陆地边境县扶贫开发任重道远，本文主要内容关键词为：任重道远论文,陆地论文,边境论文,扶贫开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国政府于2001年6月颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》(以下简称《纲要》)，到2005年末，实施时间已经过半。集“少(少数民族地区)”、“边(边疆地区)”、“穷(特困地区)”于一体的陆地边境41个扶贫开发重点县脱贫进程如何，其他陆地边境县全面建设小康社会进程如何，成为如期实现纲要目标必须回答的问题。
在我国2.28万公里的陆地边境线内侧，分布着9个省(区)的135个县(市)，其中民族自治地方107个，占79％；辖区行政区划土地面积180万平方公里，占国土面积的18.8％；总人口2100万人，48％系少数民族。在这135个县(市)中有41个国家扶贫开发工作重点县，覆盖了740万人口，其中乡村人口570万。整个边境一线，除少数几个口岸城市外，绝大部分是我国尚未开发或者开发程度很浅的地区。某些地方的恐怖主义、极端宗教势力、民族分裂主义等问题以及毒品、艾滋病等错综复杂的因素，严重威胁国家安全、民族团结和边疆稳定，贫困加剧了这种威胁，成为一切边境问题的症结。当毗邻国家加大对边境地区的扶持开发，我国边境地区反贫困的地缘战略意义进一步凸现。
接受国务院扶贫办委托，2005年下半年中国人民大学农业与农村发展学院和国家统计局农村社会经济司联合课题组对云南、新疆和黑龙江3省区边境县进行了实地调查，在深刻体认边境扶贫开发诸多因素的基础上，我们将10年扶贫开发纲要目标分项指标化，使用国家统计局贫困监测和县(市)社会经济统计数据，对陆地边境地区41个重点县和94个非重点县的扶贫开发进程进行了综合评估，考察《纲要》实施以来陆地边境地区的扶贫开发效果，进而提出后半期加大力度、提高效率、如期实现纲要目标的政策建议。
一、《纲要》奋斗目标的分类分项指标化
10年扶贫开发总的奋斗目标由6句话组成：(1)尽快解决少数贫困人口温饱问题。(2)进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果。(3)提高贫困人口的生活质量和综合素质。(4)加强贫困乡村的基础设施建设。(5)改善生态环境。(6)逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。依据这6个方面，综合和衔接联合国千年发展目标①、国内的小康指标体系②，基于国家统计局农村贫困监测和县(市)社会经济统计指标(数据可得性)，我们给出了扶贫开发综合效果评价指标体系。
(一)依据《纲要》目标的评价指标体系
1.尽快解决少数人口的温饱问题
农村扶贫开发纲要的首要目标是“尽快解决少数贫困人口的温饱问题”。维持温饱所需最低收入即贫困线，贫困衡量最常用的指标是贫困线以下人口所占比重即贫困发生率。另外，收入介于贫困线与低收入线的“低收入人口”，容易受到疾病、自然灾害等影响，返贫率较高，而且，我国农村低收入线相当于国际贫困线(即人均日生活费支出低于购买力平价1美元)，贫困线仅相当于国际“赤贫线”，为了与联合国千年发展目标相衔接，我们采用贫困与低收入发生率这一指标。食品占消费支出比重即恩格尔系数可以度量贫困的程度，也常被用于反映小康程度。解决温饱问题最基本的要求是吃饱饭，因此，缺粮户比例可以用来直观考察温饱解决的程度。这样，评估温饱问题解决的4个指标是：贫困发生率、贫困与低收入发生率、农村恩格尔系数和缺粮户比例。
2.进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果
巩固温饱成果需要改善基本生产生活条件。我们选用如下衡量指标：人均有效灌溉面积、单位耕地农机总动力、饮水困难户比例、取得生活燃料越来越困难户比例、农民人均居住面积、每千人拥有的医生数。
3.提高贫困人口的生活质量和综合素质
在解决温饱、改善基本生产生活条件基础上，农村居民人均纯收入、人均居民储蓄存款余额、农村人口平均用电量、每百人本地电话拥有量等4个指标，可以用来衡量生活质量的提高；婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率、产妇住院分娩率、学龄儿童入学率、初中升学率、曾受过技能培训劳动力比例等6个反映人的体力资本和智力资本状况的指标，可以用来衡量综合素质的提高。
4.加强贫困乡村的基础设施建设
《纲要》指出：要以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。2010年前，基本解决贫困地区人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视。做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制贫困地区的主要地方病。为此，我们选用如下衡量指标：通公路自然村比例、通电自然村比例、通电话自然村的比例、有卫生室的行政村比例、通有线电视村的比例、调整公路密度(每百万人每平方公里公路里程)
这里有必要对调整公路密度指标进行说明。由于中国区域差异极大，西部地广人稀，一方面，人稀意味着对公路的需求较少；另一方面，地广又意味着同样的人均交通需求要更长的线路来满足。综合这两种要求，本研究定义了这个指标，即用考虑了单位人口和单位区域面积的公路里程来衡量公路交通基础设施的发展状况。
5.改善生态环境
《纲要》提出，扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，提高贫困地区可持续发展的能力。为此我们选取了森林覆盖率、当年遭受严重自然灾害户比例、大于25度坡耕地比例这3个可得指标。
6.逐步改变贫困地区经济、社会、文化落后状况，为达到小康水平创造条件
《纲要》目标的第6句话提出了贫困地区经济、社会和文化综合发展的要求。相应的，我们选取了人均地区生产总值、非农产业增加值占GDP比重、人均财政收入、人均出口额、非农产业从业人员比重、城镇化率、人口自然增长率这7个综合性指标。
(二)2010年目标值的确定
根据上述《纲要》目标和政府在其他场合的各种承诺，我们按不同原则给定了至2010的目标值。
凡是与联合国2015年千年发展目标和我国2020年全面小康目标重合的，一律以2000年为基期，按不变速率推算2010年应达到的目标值：
2010年目标值=(2015千年目标值÷2000年全国平均值)[2/3]×2000年全国平均值
2010年目标值=(2020年全国小康目标值÷2000年当地基准值)[1/2]×2000年当地基准值
凡是无论何时都要求百分之百实现的指标，如小学入学率、初中升学率、产妇住院分娩率、自然村通路和通电等指标，目标值都定为100％；
凡是无论何时都不应该发生的指标，如缺粮户、饮水困难户、取得燃料困难户等指标，目标值都定为零；
凡是没有明确统一目标值的一些指标，如人均财政收入、人均储蓄存款余额，我们采用全国2004年的实际值作为陆地边境地区2010年的目标值。
其余，森林覆盖率，以2004年全国18.21％为基数，按2003年6月25日中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》2010年目标19％以上折算；人均有效灌溉面积，沿用八七扶贫攻坚计划1亩的目标；受过技能培训劳动力比例，按照农业部2004年农民培训工作意见(农科教发[2004]2号)“一户一个明白人”要求确定。
(三)递增率、预测值和实现程度的计算
1.2000～2004年递增率
为了依据10年纲要头4年41个边境重点县各项指标的实际变动预测2010年的实现程度，我们选择这些县2000年的平均值作为基期的基准值，2004年的平均值作为当期的现实值，计算各个指标的年递增率：
2000～2004年递增率=[(2004年现实值÷2000年基准值)[1/4]-1]×100％
由于贫困监测始于2002年，对于从2002年才开始统计的指标，计算的基期则为2002年：
2000～2004年递增率=[(2004年现实值÷2002年基准值)[1/2]-1]×100％
2.2010年预测值
以2004年为起点，按2000～2004年递增率外推，得2010年的预测值：
2010年的预测值=2004年现实值×(1+2000～2004年递增率)[6]
3.2010年预计实现程度
以2000年为基期，2010年为末期，计算期末目标的实现程度：
2010年预计实现程度=[(2010年预测值-2000年基准值)÷(2010年目标值-2000年基准值)]×100％
对于国家统计局2000年没有统计的指标无法按上式计算预计实现程度，故假设边境贫困县发展速度与全国相同，且以全国水平为目标值，计算公式为：
2010年预计实现程度=(2004年边境贫困县现实值÷2004年全国现实值)×100％
4.2004～2010年递增率要求
以2004年为基点，要如期实现2010年目标值，必须在剩余6年中达到的最低年递增率：
2004～2010年递增率要求=[(2010年目标值÷2004年现实值)[1/6]-1]×100％
5.达到目标尚需年数
以2004年为基点，假定各项指标仍按照2000～2004年速度递增，要达到2010年目标值尚需要年数为：
达到目标尚需年数=[ln(2010年目标值)-ln(2004年现实值)]÷ln(1+年递增率)
若得出的值为负值则无意义，当目标值为0时也不能计算。
6.权重与综合实现程度
各指标的权重采用专家打分办法分层确定，即先确定6个方面目标的权重，然后分别对每个方面的各个指标确定权重。分层加权求和后，给出41个边境重点县2010年这6个方面目标的完成程度和综合完成程度。
二、41个陆地边境重点县扶贫开发效果评估：至2010年目标只能实现65％
根据以上原则，得到表1。
表1 41个陆地边境重点县执行10年扶贫开发纲要中期评估
目标及描述原 2000年基
20042000～2004年2010年目20102010年预2004～2010 达到目标尚
权
基于《中国农村扶贫开发纲要 则 准值① 年现递增率％② 标值③ 年预计实现程年递增率需年数④ 重
(2000～2010年)》奋斗目标 实值测值 度％要求％ ％
尽快解决少数贫困人口温饱问题
63.83
20
贫困发生率(％) b
13.34 11.45 -7.35 4.13
7.24 66.2
-15.63 13
5
贫困与低收入发生率(％) b
54.41 39.9 -7.4616.85 25.06 78.14
-13.38 11
5
农村恩格尔系数(％) c
65.54 58.89 -2.6447.89 50.16 87.14-3.39 8
5
缺粮户比例(％
a
18.52 17.3 -3.35 0 14.1 23.85n.a. n.a.
5
进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果 55.57
15
人均有效灌溉面积(亩/人) f1.03 1.0301 1.03 100 n.a. n.a.
3
单位耕地农机总动力(千瓦/公顷)
d 1.9 2.96 11.72 4.92
5.76 100 8.84
5
2
饮水困难户比例(％) a
20.42 12.37 -22.17 0 2.74 86.54n.a. n.a.
3
取得生活燃料越来越困难户比例(％)a
67.32 57.78 -7.36 0 36.5 45.74n.a. n.a.
2
农民人均居住面积(平方米)d
14.47 17.18
4.3927.44 22.23 59.83 8.12 11
3
每千人拥有的医生数(人) c1.36 1.05 -6.26 2.02
0.71 -98.511.52 ∞
2
提高贫困人口的生活质量和综合素质
66.23
20
农村居民人均纯收入(元) c 1034.56 1487
9.52876.89 2564 83.0211.62 7
3
人均居民储蓄存款余额(元)d 1775.69 2827 12.32
6754.63 5676 78.3315.63 8
1
农村人口平均用电量(千瓦时) d70.4369.88
-0.2378.68 69.06 -0.4432.53 ∞
3
农村每百人本地电话拥有量(部)d 6.3811.88 16.82 18.43 30.19 100 7.59 3
1
婴儿死亡率(‰) b n.a.⑤
25.97 n.a.
20.54 n.a.
85.47-3.83n.a.
2
5岁以下儿童死亡率(‰)
bn.a. 32.07 n.a.
24.33 n.a.
80.05 -4.5n.a.
2
产妇住院分娩率(％) an.a. 58.89 n.a.100 n.a.61.7 9.23n.a.
2
学龄儿童入学率(％) an.a. 98.49 n.a.100 n.a.
99.68 0.25n.a.
2
初中升学率(％) an.a. 66.64 n.a.100 n.a.
91.26 7 n.a.
2
曾受过技能培训劳动力比例(％)f11.4913.75 9.39 50.25 23.56 31.1424.11 14 2
加强贫困乡村的基础设施建设 91.71
18
通公路自然村比例(％)a75.1581.87
4.38 100 105.9 100 3.39
5 4
通电自然村比例(％) a85.0189.842.8 100
106
100
1.8
4 4
通电话自然村的比例(％) a35.7349.54 17.75 100
132
100 12.42
4 2
有卫生室的行政村比例(％)a60.8466.67
4.68 100 87.72 68.64 6.99
9 4
通有线电视村的比例(％) dn.a. 43.49
n.a. 49.36 n.a.
88.11 2.13n.a.
2
调整公路密度(km/100万人[*]km[2])d 0.41 0.47
3.47 0.5
0.57 100 1.04
2 2
改善生态环境
61.61
10
森林覆盖率(％) en.a. 11.34
n.a.19
n.a. 62.27 n.a. n.a.
4
当年遭受严重自然灾害户比例(％) d62.0449.24 -10.9124.16 24.6298.79
-11.19
8 3
坡耕地(＞25度)比例(％) a19.1117.87-3.3
0
14.6123.55 n.a. n.a.
3
逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康创造条件 47.47
17
人均地区生产总值(元)c
2625.74414712.1
7938.37 8229 100 11.43 6 4
非农产业增加值占GDP比重(％) d 56.29
63.062.88 84.26 74.7766.08 4.95 10 2
人均财政收入(元)d214.45
336.4
11.91
1071.95 660.852.06 21.31 10 3
人均出口总额(美元) d 37.8989.1
23.83275.26 321.2 100 20.68 5 2
非农产业从业人员比重(％)d 23.57
21.36
-2.43 53.1 18.43
-17.41 16.39 ∞ 2
城镇化率(％ c 22.58
21.18
-1.58 35.56 19.26
-25.58 9.02 ∞ 2
人口自然增长率(‰) d 6.086.07
-0.04
5.2 6.06 2.27 -2.55 3762
所有指标
65.09
100
注：①贫困发生率、低收入发生率、缺粮户比例、饮水困难户比例、取得燃料越来越困难的农户比例、曾受过技能培训人数比例、通公路自然村比例、通电自然村比例、通电话自然村比例、有卫生室的行政村比例、遭受自然灾害农户比例、25度以上坡耕地比例，来自国家统计局“农村贫困监测”数据。国家统计局从2002年才开始贫困监测，因此这些指标的基期是2002年。2000～2004年贫困线标准分别为625元、630元、627元、637元和668元，低收入线标准分别为865元、872元、869元、882元和924元；依中国统计口径，低收入人口不包括贫困人口，但为了与联合国千年发展目标相衔接，本文采用贫困与低收入人口发生率。
②年递增率为负值表示递减率，对逆向指标则表示缓解速度。
③2010年目标值不同的确定原则，由主栏各指标后面的英文小写字母区分：a.无论何时都要求实现程度是100％或者为零的指标，所以目标值为100％或者0；b.按联合国千年发展目标折算；c.按我国全面建设小康目标折算；d.2004年全国平均值；e.森林覆盖率2010年目标19％以上，见中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》(2003年6月25日)，2004年全国森林覆盖率18.21％，见《中国统计年鉴(2005年)》，表1～3；f.人均1亩有效灌溉面积，见中国八七扶贫攻坚计划；按“一户一个明白人”确定曾受过技能培训劳动力比例的目标值，由2004年中国农村户均劳动力1.99人(见《中国统计年鉴(2005年)》，表13-3)推算。
④达到目标尚需年数若得出的值为负值则无意义，当目标值为0时也不能计算，都标为“n.a.”。
⑤国家统计局2000年没有统计的指标，基期值标为“n.a.”，这些指标无法按已有速度外推预计实现程度，故假设边境重点县发展速度与全国相同，且以全国水平为目标值。
(一)对各指标的进一步分析
1.贫困和低收入人口逐年减少，但至2010年温饱目标仅能实现64％
陆地边境重点县的贫困率到2004年仍然高达11.45％，这一比例仅比2002年低1.89个百分点，下降较为缓慢(年均下降7.35％)，如按照这样速度减少贫困人口，到2010年只能完成预期任务的2/3。
在已脱贫人口中存在着大量的低收入群体，2004年介于贫困线和低收入线之间的人口比例高达28.45％，而且2002～2004这3年的低收入人口数波动十分剧烈，意味着这一部分人口十分脆弱，稍有天灾人祸冲击就可能返贫。随着低收入线的调整和贫困的动态变化，以及客观存在的各种内外部冲击，低收入率将不可能如3年数据简单外推那样乐观，巩固温饱成果的任务更为艰巨。
从恩格尔系数来看，目前边境重点县的恩格尔系数仍高达58.89％，年均下降2.64％，以此速度到2010年仍不能落到50％的温饱与小康分界线以下，离47.89％的目标(城镇1997年即已经低于值)尚有差距。要实现2010年目标值，后6年年均降幅最少应为3.39％。
在最基本的口粮安全方面，缺粮户所占比例由2002年的18.52％下降到2004年的17.30％，年递减率仅3.35％，以此速度到2010年仍将有14.1％的农户缺粮，如果将目标设定为消灭缺粮户，则到2010年只能完成任务的24％。
2.基本生产和生活条件得到一定改善，但至2010年巩固温饱目标仅能实现56％
贫困地区的基本生产生活条件逐步好转。就基本生产条件而言，单位耕地农机总动力增幅较快，由2000年的1.9千瓦增长到2004年的2.96千瓦，年均递增11.72％，能够如期实现目标。另一个指标——人均有效灌溉面积却没有任何变化，虽然目前此指标已达到了2010年目标值要求，但是，按收入5分法分类，最低和次低的两个20％人口，这个指标却只有0.84亩；当年贫困户、连续两年贫困户和连续3年贫困户的这一指标分别为0.74亩、0.56亩和0.40亩，表现为贫困的突出因素。
基本生活条件趋于改善。2004年边境重点县人均居住面积17.18平方米，比2000年增加了18.73％，年均递增4.39％。饮水困难户大幅减少，由2002年的20.42％降为2004年的12.37％，下降了8个百分点，年均降幅22.17％。取得生活燃料越来越困难户的比例也有所下降，2002年67.32％，2004年下降为57.78％，年均降幅7.36％。但由于基数过低，这3个指标至2010年分别仅能完成目标值的60％、87％和46％。每千人拥有的医生数甚至出现了年均6.26％的负增长，要如期实现目标，后6年要有两位数的年增长率。
3.居民生活质量和综合素质亟待提高，至2010年仅能实现目标的66％
边境重点县农村居民人均纯收入2004年1487元，不到全国平均水平3010元的一半。尽管10年纲要头4年以9.50％的速度递增，但由于起点低，到2010年仅能达到2564元，略高于2000年全国平均水平，离全面小康水平的8000元目标差距极大，即便与基于当地基准值推算的2010年目标值2877元相比，还有17％的距离。问题还在于，人均纯收入近10％的年递增率能否再保持6年。与人均纯收入一样，人均居民储蓄存款余额在10年纲要实施的头4年增长也很快，同样，由于起点低，即使按目前12.32％的年增长率，到2010年也只能实现目标值的78％。农村人口平均用电量以每年0.20％的速度递减，离379千瓦时的目标越来越远。投资量相对要求更低、盈利空间更大的电信服务快速发展，每百人本地电话拥有量由2000年的6.38部增加到2004年的11.88部，增长86.19％，年均递增16.82％，是这一大类10个指标中惟一有望实现目标的指标。
体面的生活、健康长寿和接受良好教育，是人类发展指数衡量的3个方面，是最能体现居民生活质量和综合素质的3个方面。边境重点县的卫生和教育均不能如期实现目标。2004年婴儿死亡率高达25.97‰，比千年发展目标折算到2010年的目标值20.54‰高出5个千分点；5岁以下儿童死亡率更高出近8个千分点；产妇住院分娩率刚过一半。在全国基本普及9年义务教育的情况下，边境重点县初中升学率只有66.64％，离100％的目标值尚有1/3的差距。曾受过技能培训的劳动力比例由2002年的11.49％上升到2004年的13.75％，年递增9.39％，但由于基础太差，到2010年仅能实现目标值的31％。
4.乡村基础设施建设发展较快，在6个方面中惟一有望如期实现目标
通公路、通电和通电话自然村的比例在2002年分别为75.15％、85.01％和35.73％的基础上都有所增长，2004年分别达到81.87％、89.84％和49.54％，年均增幅分别为4.38％、2.80％、17.75％，以通电话村的比例增速最快。以这样的发展速度，到2010年这3项指标均能达到100％的目标值。通有线电视的村比例2004年为43.49％，以该年49.36％的全国平均水平当作2010年目标值，预期可实现88.11％。兼顾人口和面积两个因素的公路密度指标每百万人每平方公里公路里程数，2000～2004年间年增幅3.47％，以此增速当能如期实现等同于2004年全国平均值的2010年目标值。不同于上述“硬”的经济基础设施的良好发展，“软”的社会基础设施指标有卫生室的行政村比例仅略有增加，由2002年的60.84％上升为2004年的66.67％。以年均增幅4.68％外推，距2010年全面普及的目标相差了近1/3，是这个大类中差距最大的一个指标。与前面的医生数下降、妇幼保健水平低下相联系，边境重点县公共卫生服务亟待改善。
5.生态环境有所改善，但至2010年仅能实现62％的目标
农户承受灾害的能力有所增强，当年遭受严重自然灾害户比例由2002年的62.04％下降为2004年的49.24％，下降了12.8个百分点，年均降幅10.91％，以此速度递减，有望如期降至相当于2004年全国平均水平的2010年目标值。然而，更为根本性的提高森林覆盖率至19％和大于25度坡耕地应退耕这两个要求，至2010年仅能实现目标值的62％和24％。尽管正值大规模退耕还林，但是边境重点县的陡坡耕地占比仅从2002年的19.11％降至2004年的17.87％，比全国1996年平均4.66％的水平(见1996年国土资源部、国家统计局和全国农业普查办公室全国农业普查第五号公报《关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》)高出数倍。在西部边境地区安排更多的退耕还林计划，提高森林覆盖率，是边境地区扶贫开发事业可持续的重要方面。
6.GDP和出口增长迅速，但工业化城镇化逆转，至2010年经济社会文化综合发展目标仅能实现47％
2000～2004年间，边境重点县人均地区生产总值由2626元上升到2004年的4147元，增幅57.92％，年均递增12.10％，超过全国平均水平；人均出口额增长了135.15％，年均递增23.83％，也超过了全国平均水平，这两项指标至2010年均可如期实现目标。人均财政收入从214元增加到336元，增幅56.86％，年均递增11.91％；GDP中非农产业占比从56.29％上升到63.06％，年递增2.88％。这两项指标虽都有增长，但均不到全国同期增速的60％，以至于至2010年仅能实现目标的52％和66％。
然而，同时期边境重点县非农业人口占总人口的比重，即城镇化率却以每年1.58％的速度下降，非农产业劳动力占总劳动力的比重也以每年2.43％的速度递减，与全国趋势相反。联系边境重点县不到全国水平1/3的人均财政收入，不到全国增速60％的财政收入和非农增加值占比增速，不到全国水平30％、且呈下降趋势的人均用电量，可知，边境重点县严重缺乏产业发展的内在动力。
人口自然增长率略有下降，4年间年均下降0.04％。不到同时期全国平均降幅的2％，照此速度，实现2010年的目标尚需376年。
这样，所有6个衡量方面，经济社会文化综合发展离目标最远。
(二)总体评估
综上，10年纲要实施头4年，边境贫困地区的扶贫开发虽然有所进展，但是，照此速度，到2010年将只能完成纲要目标值的65％，勉强实现2/3的水平。其中，只有基础设施建设类指标进展最好，预计能实现90％以上，其余5类指标实现程度从47％至66％。其中，突出的差距有3类，一是边境重点县固有的自然条件恶劣，生产和生活水平低下；二是产业发展能力低下；三是卫生教育等社会服务提供不足。这样，边境贫困地区与迅速崛起的整个中国的发展有脱节的危险。
三、无口岸的边境非重点县总体上无异于重点县
以人均收入水平并适当照顾老少边穷地区来确定扶贫工作重点县的制度设计不可避免地把一部分贫困人口排除在扶持范围之外。实际上，41个重点县以外的94个边境非重点县，尤其是无口岸的非重点县，与全国平均水平相比，甚至与全国592个扶贫工作重点县相比，总体上处于更低的经济社会发展阶段(见表2)。
注：①表2数据主要源自于国家统计局“中国县市社会经济统计数据”，利用是否边境县、口岸县和贫困县3类标识分组然后取平均的方法得到表中大部分数据，全国平均值中的部分数据来自于《中国统计年鉴(2005年)》，全国扶贫工作重点县的部分数据来自于《中国农村贫困监测报告(2004年)》。剔除异常数据后，非国家级口岸边境非重点县和国家级口岸边境非重点县各41个，合计比94个边境非重点县少了12个；全国为2524个县市。
②非国家级口岸边境非重点县相对差距计算公式为：
与全国县市相比，正向指标差距=(A-B)÷B×100％，逆向指标差距=(B-A)÷B×100％；
与全国扶贫工作重点县比，正向指标差距=(A-C)÷C×100％，逆向指标则乘“-1”；
与国家级口岸边境非重点县比，正向指标差距=(A-D)÷D×100％，逆向指标则乘“-1”。
③这里的“+”表示该指标为正向指标，应该趋于增长；而“-”表示逆向指标，应该趋于减少。
④表中用灰色将非国家级口岸的边境非重点县与其他3类县相比较差的指标突出显示。
(一)似乎与全国水平无差异的边境非重点县
以2004年为例，边境非重点县的许多指标与全国平均水平差异不大，有的指标甚至好于全国平均水平。如农村居民人均纯收入2926元，比全国平均值2936元仅相差10元；人均居民储蓄存款余额7561元，比全国平均水平6755元还要高出806元。此外，农村恩格尔系数、每千人医生数、每百人本地电话拥有量、儿童入学率、通有线电视村的比例、人均出口总额、城镇化率等等指标，都优于全国水平，更优于国家级扶贫开发重点县。
(二)被口岸畸高指标掩盖的无口岸边境非重点县
若将主要因外部因素开发、主要为外部受益的国家级口岸剥离，边境非重点县，尤其是其中民族地区的落后状况就清楚地显现出来。表2显示，除了粮食单产、GDP第二产业占比、GDP工业产值占比及犯罪率稍优外，非国家级口岸的边境非重点县市的其他指标均显著劣于有国家级口岸的边境非重点县市。
(三)全面落后于全国平均水平的边境非国家级口岸非重点县
基于表2数据的左中右3个雷达图，分别显现了非国家级口岸边境非重点县与全国县市平均水平、与全国592个重点县、与国家级口岸边境非重点县相比的落差。与全国平均水平相比，37个指标中仅2个指标更好，却有35％的指标比全国平均水平低50％及以上，近一半指标比全国平均水平至少低40％，近90％的指标比全国平均水平低10％及以上。
超过全国水平一倍多的人均有效灌溉面积，粮食单产却比全国水平低1/5，劳均粮食产量低于全国水平，反映了非口岸边境非重点县较低的农耕水平。同样，超出全国水平30％的城镇化率，超出全国2/3、超出全国重点县2倍的单位从业人员占比，与低于全国一半、甚至显著低于全国重点县的非农产业从业人员比重和农村非农就业率联系起来分析可知，城镇人口和单位从业人员的高比重仅仅是政府和事业单位财政供养人员充斥的结果，并不能直接推动经济发展，与发达地区基于产业发展的较高城市化率和非农就业率有着本质的区别。
(四)人均纯收入和GDP以外的差距：同全国重点县的对比
扶贫工作重点县的确定，主要依据农业人口人均纯收入指标③ 和人均GDP指标。这种方法必然掩盖收入贫困以外的其他方面。表2显现，尽管农民人均纯收入和人均GDP，非国家级口岸边境非重点县平均水平要大大高于全国扶贫工作重点县，但是在另外35个指标中，有20个指标都呈现更差的水平，尤其是产业结构和基本生产生活条件：第一产业比重高达26％，比全国的15％高出近一倍；GDP中工业占比仅24％，相当于全国水平46％的一半，这一高一低反映出这些地方尚处于前工业化发展阶段。在这种产业结构下，这些地方的工业企业数、企业的产值利润率、全员劳动生产率分别比全国水平低88％、47％和29％，即使与全国重点县相比，也分别低39％、40％和34％，就业结构同样表现出前工业化发展阶段的特征。完全依靠市场的农村非农就业率仅16％，远低于全国平均39％、全国重点县30％的水平。更严峻的是，2000～2004年间这些地方与边境重点县一样，非农产业从业人员比重和城镇化率呈负增长，不从根本上构筑现代产业发展的基础，整个边境地区将被远远抛下。
四、结论
按照中国农村扶贫开发纲要确立的奋斗目标，参照联合国千年发展目标和我国全面建设小康社会目标，利用来自统计局的数据，对全国陆地边境重点县的扶贫开发进程进行测算，结果表明：按照2000～2004年的发展趋势，至2010年，边境重点县整体上将只能完成扶贫开发纲要任务的65％，边境扶贫开发任重道远。
将边境非重点县按照有无国家级口岸加以区分，非国家级口岸边境非重点县的经济社会发展具有“前工业化”阶段产业结构和就业结构特征，不仅与全国平均水平相比存在显著差距，而且与全国扶贫工作重点县相比也有较大落差，这种差距，恰好是确认重点县的指标(农村居民人均纯收入和人均GDP)所没有反映出来的。
扶贫开发纲要实施头5年，国家逐步加大了对边境贫困地区的开发扶持力度，边境重点县的人均地区生产总值、人均财政收入、农民人均纯收入和人均居民储蓄存款均以两位数的年递增率增长，这些数据从一个侧面反映出边境贫困地区在国家有关政策的倾斜下，总体发展态势良好。然而，从另一个侧面看，2004年边境重点县的贫困率仍在11.45％的高位，照目前的减贫速度，至2010年只能完成预期任务的66％；居贫困线与低收入线之间的人口更高达28％，这个庞大的脆弱群体极易返贫，巩固温饱成果任务艰巨。
贫困地区的基本生产生活条件和贫困人口的生活质量，与全国一般水平相比存在质的差异。农民人均纯收入目前仍不到全国水平的一半；综合反映生活条件的人均居住面积不到全国水平的2/3；敏感反映社会发展水平的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率的下降，离如期实现新千年目标要求的进度尚差1/5，产妇住院分娩率尚差2/5，而千人医生数却呈负增长。真正堪虑的，是实质反映长期发展潜力的非农产业比重和相应的城镇化率，及上述两项的显性指标——农村居民人均用电量的逆向变动。
经济社会结构落后于全国水平一整个发展阶段的，不仅仅是边境重点县、也是所有陆地边境县的共性，尤其是非国家级口岸边境非重点县，其第一产业增加值比重高出全国一倍，工业增加值比重却仅及全国的一半；非农就业比重31％，比全国少了22个百分点，其中还包括远高于全国的财政供养人员，反映经济内在活力的农村非农就业比重仅16％，比全国更低了23个百分点；2000～2004年非农产业增加值和从业人员占比甚至均呈负增长。陆地边境县质的落后，绝非几个口岸、几项速效指标所能掩盖和提升。
总之，按照目前的扶贫开发力度，作为整体的135个陆地边境县将难以在2010年实现扶贫开发纲要确定的目标，无法如期实现全球千年发展目标和我国全面小康目标。迫切需要在扶贫开发纲要剩下的5年内，加快推进41个边境重点县的扶贫开发，并将扶贫开发工作覆盖至其余94个边境非重点县，特别是非国家级口岸的边境县，以逐步改变陆地边境地区经济、社会、文化的落后状况，最终实现全面小康。
注释：
①2000年9月联合国首脑会议通过的《千年宣言》中采纳了一套具有普遍性的发展目标。联合国机构2004年评估报告《中国实施千年发展目标进展情况》列示了中国实施新千年发展目标的评估指标和2015年的目标值(参见《中国人类发展报告(2005年)》。
②2002年11月8日，十六大报告中明确了今后20年全面建设小康社会的目标，提出了蕴含10项具体指标及其目标值的指标体系。
③如国家重点扶持的贫困县在1993年进行了调整，当时依据的便是“四进七出”标准，即1992年全县农业人口人均纯收入低于400元的纳入国家重点贫困县扶持范围，1992年全县农业人口人均纯收入超过700元的原国家重点扶持贫困县退出国家扶持范围。新世纪扶贫阶段的标准基本延续了“八七”扶贫攻坚阶段的标准并进行了适当的调整。