益关系明晰化；发挥价格机制在其中的重要作用。象购买其他商品一样，“用水付费”、“用设施付费”，应成为农民使用水资源和设施的规则，这种利益关系的调整，可以使搭便车行为无立足的基础。当然，由于农村现有的生产力水平还较低，贫富差距还存在，农户无钱交纳水电费的情况也存在；由于农村社区特殊的地缘和血缘关系，部分农户不交费也能享受到水利设施的好处。但这样的案例多适用于贫困家庭。但这里拖欠付费的情况，已不再属于搭便车行为的范畴，而形成的是市场经济条件下的债权债务关系。这种债务负担不会再转嫁给政府，而必须由债务人自己承担。由此形成的利益链条对各利益主体都形成了压力，而这种压力如果转化为动力，将极大地促进农业生产，同时水利设施的使用、维护、管理也会形成良性循环。
（四）实现水资源的可持续利用
实现水资源的可持续利用必须引入一定的约束机制和利益诱导机制。通过水利设施建设和水资源产权制度改革，用水者有动力和积极性采用节水设施，探索节水技术，并形成节水用水的新机制。
四、小型农田水利建设制度安排的模式
小型农田水利建设的制度安排模式按照不同的分类标准可以分为几种类型。从投资主体的不同搭配和组合的角度看，可以分为国家、集体、农民三类投资主体的不同搭配。就目前农村的实际情况来讲，国家在小型农田水利设施建设的投资中所占比重不大，占主要地位的是村集体经济组织和农户（农民个体）。按照小型农田水利设施建设的筹资方式，可以将水利设施的制度安排分为股份制和农户独资等类型；按照小型农田水利设施的经营方式，可以将水利设施的制度安排分为拍卖、承包、租赁等类型；按照小型农田水利设施的管理和维护方式，可以将水利设施的制度安排分为集体统一管理维护型和农户自己管理维护型。下面以河北省怀安县的水利设施建设为例，分析几种小型农田水利设施建设的制度模式。
（一）股份制度安排
建设小型农田水利设施的关键环节之一是筹集资金。资金匮乏是当前水利设施建设的瓶颈制约因素之一。股份制是多渠道筹集资金的一种重要的制度安排。当前的股份制度安排的主要形式有两种：
1、政府、集体、农户三方入股，共筹建设资金。
这种股份制度安排中，国家以一定的资金参股，一般是鼓励性的资金投入，希望以政府财政投资来吸引更多的其他投资，政府资金一般是参股不分红。另外部分政府还出台优惠的政策，鼓励农民投资搞水利。除此之外，政府还可以技术、扶贫贷款等形式支持农民发展小水利。以此为依托，可以吸引村集体经济组织、农户等投资主体投入资金、劳动力，起到以少促多的作用。这种三方投资的情况中，集体股所占的比例一般较大（资金来源于银行贷款，或集体经济组织的积累等），农民股所占的比重一般较小（农民的资金投入有限）。这种制度安排下的小型水利设施的管理和维护一般由集体经济组织统一负责管理和维护。
个案1：第六屯乡第六屯村股份制喷灌工程
第六屯村位于乡政府驻地。全村人口2328人，728户。共有耕地5349亩，其中水浇地1900亩，水田200亩，旱地3249亩。基本上靠天吃饭，农业收入没有保障，以耕种低产低效的玉米、谷黍、山药、杂豆为主。因此，在第六屯村进行农田水利设施建设，增强抗御自然灾害的能力，成为解决农业生产和农民生活问题的关键。
1998年，该村以股份制形式与县水利局抗旱服务站合股开发滩涂。在河滩地新打股份制大口井2眼，使多年来一直耕种玉米、杂豆等低产低效作物的160多亩河滩地，恢复了水稻种植。
1999年，面对地上水不足的状况，为改善用水条件、节约用水，让现有工程发挥更大效益。总体规划建设投资45万元，打算建设受益面积1000亩的喷灌工程1处。几经努力，筹集资金27万元，新打机井2眼，铺设地下管道4600米，地下设施及土建工程全部完工。由于资金不足，配套工程只能搁浅，结果工程效益不能及时发挥。以股份制办水利的模式，解决了配套喷灌工程的缺口资金18万元。市县水利部门出资4万元，村委会出资11万元，群众入股3万元，三家合股兴建，利益共享，风险共担。其中群众入股的3万元，由30户村民参股形成。
实行股份制后，股份结构实行动态管理，逐步扩展个人股，缩减集体股，将个人新入股资金和集体收益优先用于偿还银行贷款，逐步增加农民份额，明确群众所拥有的工程产权，实现水利工程在投资、建设和管理等各个环节上的良性循环。
第六屯村的股份制喷灌工程总计投入45万元，其中，县水利局代表国家投入4万元，作为国家股；第六屯村村委会代表集体投入38万元，作为集体股；群众投入3万元，作为个人股，每户1股（一户可以持多股）。股份以1000元为1股，共吸纳股份450股。其中集体的38万元为贷款，分三年还清。
收益分配每年一次，在每年12月底前进行兑现。水费收入为本工程经济收益的渠道，现时的水费价格暂按每次每亩30元计收。工程单位采取按时间、按水量或按地亩的方式计收水费。收费时，对入股者给予一定比例的优惠。工程收益除用于交纳电费、支付管理费、维修费及其他正常开资外，还应按年度提取工程折旧费，剩余部分直接用于分红。“国家股不分红，参股不经营”，集体收益优先偿还银行贷款。
2、集体和农户两方股东。
这种股份制度安排以集体筹资为主、农户筹资为辅。这类水利设施一般是由全村农户共享或共同使用，因此农户的出资往往是以集资的名义由集体经济组织平均分摊到每个农户。集资的钱由村集体经济组织统一安排使用，由村民监督小组监督其使用状况，最后向全体村民公布财务收支状况。这类水利设施的管理和维护也由集体经济组织统一负责。
个案2：怀安镇袁家房村的水利设施集资建设
首先，每一个受益户交500元现金。打好井后，每浇一次水，每亩地一小时收15元。其中4元为维修水井的费用，集体收取10元，用于支付管理人员的费用和水电费，剩下的1元钱为看井人员的劳务费。用水费用一般在用水后几天内交，而不是年底结算。
3、农户自发组织起来，共同筹集建设资金，共同使用和管理小型农田水利设施系统。
这种股份制小型农田水利设施建设由农户提出，经村集体经济组织同意后，由县、乡水利部门批准，获得水资源使用许可证。农户按股份对小型农田水利设施的建设、管理承担不同的责任；按股份取得相应的收益。非股东农户使用小型水利设施，必须经股东同意，并要付费。值得强调的是，要千方百计充分发挥其功效，避免水资源和投资的浪费。
（二）农户独资制度安排
这类制度安排适用于资金投入较少、以农户自用为主的小型农田水利设施。一般由农户自筹资金，自行建设，自行管理、维护，独立经营。这类设施一般适用于农户在自家承包的果园、菜地等独立地块，具有专门的使用用途，服务的地块较独立。这种设施产权单一，水资源利用主体固定，涉及的利益关系简单，因此在实际的农村工作中纠纷较少。
（三）拍卖、租赁、承包等制度安排
拍卖、租赁、承包是针对现存的小型农田水利设施的经营方式而采取的制度安排。采取这类制度安排的原因是现行的小型农田水利设施的经营管理不善，维护不当，直接影响了水利设施和水资源的利用。通过拍卖、租赁和承包，改变了水利设施由集体经济组织或政府统一管理经营的局面，转而由农户、社团承担。这种制度安排更符合于市场经济运作的需要。同时，在一定的租赁和承包期内，水利设施的使用和管理情况直接决定承包方或承租方的利益。而为了追求更大的利益，承租方或承包方往往还会加大投入，进行水利设施的改建和扩建，力争延长水利设施的使用寿命，为其获取更大的利益。在这种制度安排下，水利设施及其资源的使用权和利益分配权明确，产权关系清晰，因此很容易克服搭便车的行为。具体案例有：
个案3：怀安镇袁家房村的水库拍卖
袁家房村是怀安镇的第三大村。土地面积（耕地）4185亩，水浇地3900亩，人口1730人，506户，人均2.4亩。袁家房村拍卖的水库是一座小二型的水库，服务范围是本村的村民。拍卖的程序是：首先召开村民大会，讨论水库的拍卖情况，最后由村民决定是否拍卖水库；在全体村民同意拍卖水库的情况下，商定拍卖底价；然后召开村民大会，公开竞标拍卖。拍卖水库的结果是：由村民7人共同竞价，最后以5.6万元买断水库10年的经营管理权。如果其他人利用水库的水，水库的经营管理人员将根据用水量收取费用。
个案4：左卫镇景泉堡村的拍卖四荒建水利
左卫镇景泉堡村位于怀安县左卫镇西北部河川地带。共有耕地2892亩。全村人口1574人，424户。1998年，该村以公开竞价的方式对村里的460亩荒滩、637亩次生林、200亩四旁树、112亩稻田、80亩果园，公开进行拍卖，土地拍卖使用期30年。结果共拍卖“四荒”1489亩，收取拍卖资金95.2万元。同年，全村的“四荒”开发净增收15万元。
村集体在没有获得拍卖资金进行水利设施开发之前，仅有4眼井。利用拍卖资金进行水利工程建设后，村集体经济组织先后更换变压器2台，配套开发机井2眼，更换高压线路1100米，修筑防渗渠3100米，新建和维修了30多处小型水利工程，总投资35万元。1999年，又投资35万元，新打了6眼井。
在水利设施建设蓬勃发展的同时，如何管理好农村的水利设施，如何进一步激发农村水利设施的投资和建设热潮，成为农村水利设施建设和管理面临的问题。针对这个问题，井泉堡村提出了“明确所有权，放开建设权，搞活经营权”的原则，采取多种形式，从水利工程建设和管理的各个环节进行全面改革，及时制定了本村水利工程管理办法。办法规定：
1、制定优惠政策，鼓励村民办水利。村民委员会明确规定：有自愿筹资打井者，村委会免费为其提供输电线路，直至送到井旁，供其使用。
2、公开拍卖，一次性买断所有权。
3、明确使用权，实行租赁制。
在这样的政策鼓励下，井泉村以公开招标、竞价投标的方式，将10眼机井（成井，未配套）以3年的租期租赁给6个联户（30户），村民委员会一次性收取资金3.86万元，筹足了机井配套资金，使待配井得以及时配套。对于已经报废的大口井，实行永久性拍卖，每口井200元，购买方可拥有所有权，实行自行管理、自主经营。对于微型井，由农民自打，或农户筹集资金联合打的微型井，农民拥有永久的使用权。
改制后的水利工程仍列入国家投资补贴和劳动积累工的投入范围。
承租方依法向用水户收取水电费，在租赁期内拥有机井的使用权和经营权。经村委会同意，对所租赁的机井有转租权。承租方负责变压器以下的低压线路、机井及其附属设施的管理维修，费用自理。如果变压器遗失或因使用不当造成损坏，承租方负责维修费的50%。
村委会拥有出租机井的所有权，并依合同规定向承租方收取租金，监督承租方租赁机井的转租事宜。对由于自然因素造成的变压器损坏，由出租方负担全部维修费。
对于水利设施使用带来的水资源利用问题，在承租合同中也作了规定：水利设施必须优先保证农业用水，满足用水后，有权向其他农户有偿供水。收费标准为：稻田每亩每年收100元，其他用水按现行电价的两倍收取。
通过以上的制度安排，不难看出，在国家宏观的政策调控下，农村小型农田水利设施可以由农户、集体经济组织有计划、有秩序地自行提供，其建设、运作和管理完全可以采取市场运作的基本规则。
五、小型农田水利设施改制后的制度绩效评价
与改制前的小型农田水利设施的建设、管理、经营制度比较而言，新型的制度安排的产生有其经济、社会发展的背景和必然性。改制后制度的优劣可以用一定的评判标准进行其绩效的评价。
（一）绩效评价的总体标准
1、经济效率标准
经济效率评价一般可以通过制度安排后的项目的收益——成本分析法分析比较，来确定制度安排在经济上是否可行。只要改制后的小型农田水利设施的建设、运行、维护所能带来的预期收益超过其全部的直接和间接的成本，那么这个项目就具有可持续的价值。如果一项设施的运行及维护成本超过其所能的带来的收益，那么让其退出服役将是明智的选择。通过我们在河北农村的调查，可以看出，改制后的小型农田水利设施的利用率和水资源的利用效率均有明显的提高，水价也起到了明显的调控作用。因此，从水利设施的经营者、管理者等不同主体的角度来看，水利设施和水资源利用的经济效率明显提高了。
2、公平标准
从经营运作的利益关系上看，改制后的小型农田水利设施在一定程度上会损害社会公平原则。公平概念包含的内容通常有：谁从设施提供的服务中受益，谁就应该承担该项服务一定的成本，即付费或纳税；获益较多的，付出也应该是较多的。因此，小型农田水利设施的经营管理者作为一方利益主体，其经营管理水利设施的目的，除了自己方便使用外，更重要的是想实现供水设施和供水服务向货币收益的转变。如果用水方不能及时付费，则可能被中断用水，进而影响农业生产状况。这本是正常的市场交易行为，无可厚非。关键问题在于财富分配严重失衡的农村地区，这种交易将直接影响贫困阶层或群体的用水量。在他们无支付费用能力的情况下，他们的生产和生活境况也许会变得更糟。因此，公平原则在改制后的水利设施的制度安排中会受到一定程度的损害。如何把握和协调利益与公平之间的关系，成为新的制度安排中需要关注的焦点。水价可以作为调控用水量的要素，但怎样才能使制定的水价既满足经济效率标准，又达到公平原则，怎样使市场原则与计划调控的原则结合起来，都成为实际工作中的重点。
（二）绩效评价的具体标准
在这里，我们讨论的制度绩效的评价标准是从制度的供给方来讲的，即主要从水利设施的建设者、管理者、经营者的角度来看。我们可以将水利设施的建设者、经营者、管理者在水利设施的建设、使用和管理过程中所消耗的成本分为三种：
1、协调成本：指小型农田水利设施的供给、经营、管理者们在协商、监督和实施合同规定的内容时所投入的时间、人力、物力等资源的总和。
2、信息成本：指在一定的时空范围内，收集和整理信息所消耗的时间、人力、物力等资源的总和。
3、策略成本：指个人、集团或部门利用信息、权力及其他资源的不对称分布，而牺牲别人的利益谋求个人的私利，进而造成的耗费增加的成本。
3、改制前后水利设施供给成本的比较（见表2）
表2 改制前后小型农田水利设施供给成本的比较
成本项目改制前政府作为供给主体 改制后农户作为供给主体
协调成本协调政府部门间的利益分配， 政府可以有弹性地给予水
然后落实到村；同时要花费利设施建设适当的资金、
大量的人、才、物力监督工技术，或优惠政策的支持，
程的建设、运营、维护等；农民自行负责落实工程的
成本高。建设、维护、运营、管理
等工作，设施质量好坏、
经营情况直接与其经济利
益挂钩。政府的监督转变
为农民自我的监督行为。
对政府和农户而言，均节
省了监督等成本。
信息成本政府对地方的水利设施及水农民对自己生存的环境和
资源状况的了解不及当地的空间的了解程度远远大于
农民或社区的经济组织，如政府组织，对什么样的设
果上项目，必须花费较多的施最满足需要，怎样安排
人、才、物力来收集信息和设施才能充分利用资源，
整理信息。 农民们掌握的信息较多。
因此，由农民们来收集和
整理信息即节省时间，又
节省人、才、物力。
策略成本水利设施由政府来提供，容搭便车的行为被克制，农
易产生搭便车、寻租、腐败民也不需要寻租而浪费资
等行为。源，政府官员腐败的基础
也不存在了。
通过分析，不难看出，小型农田水利设施的改制工作是取得一定的绩效的。某种程度上，改制后的制度安排对国家、集体、个人都有利可图，同时，可在一定程度上缓解水资源可持续利用与经济发展之间的矛盾，适当兼顾了经济效益、社会效益和环境效益。但是，新的制度安排并不是十全十美的，还存在这样或那样的问题。
六、小型农田水利设施建设制度模式中存在的问题
（一）农田水利设施建设缺乏可持续发展的思想，忽视成本效益分析。
一部分农村水利设施建设投资大，而受益地块上种植的农产品品质差、产量低，没有特色和市场优势。因此，这样的资源开发策略极易造成资源浪费，如滩涂开发项目。滩涂开发是一定要搞的，是对土地资源的再开发利用。但对开发项目中具体的种植和经营内容应从长远的角度来考虑，而且要兼顾经济效益、社会效益、环境效益等方面。特别是对地下水匮乏、地上水来源少的地区，在进行项目建设时，一定要站在宏观管理的高度，安排合理的生产结构。水资源是流动性的，且是有限的，利用有限的资源创造更大的效益，应该是加强水利设施建设的出发点；一味地追求暂时的经济效益，没有长远的眼光合理安排经济结构和产业结构，将造成水资源和其他资源的极大浪费。
（二）农田水利设施建设经营方式改制后的后续制度设施跟不上，直接影响了政府或集体经济组织对水资源和具有公共利益的水利设施的管理，带来很大的利益需求与安全需求之间的矛盾。
后续制度设施指水利改制后，针对改革的具体情况出台的法律、法规、政策等。目的是用来规范和管理水利设施所有者、经营者及水资源利用者的各种行为。在这里我们指一些小型水库的拍卖、承包、租赁等水利资源和设施的经营和管理方式。由农户经营和管理水库，就可能出现承包人或经营人的个人利益与社会利益的矛盾。如小型水库，当汛期来临时，从安全的角度看，水库应该空库，以备泄洪之用；但对承包人或经营人来讲，空库就没有水，就意味着没有效益；因此承包人或经营人会不会空库，就可能成为一个时期内的重要问题。如果水库的经营者在汛期承担了泄洪的任务，那么因空库而造成的直接经济损失，将由谁偿付，怎样偿付。这些是涉及水库经营者利益的现实问题。如果水库在承包期不能及时承担防汛的任务，那么可能是很多人的生命财产安全会受到威胁，这种情况下政府或集体经济组织又将如何应对。另外，水库承包者或经营者在水利管理的方面未必是内行，这也会对未来的安全问题带来隐患。因此，在改革水利制度的同时，如何再从制度上规制改革过程中和改革后面临的种种问题，是政府应该关注的，且相当的重要；而当前，这正是水利改制后很紧迫和很欠缺的问题。
（三）水利管理部门和政府追求的目标不同，造成对水资源管理的目标之间也存在矛盾。
水利部门的责任是保护水资源，实现水资源的可持续利用；对利用水资源的农户、企业等要及时收取水资源使用费或税。但由于多种原因，水费往往不能收齐。按照“谁使用，谁付费”的原则，如果不交水费，水利部门有权阻止用户继续用水。水利部门的这种利益机制，与地方政府追求总体目标的机制是不同的。地方政府部门首先关心的是农业产量、农民的收入状况等，其次才是如何可持续利用资源的问题。如果因农民或集体经济组织欠费而禁止农民使用水资源，那么将会直接影响农作物的生产，特别是在干旱季节，这将直接影响到地方政府追求的目标。因此，在实际经济生活中，对资源可持续利用常常让路于追求经济目标的最大化。因此，水利部门和政府部门追求的目标如何才能统一和协调起来，既能使资源得到可持续利用，又能使经济发展目标不受影响，也是政府面临的重要问题。因此，笔者认为建设完善的制度（法律、法规、秩序等）是必不可少的；否则，对于各个经济主体之间的经济利益矛盾，如果既不由市场调节，也不由法律、法规等来规范，而是由政府官员的个人偏好进行行政干预，必然破坏经济秩序，搅乱利益分配。
（四）水资源产权制度改革滞后于水利设施建设和改革的步伐。
如何通过水权改革来实现农村水资源的可持续利用成为改革中的难点。水价机制在农村水资源利用中的调控机制尚未形成，无法发挥价格作为市场构成要素调节供求关系的作用，因此如何产生合理的水价形成机制成为水资源产权改革的关键。当然，水价不能完全依靠市场的供求机制来确定，因为水资源不能作为完全的市场产品，而是具有公共属性的自然垄断资源。因此，水价的确定必须有政府参与决定。如果水价过高，将直接决定农民利用水资源进行灌溉的成本过高，较高的成本将直接影响农民用水的积极性。一般来讲，在农村现有的收入水平和经济实力下，较高的水价农民难以承受；而且目前农村的灌溉方式大多是大水漫灌，用水量是很大的，因此较高的水价直接影响农民预期的收入。农民通常会有两种选择，一是减少用水，造成农业减产；二是改变农田的灌溉方式，走节水型灌溉的道路，但鉴于农民、集体和地方政府的经济实力，短期内很难做到这一点。因此，对于农村水利资源的利用必须由政府进行宏观的调控。笔者认为，水价的制定既要达到控制水资源可持续利用的目的，又要适应市场的需求，因此水权的改革势在必行，使水资源的所有权、使用权、分配权、收益权等权利价值得到合理体现，让价格在水资源利用和保护方面起到越来越重要的作用。
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