香港廉政制度的效能及发展趋势，本文主要内容关键词为：香港论文,发展趋势论文,效能论文,制度论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
贪污腐败是一个全球性的问题。在今天的世界上，越来越多的国家和地区都将反腐败斗争和廉政建设作为政府的重要工作来抓。在这方面，香港的成就令人瞩目。香港政府反贪机制和独特性及显著成效，已赢得了国际社会的公认。本文拟就香港廉政建设的历史、现状、特点及发展趋势作些探讨。
一、香港廉政建设的历史和现状
19世纪末，香港政府曾颁布了第一个正式的惩治行贿和受贿的《惩罚不端行为条例》，1948年，又仿效英国颁布了《防止贪污条例》。但是，这些法律条例对于日益严重的贪污、贿赂现象，尤其是政府雇员及公共机构雇员的贪污腐败之风，并没有起到有效的遏制作用，反而变本加厉。70年代初，香港政府决心肃贪倡廉，扑灭流弊，经长期的研究和调查，为彻底扼制贪污受贿之风，遂于1971年颁布了全新的《防止贿赂条例》，该条例对原有的《防止贪污条例》作了不少修改和补充，扩大了政府对贪污行为的调查权力，加重了对贪污贿赂行为的处罚。
在廉政公署成立之前，贪污案件的侦查和调查工作由警务处的反贪部具体负责，而该部门却是贪污贿赂最严重的部门之一。1973年，发生了震动香港的葛柏贪污巨款潜逃的事件，引起了香港政府的强烈震动和社会民众的极大愤怒。这一事件促使当局决定设立一个新的机构，以取代警署侦查贪污案件，打击贪污犯罪行为，1974年2月，香港立法通过了《总督特派廉政专员公署条例》。据此，总督特派廉政专员公署作为政府体系中打击贪污行为的一个独立机构，正式成立并获得法律赋予的权力。经20多年的发展，廉政公署已成为香港法律、政治和精神上强大力量的标志。
廉政公署的行政长官直接受港督管辖，不受其他任何人的指挥和管辖。其主要职责是：(1)调查一切公职人员的贪污行为；(2)审查政府部门及公共机构的工作程序，以减少贪污的机会；(3)宣传、动员反贪斗争，引导民众认识贪污的危害，动员民众支持反贪工作。与此相对应，在廉政专员之下设立执行处，防止贪污处和社区关系处，各个处分管一个方面。其中执行处是廉政公署的调查部门，其职能是负责贪污行为的调查和检控，是最重要的部门；防止贪污处是为预防贪污而设立的部门，其主要职责是堵塞贪污漏洞，推行肃贪措施；社区关系处是廉政公署的宣传部门，其主要职责是负责进行肃贪教育，培养廉政意识，即通过大众传播媒介及同民众的直接触接，向各阶层社会人士进行宣传，制造肃贪倡廉舆论，教育市民充分认识贪污的严重危害，动员和吸引市民大力支持和积极参加惩贪反贿工作，加强民众的社会责任感，增强对廉洁政府的信任，并同学校合作，从中小学开始向学生进行“诚实和廉洁”的教育，培养公民的廉洁意识。
廉政公署的职员须经严格挑选，采取全社会公开招聘录用，不用通过公务员叙用委员会，职能不受公务员条例的约束，其薪金高于其他部门同级公务人员，对职员的要求也很严，已录用的人员若不称职，廉政专员有权将其惩戒或开除。廉署的编制1975年末为905人，在职人数为652人；以后逐年略有增加。目前，其职员人数稳定在1200名左右。大部分以合约形式受聘，合约届满时，可在双方同意下再续约。香港政府为了使肃贪工作顺利进行，每年拨出巨款供廉政公署支配。1974-1975年度廉署总开支为1610万元，1975-1976年度为1730万元。随着反贪工作的全面展开，此后廉署开支继续大幅度增中，1986-1987年度总开支为17430万元，1987-1988年度达19300万元。充足的经费，为反贪污工作的顺利进行提供了物质保证。
廉政公署掌握查处贪污案件的广泛权力。根据《防止贿赂条例》和《廉政专员公署条例》的有关规定，廉政公署职员有权要求任何人士提供廉政专员认为需要的任何资料，有权进入任何政府楼宇及要求任何政府雇员答复有关问题，有权查阅任何有关人士的帐目、保管箱及银行或公司的薄册，有权进入任何有关的住宅房屋或地方进行搜查，有权要求涉嫌者提出书面供词，列举其全部财产和开支，有权冻结涉嫌者的财产和扣押可以作为罪证的任何物件，有权扣留涉嫌者的旅行证件，有权拘捕涉嫌者，并在必要时合理使用武力，等等。上述各种权力，使廉署得以放手开展反贪污工作。1976年9月，香港政府又颁布《廉政专员公署对待受拘留人士之办法令》，规定廉署人员必须给被拘留者合理的待遇。
二、香港廉政制度的效能及运行特点
通过20多年的努力，60-70年代普遍存在于香港政府机构中的集团式贪污已经铲除，各政府部门包括警察队伍的贪污案件锐减。香港政府通过立法和健全组织机构对贪污受贿进行了有力的打击，人们的精神面貌发生了很大的变化。进入90年代以来，廉署每年接到市民举报的案件都达3000多件，其中1/3以上涉及警方及政府机构公务员。香港回归以后，任关佩英是香港特区政府的首任廉政官员，也是廉署有史以来的首位女性廉政专员。在她上任的短短一年来，廉署连破大案，成绩卓著，1998年3月，廉署破获香港有史以来最大的造马大案，成了各大传媒一时关注的焦点。香港的肃贪成绩受到国际社会的公认和重视。
廉政公署成立后，促使香港廉政建设发生了根本性的变化，这是与廉署本身的运作特点密切相关的，主要有如下几点：
第一，香港廉署具有高度的独立性，这是香港廉政公署最显著的特征。廉署分为4级架构，廉政专员是最高长官，直接对港督（现为特首）负责，下设专员办事处为秘书班子，行政总部管日常事务。另有3个职能工作处即执行处、防止贪污处和社区关系处，他们在功能上互相配合。廉署的经费回归前由港英当局预算内单列，回归后由特区政府预算单列，布政司和审计处审核，港督（特首）批准。廉署的独立性具体表现在四个方面，即组织结构的独立、指挥链的独立、资源配置（人力与财力）的独立及权力运作的独立。(1)就结构独立而言，廉署不隶属于任何政府机构，更不属于警务部门，廉署首脑由港督（特首）委任，直接向港督（特首）负责。同时，只要港督（特首）同意，它可以设计任何反贪政策来对付政府部门。(2)就指挥链而言，其指挥链亦脱离任何政府部门，廉政专员虽直接对总督负责，但总督亦不具体指挥廉署的工作，只负责审查其结果。(3)就资源配置而言，廉署工作人员全部自主吸收，大部分通过自行招聘，少部分通过向其它政府部门借调，不需象政府其它部门吸收人员那样需经公务员叙用委员会。其人员配备的另一特点是有解雇免释权，即解雇员工时可免去解释，避免了工会干涉等诸多麻烦。工作人员的薪金也高于其它部门同级公务员。在财力配置方面，尽管廉署不属政府机构，但其经费也来自政府收入，需经立法局财政委员会批准，从这一角度看，其独立性是相对的。但廉署取得经费的途径和便利性都远非其它政府部门可比，因为廉署工作的高度保密性和弹性以及有最高权力的支持，故政府对廉署的经费使用总是很宽松。(4)在权力的运作上，廉署不仅拥有广泛的权力，且权力不受干涉。这一权力是香港政府颁布三项法规授予的，这三项法规是：《港督特派廉政专员公署条例》、《防止贿赂条例》和《舞弊及非法行为条例》。《廉署条例》规定，任何个人或部门不得以任何借口阻碍廉署人员执行公务，否则可被起诉。同时，为防止廉政公署滥用权力，除廉政专员要向港督负责外，还要受律政司和裁判司的约束，受各种不同的咨询委员会的监察。在廉政公署内部也设立了监察系统，署内监察系统成员的身份保密，长期密切注视所有职员。由于监督严明，对于确保廉政公署的精干、高效、廉洁，加强自身建设，起到了很大的作用。
第二，香港政府高层决策者肃贪的决心大，以身作则，廉洁自律，毫不留情地推行反贪污的政策法令。大凡贪污腐败盛行的政府，都是由于高层官员自身腐败或治理无能所致。尽管政府官员未必个个都是腐败之徒，他们或许也想从严治吏，但如没有严格的法律法规和形成有效的防贪治贪反贪机制，就难以彻底治理好贪污腐败。据此，香港政府决策者，决心正人先正己，从政府的最高领导层做起。多年来，香港政府高级官员及廉政公署职员本身被控贪污的案发率相对较低，由此说明了执法者洁身自好的良好操行。这对肃贪决心的确立和肃贪行动的实施是至关重要的。
第三，标本兼治，努力创造一个肃贪倡廉的社会环境。香港廉政建设最为成功的一个特点是“三管齐下”的综合治贪机制。其所解决贪污问题的方式和世界其他地区所用的方法不同。其他国家和地区只着重侦查和惩罚，但香港廉署除设立调查执行处外，还设立了在可能范围内杜绝贪污机会的防止贪污处和负起宣传教育作用的社区关系处。因此，经20多年来的实践，香港虽然尚未根除贪污，但从主要方面来看，不仅避免了贪污问题的恶性循环，而且是廉政建设方面取得了很大的成绩。廉政公署“三管齐下”的措施中，肃贪是治标，防贪是治本，教育是一种更深层次的除根治本。标本兼治形成了相互依存、相互作用、互为因果的关系，缺一不可。
第四，加强立法和惩处力度，使贪污成为一种高风险的行为。这是香港廉政建设重要的经验和措施。自70年代以来，香港政府多次修改和制订有关条例，授予廉政公署调查员比警察还大的权力。由于贪污、受贿犯罪比其他犯罪更隐蔽，特别是高级官员假手他人进行，港英当局在修订《防止贿赂条例》时规定，廉署调查员不必查实受嫌者的具体贪污行为，只要能证明其生活标准或拥有的财产，超过其合法收入而又不能作出圆满解释，就可以提出起诉，由法庭审判。这是迄今为止对付大贪污犯最常用的和有效的手段。此外，法律对于公务员在什么情况下（如节日、家庭喜庆），接受什么人（如亲戚、深交或普通朋友）的礼物，都有明确的规定，超过限额即属违法。另一方面，廉署与传媒界密切合作，报纸、电台、电视台对政府公务员贪污、受贿、舞弊等行为追击报道，穷追不舍，直至水落石出为止。故此，有不法行为和不廉洁的官员，都害怕新闻媒介的披露，而其他官员也因此洁身自好，以避免成为公众谴责的对象。
第五，高薪养廉与以德养廉相结合，培养公务员良好的职业道德。一个廉洁高效的政府是由公务员自身的行为来体现的。公务员具备良好的职业道德修养，对于其抵制贪污腐败，保持清正廉明是极为重要的。香港建立了一套完整而严格的反贪倡廉制度，使政府官员和公务员没有空子可钻，不能贪污；一套严格的法律规范和公务员行为规范，严厉的执法和不徇私情的惩罚，使官员和公务员不敢贪污；对人员的筛选、锻炼和考验，长期不懈的教育和考核，使公务员不想贪污。除此之外，以高薪养廉，给官员和公务员优厚的福利待遇和社会保障，解除他们的后顾之忧，丰衣足食，使他们不用贪污。从1972年到1982年，香港对中下级公务员薪金提高了2倍至2.5倍，以后每年以10%左右的增幅提高工资。据悉，廉署首席调查主任的月薪起点是80660元，总调查主任为62055元，高级调查主任为45855元，大学毕业，有2-3年管理经验的调查主任的月薪起点则为24480元。
第六，坚持内外监督相结合，建立完善而行之有效的监督机制，是香港廉政建设的又一特色。廉政公署的独立性使反贪机制的功能得到了最有效和最充分的发挥，但另一方面也有可能造成权力泛滥。廉署的监督约束机制分为外部与内部两个系统。廉署的外部约束机制，主要是香港立法和行政两局属下的廉署事宜投诉委员会，它主要负责受理、审查对廉署人员的有关投诉，然后向廉政专员建议采取适当的行动，必要时可向港督提出建议。同时，还负责考察廉署工作程度是否有缺陷，并提出修改意见。此外，设立了四个独立的咨询委员会来监督廉署的工作。咨询委员会成员由港英官员和社会人士组成。这四个委员会是：(1)贪污问题咨询委员会；(2)审查贪污举报咨询委员会；(3)防止贪污咨询委员会；(4)社区关系市民咨询委员会。前一委员会负责审查廉署在职员任用、经费预算、行政及其他方面的政策，后三者则分别负责监督廉署的三个工作部门。廉署内部的监察系统由廉政专员直接控制，这一系统的成员身份是保密的，他们密切注视着身边工作人员的工作，只有极少数人知道这个系统是如何运作的。这种内部秘密监督系统的存在，使廉署工作人员处于一种互相监督的状态之下，从而大大减少了廉署职员违法乱纪行为的发生。
三、香港廉政建设的未来发展趋势
理性地分析，香港廉政建设目前尚存在如下几大“瓶颈”：
1.在体制上，由于香港廉政公署的高度独立性和拥有特殊的权力，有利于快、准、狠地打击贪污腐败，但同时对香港执法系统的完整性及执法权力的相互制衡也产生了副作用。另外，因廉政专员权力很大，不须任何理由即可解雇廉署职员；加上廉署内部的互相监视，使廉署的全部活动为少数政府高层官员所操纵控制，这种情况使廉署工作人员之间容易产生不信任感，由此在某种程度上剥弱了廉署的工作效率。
2.在职权上，因为廉署拥有一系列特殊的调查权力，如入室调查权，获取财务交易资料权，冻结疑犯运用财产权、禁止报道疑犯和调查详情权、先行拘捕权、扣押物证权、跟踪疑犯以取得证据和资料权、指控当事人“不遵从调查”而使其负刑事权等等。一些社会传媒机构根据香港人权法案，认为这些侵犯了市民的基本人权。迫于舆论压力，香港立法局于1992年修订了“反贿”、“反贪”及“廉署”三个条例，修改了6条有关廉署特权的条文。但近年来香港贪污问题有恶化趋势，贪污案件越来越复杂，犯罪分子的手段越来越狡猾，越来越不容易取得证据，而廉署的权力已属最低限度。故廉政公署要求立法局允许廉署继续拥有以前所有的特殊权力，以保证打击贪污的力度。
3.在惩处对象上，有人认为廉署所打之“虎”并非特大，迄今为止，打击的最高级别的公务员是葛柏，而葛柏仅是一名高级警官（总警司）。是否就可断言没有其他高级官员贪污犯罪呢？另外，廉署起诉的贪污案，涉及民间机构的相对多一些，如1993年共查办3284件，其中涉及民间部门的占了59%。在廉署近几年的年度工作报告中，均表示要在今后几年里注重公职人员贪污受贿案的查处，要加强对高级公务员的调查，以确保为政廉洁与法律公正。但廉署能否免除任何滥用职权，以权谋私的现象，能否既严厉地打击贪污行为，又在法律的框架内公正和谨慎地行使权力，能否保持良好的运转机制，同时又与其他执法部门形成适当的制衡关系，等等，仍是目前值得关注的问题。
4.据香港媒体报道，近几年来，香港的贪污现象又出现趋向严重的迹象，1994年，仅廉署接获的涉及公共楼宇管理人员的贪污案件即达374宗；1995年10个月，廉政公署仅接获涉及警队贪污的投诉就达464起，被起诉的警员达29人，比1994年同期增加了50%。这些警员被投诉和起诉的案件大多都是涉及包庇黄、赌、毒。此外，政府部门的贪污受贿现象也很严重，如1995年报刊披露的海关官员集体贪污事件，惩教署官员收受150万贿赂帮助犯罪出狱的案件，负责城市建设项目的官员和工程人员受贿案件等。对于这些现象，香港的一些有识之士表示了忧虑。有学者认为，现在香港的许多青年警员未曾经历过60-70年代警队贪污“高峰期”的祸害，加上这些年轻的员、佐级警务人员又最有机会与黑社会接触，故今人担心存在年轻警员与犯罪力量结合的可能。另一方面，香港目前部分社会公众对贪污腐败的态度也令人关注，据一项对1000多名人员的被访调查发现，目前香港年青一代对贪污现象并不憎恶，这对于香港社会的反贪肃贪是一大隐忧。因此，廉署社会关系处的工作必须进一步强化。
5.如何正确处理和大陆的关系问题。香港地区的反贪斗争与其他国家和地区相比有一个显著的特点，就是和大陆的关系问题。香港实行的是一整套完全不同于大陆的政治经济制度，香港回归后，祖国恢复对香港行使主权，如何处理一个国家内部两种截然不同的反贪制度的关系，对香港和大陆的廉政建设都将起到巨大的作用，但在双方反贪合作的具体实践上，不可避免地会出现碰撞和矛盾。例如，由于大陆和香港关于反贪污腐败的法律规定不同，禁止的手段、措施、机构、程序都有区别，这就给腐败分子以可乘之机。如要对腐败分子进行坚决有力的打击，仅满足于协助提供资料及帮助层次上的合作显然是不够的，必须建立稳定的、长期的联系，达成相互帮助调查的有法律效力的协议，形成一整套相互协作，堵塞漏洞，联合调查，设立联络站等完善的反贪系统。这不但有助于香港和大陆在未来的反贪斗争中取得更大的成效，同时也有利于两地取长补短，使廉政肃贪向更高层次发展。
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