从联系汇率制度角度考察香港财政赤字政策走向，本文主要内容关键词为：财政赤字论文,香港论文,汇率论文,角度论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在目前的市场环境下，联系汇率制度是香港整个金融体系运行的基石之一。在连续出现的财政赤字的背景下，香港对于财政赤字的政策走向直接影响到联系汇率制度。因此，应当把香港的财政赤字与联系汇率制度结合起来进行考察。
2004年3月10日，香港财政司司长唐英年发表首份财政预算案，其中没有提出任何新的加税建议，酝酿多时的销售税虽然将在年底开始向公众咨询，但预计在三年内都不会推出。对于财政赤字，唐英年先生提出的基调是，会循“先节流、后开源”的策略克服财政赤字的挑战，故除了将在新年度开始生效的有关薪俸税、物业税及非法团业务所得税的第二阶段调整外，预算案没有再提出任何新增税项措施。此次公布的预算案中另外一个引人注目的地方是，香港特区政府在2004年度会发行不多于200亿（港元，下同）的债券。
唐英年司长对于香港的财政赤字走向也较之市场预期乐观得多。根据唐英年的预计，香港2003年经济实质增长3.3%，展望2004年的经济实质增长率为6%，远高于2003年预算案预测的3%，而2004/05年度的财政赤字预期为426亿，然后逐年递减，2008/09年度完全消灭财政赤字，达到收支平衡。
不过，根据香港特区政府公布的财务状况，本财政年度头四个月的财政收入只有348.5亿，比上年度同期减少9.6%，支出则上升1.1%，为795.6亿，赤字高达447亿，比去年同期增加11.47%，而7月份赤字就有158亿，同比劲升15%。政府财政储备从6月底的2865.6亿再次下降至7月底的2707.6亿。香港特区政府2003年财政预算案曾估计2003年的赤字可能为700亿，但根据头四个月的赤字累计情况以及2003年其余时间的财政收支计划匡算，2003年的预算亏空很可能会突破900亿。如果以这个速度耗费，香港特区政府2700余亿的财政储备，将在三年内用罄。
因此，在对香港经济保持良好预期的同时，对于香港在经济结构出现深刻调整背景下出现的财政赤字，绝对不应掉以轻心。从联系汇率制度的角度看，值得探讨的问题是：持续的财政赤字对联系汇率的含义是什么？财政赤字持续对港元联汇会产生哪些影响？在2006/07年度财政预算恢复平衡的难度越来越大，而实现平衡目标的可能性越来越小的情况下，香港特区政府应该选择什么策略改善财政收支状况，维持港元联汇制度？香港特区政府开始发行债券，应当如何把握这一政策动向？
一、香港的财政赤字与联系汇率有直接关系
从表面上看，香港的财政赤字与港元联系汇率并没有直接的关系，这反映在香港的储备组成结构上。香港的外汇储备可区分为财政储备和外汇基金储备，两者的户口是分开的。财政储备是多年来，尤其是上世纪80年代末至90年代末政府运作的盈余，其中与房地产相关的收入对政府总收入的贡献相当大，有时高达60%。从1992/93年至2001/02年的10个财政年度，仅卖地收入（不包括其它房地产费税收入）就累计达3600亿左右，对香港特区政府财政收入的贡献率平均为18%。而外汇基金储备则是在货币发行局制度下，利用各种资产从事投资所累积的收益，用以支持港元联系汇率。很显然，外汇基金储备与联汇有直接的关系，而财政赤字是对财政收入的透支使用，只会直接影响财政储备，与港元的稳定与否，并没有直接的关系。
但实际上，财政赤字以及由赤字增减而引起的财政储备的变化与港元联汇有紧密的关系，直接影响市场对港元汇率的信心，主要有三个原因导致这一情况。
第一，固定汇率制度，尤其是与特定国际货币挂钩的货币发行局制度，要求政府严格谨守审慎理财的政策，必须长期坚持量入为出，实现收支平衡，以支持所实行的固定汇率制度。这是因为，实行固定汇率制度的政府不像浮动汇率制下的当局那样有创造货币的能力。实行浮动汇率制度的政府当局一旦需要提出额外预算，增加财政赤字，其财政部门就会根据市场需要发行不同期限的债券，由中央银行开具支票或向财政部全额购进，或购进市场未能吸纳的债券余额。而央行开具的支票并不需要任何“实物”作后盾，是“空头”支票。这些空头支票通过不同渠道流入商业银行，再由银行业以此作为“准备金”(reserves)，根据市场条件不断创造信贷，增加货币供应，这也就是所谓的赤字财政政策。而货币发行局制度下的香港特区政府却不能随意创造港元，任何港元发行都必须有十足的美元作后盾；更不能凭空制造货币，搞额外预算，实行赤字财政。在中短期内，政府预算出现赤字，还可由财政储备垫付。但财政储备下降，已开始影响市场对港元稳定的信心；如果连年出现赤字，财政储备耗尽，而又没有其它收入来源或采取其它融资手段，政府被迫动用外汇基金储备，或要求货币当局凭空创造货币，破坏货币发行局的运作规则，就会最终动摇港元联汇的稳定基础。因此，在长期内，香港特区政府必须坚持财政收支平衡，才能从根本上维护港元联系汇率制度。
第二，财政储备与联系汇率之所以有密切关系，还与香港特区政府的做法有关。本来，财政储备与外汇基金储备是分立的，各自有不同的性质和清晰的功能分工。但在金融风暴港元遭狙系时，为了表示香港外汇储备实力雄厚，以阻吓投机家炒卖港元，以及表示当局捍卫联系汇率的决心，特区政府将财政储备作为支持联系汇率的外汇基金资产的一部分，与外汇基金储备一并计算和公布。自此，作为外汇基金资产的组成部分，两者放在一起统计，没有再分开讨论，市场也就自然把财政储备视作联系汇率稳定基础的要素。
第三，2003年3月，特区政府的新财政预算案建议，由土地基金转拨1200亿至政府一般收入账目以支付政府开支。这一做法不仅使财政储备与外汇基金储备的关系更密切，而且使政府的开支以及赤字的变化直接与外汇基金，从而与港元联系汇率直接联系起来。土地基金成立于1986年，管理从卖地交易所分摊的收入，并于1998年11月1日并入外汇基金。由于土地基金并未订立使用目标，所以一直以来被视作“自由基金”，在金融危机期间，更被当作支持港元汇价的外汇基金资产的一部分。正因为基金的使用目标未明确，面对庞大的财政赤字时，它便成为政府最易动用的现金资源。与外汇基金储备不同，土地基金不受外汇基金条例限制，使用时不需与金管局就港元的稳定性会否受影响进行讨论，而且也不需要修订有关法例，只须立法会根据成立土地基金的决议审议通过即可。将土地基金从外汇基金拨入政府的一般账户内，作为政府流动资金，不仅将政府的日常财政收支与外汇资金相联系，将政府的赤字与港元汇率的稳定基础联系在一起；而且也在一定程度上影响了外汇基金的投资组合，因为金管局为了应付政府的现金要求，必须增持现金，甚至重新订定债券投资年期。
二、香港的财政赤字本身不会导致联汇制瓦解
从上述原因可见，政府的财政收支状况，尤其是当前严峻的赤字压力，以及削减赤字的计划进展情况都与港元联汇有直接的关系，而且这些关系在特区政府有意无意的言行中进一步得到加强。这也就是2003年上半年评级机构首次因财政赤字问题而调整香港货币和债券评级展望的原因。2003年4月，香港突遭非典冲击，经济陷入困境，各行各业生意锐减，特区政府收入进一步下降，而同时，政府为了抗击疫情，又需在多方面增加公共开支，加上政府出售资产的计划也因市场条件恶化而受阻等原因，市场预计2003年财政赤字可能远超预算，使2006/07年度实现平衡预算目标的难度加大。标普和惠誉都因此情况先后将香港货币和债券评级展望调为负面。迄今为止，国际评级机构虽然没有因财政赤字原因而正式降低香港的各项信贷评级，但如果赤字上升趋势无法扭转，财政状况持续恶化，评级机构下调香港信贷评级的可能性就将难以避免。果真如此，则将导致营商成本上升，进一步打击经济活动，招引投机势力冲击港元，影响市场对联汇的信心，增加港元下调的压力。
香港财政储备的增减变化，虽然与联系汇率有密切的关系，中短期内（1～3年），赤字的上升在一定程度上会影响市场对港元稳定的信心，但只要外汇基金储备不被挪用，外汇储备没有较大幅度的减少，加上其它财政政策和融资措施的配合，财政状况的恶化并不会实际动摇联系汇率稳定的基础。
香港的财政状况的增减带有周期变化的性质：经济差时，财政状况会恶化；而经济好时，财政收入增多，财政状况就会得到改善。财政状况跟随经济周期而变化的这种性质不会也不应该影响货币制度的实行。当然，香港财政赤字除周期性外，更带有结构性：由于高地价政策留下的后遗症较多，大大增加了香港恢复财政收支平衡的困难，有可能使香港改善财政状况所需的时间延长。但即使是严重的结构性赤字，也不应成为对港元稳定性的实际威胁。
如上所述，香港的外汇储备由外汇基金储备和财政储备两部分组成。从理论上说，外汇基金储备是货币发行局制度下，各种资产投资的滚存收益，是货币发行局的外汇资产，其职能是直接用于支持港元联系汇率制度。而财政储备是政府运作的盈余，供政府日常开支及未来财政预算之用，作为日后财政赤字的补贴天经地义。近年来，由于香港经历痛苦的经济结构调整，连续出现庞大的财政赤字，使过去多年累积的财政盈余大幅减少，并有在数年内耗尽的可能，引起人们对港元稳定性的担忧。但只要香港特区政府严格区分外汇基金储备与财政储备之间的职能分工，把解决财政赤字问题的措施局限在政府财政账目之内，或用财政储备填补赤字，或增加新的财政收入来源，甚或利用市场开辟新的融资渠道，而不是挪用外汇基金储备来化解财政预算的短绌，或要求金管局开空头支票、凭空印制港元，即使财政储备用罄，也不会导致联汇脱钩，因为支持港元联汇制的物质基础仍然牢固，货币当局有足够的力量抵御任何外部势力对港元的恶性冲击。
根据统计，截至2003年7月31日，外汇基金总资产为9615亿（合1232亿美元），是货币流通量（包括纸币和辅币约1300亿）的7.4倍，大倍数超出已发行货币兑换保证的需要。就是扣除政府财政盈余等约2790亿存款后，外汇基金总资产还有6824亿，与流通中货币的比率仍有5.2倍左右。如果扣除总负债，外汇基金的净资产或累计盈余是3517亿（合451亿美元），是已发行货币的2.7倍，仍大大超过货币发行局制度货币发行规则的要求。在外汇基金储备丰厚，香港又没有外债负担的情况下，只要不改变外汇基金的专职功能，不挪用外汇基金，即使未来数年仍有赤字，甚至财政储备用光，货币当局仍有足够的能力维护港元联汇的稳定，再加上中央政府的支持和人民币走强的有利因素，以及联系汇率运作机制的不断完整，港元运作的技术基础稳固，不虞遭受外部冲击。
三、改善香港财政赤字状况的新措施
改善香港财政赤字状况，除了目前相对稳健的理财措施外，还需要积极研究新的政策措施。港元技术上的稳固基础并不表示港元可以在长期财政状况不佳情况下仍可安然无恙。港元联系汇率或货币发行局制度是一种特别的固定汇率制度安排。这种货币制度的维持除了要有本身良好的运作机制，雄厚的外汇储备等技术基础支持外，最重要的还有赖于健全的基本经济因素，特别是良好的财政收支状况。健全的基本经济因素决定人们对货币稳定的信心以及持有货币的愿意程度。稳固的技术基础保障固定汇率货币的运作和安全（抵御外来冲击），但保障的力度最终取决于人们对货币的信心。而健全的基本经济因素以及建之于此的对货币制度的社会信心，不仅决定货币流通的广度和深度，而且还能从根源上消除外来的冲击。
因此，在长期内，要坚持和捍卫港元联系汇率制度，就必须从改善基本经济因素入手，利用外汇基金雄厚，在中短期内仍能为港元联系汇率提供稳固的技术基础，保持港元稳定，不虞受外界冲击的有利机会，减少和消灭赤字，尽快恢复政府财政收支平衡。当前香港特区政府财政状况相当严峻，近期财政赤字不仅数量大，持续时间长，而且具有结构性。自1998年至今，政府累积的财政赤字就已超过1500亿。而根据2003年《政府财政预算案》预测，从本财政年度至2005/06年度政府预计恢复财政预算平衡目标的财政年度为止，累计发生的财政赤字将高达2779亿，是自二战结束以来前52年累计赤字的26倍。
对于如此庞大的财政赤字以及财政收支状况继续恶化的严峻局势，政府已采取或拟采取的任何灭赤方案，无论是进一步压缩政府开支（如以现金价格计算政府支出、减员减薪、适当下调社会福利水平等措施），还是增加税收和政府收费（诸如调整现有税率、开征新税、恢复政府收费等措施），都难以按政府预期（即2006/07年度）彻底扭转局面。变卖政府资产，公营事业私有化，虽然较具规模，有百十亿之多，但与财政赤字相比，是杯水车薪，仍难彻底消除财政赤字。因此，要想有效和尽快地减少和消灭赤字，改善香港财政状况，除了目前较为稳健的措施外，还需要考虑更为积极的政策措施。具体来说，包括以下几个方面：
1.开征销售税
香港现有税制的税基税网都较狭窄，不仅税项少（只征收源自本地的收入及利得税，过分偏重对某一经济活动以及某一阶层的征税），而且实行低税率，难以胜任作为政府主要收入来源的政策工具。特别是旧的经济结构逐步瓦解，源自其上的收入无以为继，使香港出现收入制度与经济基础脱节的结构性问题。如果不改变现有的税制，在开支又难以大幅节省下，香港将长期面临严重的财政赤字，储备终将枯竭。因此政府必须改革现有税制，扩阔税基，稳定收入来源，从根本上解除赤字问题，以配合和推动香港经济转型。
开征一般销售税或商品劳务税就是扩阔税基、稳定收入来源、彻底解决财政结构弊病、维持低税率及简单税制最适当的政策选择。一般消费税符合税基广阔及带来长期稳定可观税收的基本原则，即使是在低税率情况下（一个百分点的税率可带来60亿税收，3%的消费税收入180亿，已接近预算案所有开源措施所得的收入）。消费税税基广阔，有利于改善税制，解决香港财政的结构性问题。社会消费虽然也受经济波动影响，但影响程度远比公司盈利和个人收入幅度为小，因此消费税又是一项稳定的税源。另外，人口和劳动力变化趋势对香港今后的财政预算有重大影响，随着受供养人数与劳动人口的比例上升，未来直接税税基的增长肯定比消费税税基的增长要慢。与此同时，人口老化趋势，亦会为社会保障开支和医疗卫生服务等带来上调压力。这些都使当局难以继续依赖直接税作为其主要收入来源。一般消费税作为一种新的税收形式，为政府分散税源，提供稳定可靠的收入，可有效化解人口老化、社会变化趋势以及经济周期循环对未来政府财政预算带来的负面影响。
降低直接税，增加消费税在税收中的比重，已经成为国际税收体系改革的潮流，香港是世界上惟一没有征收一般消费税的发达经济体。近10多年来，发达经济体不断降低以收入为基础，直接影响投资、工作和储蓄的收入税、利润税和财产税，引入和提高商品和服务税为主的间接税。这样做一方面是为应付日益面临的人口老化、社会变动以及经济周期波动带来的压力，另一方面也是为适应经济全球化和国际竞争加剧的需要，以吸引投资、招揽人才。因此，顺应国际潮流，适时地引进一般消费税，不仅能扩大税基，克服当前面临的结构性问题及舒缓社会人口变化趋势给特区带来的压力，而且还能通过改革税制，优化税收结构，减少对以收入为本的直接税的征收，以吸引外来人才，促进投资，鼓励积极上进精神，配合甚或推动香港经济的转型。
2.政府发债以支持财政赤字
实际上，这是此次唐英年先生的报告中开始尝试的措施。香港特区政府还可以考虑通过发债融资财政赤字。一方面通过发债融资资本项目，减少财政储备的支出，另一方面，通过生产性的投资，培育利润收入来源，改变收支状况。另外，政府通过发港元债券，为资本项目开支提供融资，不仅可以减少财政盈余的支出，而且毋须动用财政储备中的外汇资产，避免外汇储备在全球排名下降，有利于加强港元的支持基础。与浮动汇率制下的政府发债创造货币不同，香港金管局无权也不应该开空头支票认购或部分认购政府发行的债券。政府债券应主要向市场发售，如果金管局出于投资需要购入债券，也必须以有十足美元支持的港元支付，而不能违反发行局制度的货币规则。因此，政府以发债融资财政赤字，并没有凭空创造货币。
当前香港特区政府决定发债，时机相对较为有利。因为在有较多储备时发债支付的利息会较少，成本较低。相反，在储备减少，甚至趋近耗光时发债，其代价可能会很高。政府在发债时还应该特别注意以下两个问题。
第一，严格选择和评估资本项目，注重成本效益。为了防止发生类似日本大量投资无效益或无必要的基本建设项目，特区政府必须特别注意成本效益的分析。发债融资项目的成本效益评估不能仅靠政府官员，而应集中金融界和有关各界的专家进行评估，同时也应引入银行、私人机构、甚至国际和地区性金融机构作为共同融资人，进行债券和银团贷款相结合的结构性融资，以分担风险和收益。
第二，香港特区政府发债必须以投资生产性资本项目为原则，并注意在发债的同时坚持开源节流。政府发债只是解决财政赤字的方法之一，只能为资本项目开支提供融资，而决不能取代为消弥经常项目赤字而实施的开源节流。为了能尽快实现收支平衡的目标，政府开源节流的力度反而应该加强。此外，政府的发债规模也应该以项目所需的融资规模作为出发点，对发债融资项目逐个进行融资前和融资后评估，并经常评估发债对宏观经济和联汇制的影响，以及针对可能发生的不利情况采取必要的补救措施，而不应单纯以弥补财政赤字或促进香港债市的发展为出发点。政府在发债过程中，应根据项目需求发债，探索香港特区政府债务占GDP的最佳比率，而不宜把发债占财政赤字或GDP的某个比例作为目标，以防对联系汇率产生负面影响。
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