惠农政策下鄂中南地区农地租赁问题的调查与分析，本文主要内容关键词为：惠农论文,农地论文,政策论文,地区论文,鄂中南论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F327.63 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2008)02-0055-05
农地租赁是农地使用权流转的市场行为，是调剂农地资源余缺，提高土地利用效率的重要手段。随着我国农村土地使用制度的不断深化改革，以及国家工业化城市化的快速发展，农村剩余劳动力向城市的转移，农地租赁现象已经逐渐引起有关学者的关注[1](P26)[2](P23)[3](P25)，但是研究的重点主要集中在工业化城市化程度较高的东部沿海发达地区[4]，对中部欠发达地区农地租赁的现状、特点和问题的研究还很缺乏。因此，本文选择了位于鄂中南的江汉平原和丘陵山区的部分县市区的农地租赁问题进行了实证研究。
一、中部欠发达地区的经济社会和农地产权环境
（一）中等偏下的经济社会发展水平
课题组从2006年11月至2007年2月，对位于鄂中江汉平原的嘉鱼县、洪湖市和监利县以及鄂南丘陵山区的通城县、咸安区、赤壁市的36个村庄进行了入户抽样调查。共计完成调查问卷542份，实际统计的有效问卷为528份。除特别注明外，本文所采用的数据均为实地调查的原始数据。上述6个县、市、区2006年人均生产总值、第二、三产业在生产总值中所占的比重均低于全国平均水平，农民人均收入只有赤壁市和嘉鱼县略高于全国平均水平，工业化和城市化水平较低，经济和社会发展程度在全国处于中等偏下水平（如表1所示）。
表1 实证区域2006年经济和社会发展情况表
资料来源：《咸宁统计年鉴(2006)》、《洪湖市2006年国民经济和社会发展统计公报》、《2006年监利县经济和社会发展统计公报》、《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》。
（二）农民非农就业的异地化
上述地区中等偏下的经济与社会发展水平，决定了本地工业化、城市化吸纳农业剩余劳动力的能力较弱，形成了当地农村剩余劳动力大规模地向异地尤其是省外转移的非农化特征。农户劳动力从业地点的分布，总体上呈现出“两头重中间轻”的特征。在本村本镇内就业的劳动力占总劳动力的57.60%，在省外就业的劳动力占30.33%，而在镇外县内和县外省内就业的劳动力分别只有8.33%和3.74%。这种远离本土的异地非农化客观上减少农户劳动力兼业的可能性。据统计，出租农户、普通农户和承租农户兼业劳动力的比重都不算高，分别为11.66%、9.91%、10.61%。并且不同类型农户劳动力的地域分布存在明显的差别，出租农户、普通农户和承租农户在本村本镇内就业的劳动力依次占各自劳动力的44.10%、55.81%和67.22%，而在省外就业的劳动力配置恰好相反，依次占41.61%、31.52%、23.04%。不同类型农户劳动力空间分布的差异，客观上需要当地农地资源在不同农户之间重新配置，而农地租赁这一有效的市场配置方式正好在这种经济环境下应运而生。
（三）农户土地产权意识增强
农地租赁只是众多流转方式的一种，是否采取这种流转方式还取决于国家农地政策的导向，以及农户对土地产权以及土地租赁行为的认知。有研究表明，农地产权稳定性与农地租赁意愿之间存在稳定的关系[5](P53-55)。根据实证调查发现，完善二轮延包后农民对自己承包土地的产权意识得到增强。绝大多数农户认为自己享有土地使用权（占95.15%）、收益权（占68.54%）和租赁权（占73.01%），有相当部分农户认为自己有土地转包权（占56.31%）、转让权（占52.82%）、互换权（占50.29%）、所有权（占49.51%）、继承权（占34.56%）；还有少数农户认为自己有土地买卖权（占8.93%）、抵押权（占6.60%）。其中认为自己有土地所有权的农户中出租农户的比例最高，达到68.75%，而普通农户和承租农产只有45.24%和53.44%；认为自己有租赁权的农户中出租农户和承租农户的比例分别为72.92%和78.63%，均高于普通农户的70.83%。可见，完善二轮延包后农户土地产权的日益稳定和强化是农地租赁的制度保障。
二、鄂中南地区农地租赁的发展现状
近年来鄂中南地区农地租赁等流转活动正处于发展的态势。2001年湖北省农地流转面积仅占承包耕地总面积的8.04%，涉及的农户占总农户的8.39%[6](P35)。2004年湖北省流转面积占承包耕地面积的比重上升到10%左右，涉及的农户占总农户数的比重也在10%以上[7](P24)。近年来随着土地二轮延包的完善，国家减免农业税费、增加农业补贴等一系列惠农政策的推行，加之中部地区存在异地非农化的特征，农地租赁的规模发展得更加迅速。
（一）农地租赁涉及的农户
在528个统计样本中，出租农户有50个，占9.47%；承租农户有140个，占26.52%；普通农户有338个，占64.02%。发生土地租赁行为的农户约占被调查农户的36%，总体上是2001年湖北省农地流转所涉及农户的4.3倍。
（二）农地租赁涉及的面积
本研究抽样调查了50份土地出租合约和139份承租合约。按出租合约统计的土地租赁面积为206.8亩，占出租农户从集体分配土地面积（333.78亩）的61.96%；按承租合约统计的租赁面积为2494.1亩，是承租农户从集体分配土地面积（838.56亩）的3倍。上述比例远远高于2003年的水平。
（三）农地租赁促进了土地集中规模经营
据调查，70%的出租合约涉及的土地规模小于5亩，5～10亩的合约占24%，10～30亩的合约只占6%，平均每份出租合约涉及的土地仅有4.13亩。尽管每个农户出租的土地面积较小，但是这些土地相对集中地流向承租农户，相应地扩大了承租农户的土地经营面积。在承租合约中，虽然土地规模在20亩以下的合约依然占79.13%，但是超过20亩规模的合约占20.87%，其中20～100亩规模的合约占15.83%，有7份合约超过100亩，占出租合约的5%，租入农地规模最大的达到285亩。平均每份合约的承租土地的规模达到18亩。并且承租土地的来源主要来自农户。在139份承租合约中，与集体签订的只有9份，与农户签订的有130份，占93.53%。并且在超过50亩规模的13份承租合约中，与农户达成的合约有10份，占77%。这说明，虽然中部地区户均农地资源丰度不高，农户初始占有量少，但是通过租赁活动，农地资源出现了从分散走向集中规模经营的发展趋势。
三、中部欠发达地区农地租赁的特点
（一）租赁关系的亲近化
在农地市场中，租赁双方存在着为获取土地供求信息，通过协商谈判达成合约，以及执行和监督合约等方面的费用，即交易费用(Transaction Costs)。据有关学者研究，交易费用直接影响到农地租赁能否实现以及实现的形式和规模[8](P42)。通过实地调查发现，由于交易成本的原因，农地租赁活动主要发生在亲戚、邻居和朋友之间。总体上看，双方希望租赁亲戚土地的最多，占回答问题农户的42.37%，其次是希望租赁邻居、租金适当者、朋友、村集体以及其他个人和单位，分别占21.47%、20.90%、16.38%、9.60%和2.82%。但是实际上，邻居之间的租赁活动最多，占32.76%，其次才是亲戚和朋友之间的租赁，分别占28.16%和14.94%，这三者之间的租赁活动合计占75.86%。希望的和实际的租赁对象的错位，其原因可能应验了中国的一句俗话“远亲不如近邻”。邻居之间具有地缘优势，能够更快地得到租赁信息，并且双方地块接近，有利于耕种和管理，从而也降低农地租赁的交易成本。
（二）农户租赁土地租金的显性化
前些年中部地区农户之间的土地流转形式一般为转包而不是转租，零租金甚至是负租金（租金倒贴）现象较为普遍。近年来随着农户土地产权意识的增强、农村税费改革和一系列惠农政策的出台，农地价值增值，农地成为农民的一项重要资产。这些经济环境的改善导致在农户之间的土地租赁产生了正租金。据调查，农地租赁双方认为应该给予出租农户以回报者占89.39%，实际上双方承认已给予出租者回报者也高达85.6%，这反映广大农民对农地资产价值的承认和尊重；并且大多数租赁农户(63.64%)希望用货币支付租金，希望用实物支付租金者只占26.14%，但实际的支付形式分别为59.76%和27.22%。其中出租农户比承租农户更希望以货币形式支付租金。
在被调查的189份租约中，累计年租金为19586元（包括将实物折合为人民币），其中亩均年租金（以下简称“租金”）平均约103元，最高的近1000元，最低的为零。租金在100～200元的租约最多，占31.75%；其次50～100元者占26.46%；租金为零的租约仍占21.69%；亩均年租金在50元以下和200～300元者各占5.29%，300元以上者约占9.5%。
（三）租赁合约以固定租金为主
农地租赁合约一直存在定额租佃制和分成制两种形式。关于二者的效率问题，国际学术界一直存在着“马歇尔学派”和“张五常学派”的论争[9](P5)，该项研究在中国大陆还缺乏实证研究。本研究暂时只能初步探讨中部地区农地租约的现状和原因。在189份合约中，固定租金合约占73.02%，分成合约只有1.59%，其他灵活性租约占25.39%；而且出租农户比承租农户更倾向于固定租金合同，有76.98%的出租合约选择了定额地租，高出承租合约15个百分点。这是因为当地非农就业的异地化导致出租农户远离本土，对承租人的劳动和产品的数量和质量进行监督的交易成本太高，因此不愿选择分成租约。但是由于近几年被调查区域虫灾、水旱灾害等不确定因素频繁发生，因此也存在部分分成租约和灵活性租约。即根据土地的收成情况的不同以及租赁双方的亲近关系，租金可多可少，可有可无，可实物也可货币。承租农户比出租农户更倾向于分成租约和灵活性租约，有38%承租合约选择了分成租约和灵活性租约，高出出租合约15%。
四、农地租赁中存在的问题
由于地区经济社会发展的不平衡性和外部经济环境的不确定性，不能给外出农户的非农就业和非农收入以稳定的心理预期，外出农民存在随时返乡的可能性，导致农地租赁期限的不确定性和合约的不规范性。
（一）农地租约期限的不稳定性
农地租约期限的不稳定性表现在租约期限的不确定性和短期性。在189份租约中期限不确定的有101份，占53.39%。而在期限确定的88份合约（占47%）中，租期在3年之内的有64份，占33.86%；期限不确定和3年以内的短期租约占整个合约的87.25%。3年以上的租约只有24份，约占12.75%，其中包括9份与集体的租约。农户之间3年以上的中长期租约只有15份，仅占全部租约的7.94%。但是我国经济的持续发展实际上却给外出农民提供了相对稳定的非农就业机会，减少了农民返乡务农的几率，因此，土地租赁关系实际上维持的时间普遍高于合约约定的租期。从租期不确定的101份合约来看，双方租赁关系实际上维持的年份最低的是1年，最高的达到18年，平均维持了3.96年。而从租期确定的88份合约来看，实际租约关系也已经维持了平均2.53年。一方面合约的租期存在不确定性和短期性，另一方面双方租赁关系实际上却维持着相对稳定性。其原因除了农户对外部非农就业的不稳定性还心存顾虑外，合约租期的不确定性和短期性，可能在某种程度上还是租赁双方权益博弈或相机决策的一种方式。
（二）农地租约的不规范性
在回答选择何种租约形式问题的133个承租农户和47个出租农户中，希望以口头形式协商的农户不少（有95户，占52.78%），而实际上以口头形式协商的农户更多（有137户，占农户的76.11%）。希望书面协议的农户占47.22%，但只有23.89%的农户达成了书面协议。这是因为对多数租赁农户来说土地交易的面积少，租期又存在不确定性和短期性，所以签订书面协议的交易费用（农民俗称“麻烦”）相对过大，不划算。其中承租农户中希望口头协议者（66户）占49.62%，实际达成口头协议者（98户），占73.68%；出租农户中希望口头协议者（29户）占61.70%，实际达成口头协议者（39户），占82.98%。可见，出租农户比承租农户更希望不规范的口头协议，他们不愿意受书面合同的约束，不愿放弃在土地租赁中的主动权和控制权。
五、农地租赁的现实意义
尽管目前农户土地租赁活动还存在期限不确定和合约不规范等问题，但是它有利于稳定农户土地产权，保证农地利用的公平和效率，增进租赁双方和整个社会的福利，符合帕累托改进原则，代表着我国农地使用制度的发展方向。
（一）农地租赁具有保障土地利用公平和效率的双重功能
在工业化、城市化的进程中，农村劳动力的非农化必然形成不同类型农户农地资源占有的非均衡性，而农地买卖和租赁是市场经济制度下解决这种非均衡性的两个基本途径。在我国现行农村土地集体所有制的条件下，农地买卖不受制度约束是不可能的，即使按有关学者的观点实现农地私有化，农地买卖也是不可取的。目前国际学术界已经开始反思土地买卖市场在实际运作过程中所产生的负面影响。如Lence(2001)认为，虽然土地买卖市场提供了获得土地永久使用的机会，具有比短期土地租赁市场更能够刺激土地投资等优点，但是土地买卖市场高额的土地交易资金排挤了穷人（却是熟练的生产者）的进入，导致土地利用的不公平。同时，土地买卖市场的交易成本要比土地租赁市场的高。与之相反，土地租赁市场具有很多优点。如Skoufias(1991)指出，土地租赁市场可以通过以低成本转移土地给合适的生产者，来提高生产效率和促进公平；Carter，Yao and Deininger(2002)认为，农地租赁可以优化劳动力资源的配置，使不适宜农业生产的生产者从事非农业经济，有利于消减自然灾害等带来的损失以及经验和资本的积累；在土地租金界定明确的情况下，土地利用的集约度和成果产出将达到最高[10](P70)。可见，农地租赁具有保障土地利用公平和效率的双重功能。
（二）农地租赁符合帕累托改进原则
在我国工业化、城市化的进程中，农民非农化就业及其收入面临诸多不确定性因素，土地承包经营权对农民依然具有多重功能。如获得农业经营收益、就业机会、社会保障，将土地传与子孙，满足叶落归根的心理慰藉等。因此，农民即使非农化也不会轻易放弃承包地。解决农民非农化和土地弃耕矛盾的理想途径是农地租赁。因为农地租赁符合帕累托改进原则，在土地租赁过程中，出租农户既保留了承包经营权，又避免土地抛荒，还保留了获取土地租金或国家补贴的权利，并“关照”了不能从事非农劳动的亲戚、朋友和邻居对土地的需求。而承租农户也因此获得了更多的土地使用权，扩大了农地经营规模，增加了家庭农业收入[7](P24)，还“帮助”从事非农劳动的亲戚、朋友和邻居“料理”土地，使之避免抛荒。这样，租赁双方的福利不仅没有下降相反都得到提高，同时整个社会的福利也相应提高。
六、余论
综上所述，鄂中南地区中等偏下的经济与社会发展水平，决定了当地工业化、城市化吸纳农业剩余劳动力的能力较弱，形成了当地农村剩余劳动力大规模地向异地尤其是省外转移的非农化特征。这减少当地农村劳动力兼业的几率，客观上需要当地农地资源在不同农户之间重新配置，而农地租赁这一有效的市场配置方式正好在这种经济环境下应运而生。近几年来，随着土地二轮延包的完善和国家一系列惠农政策的实施，农户土地产权日益强化，土地资产逐渐增值，从而促进了当地的农地租赁活动的快速发展。农地租赁涉及的农户的比例和租赁面积占集体分配土地面积的比例较前些年均有成倍增长。农地资源也因此出现了从分散走向集中规模经营的发展趋势。在新的经济环境下，鄂中南地区的农地租赁出现了租赁关系亲近化，土地租金显性化和租赁合约以固定租金为主等特点。当然，也还存在农地租赁期限不稳定、租约不规范等问题。尽管如此，农地租赁具有保证农地占用公平和效率的双重功能，增进了租赁双方和整个社会的福利，符合帕累托改进原则，代表着我国农地使用制度的发展方向。
近年来，国家多次强调农业和农村工作要坚持“多予、少取、放活”的方针，并且多次强调土地承包经营权流转必须按照“合法、自愿、有偿”的原则进行。这为农地租赁制度的推行以及上述问题的解决创造了良好的政策环境。政府部门要根据农户对土地租赁制度的需求，适时制订出有关农地租赁双方的权利与义务，农地租赁租金、期限和合约，租赁土地的开发利用与保护等方面的科学管理制度，加强行政的服务职能；并根据农户土地租赁的规模和期限来补偿或者降低其交易成本，促进农户土地租赁朝着自觉、规范、有序的方向发展。
收稿日期：2007-09-24